美國(guó)對(duì)華在南海問題上施壓升級(jí)

特朗普任內(nèi)，美國(guó)的戰(zhàn)略施壓重心逐步轉(zhuǎn)向中國(guó)。其在南海航行自由問題上的施壓強(qiáng)度前所未有;與此同時(shí)，美國(guó)在外交和軍事上對(duì)于中東等傳統(tǒng)熱點(diǎn)地區(qū)的關(guān)注度明顯下降。預(yù)測(cè)組認(rèn)為，近期中國(guó)在軍事領(lǐng)域承受的美國(guó)壓力將持續(xù)增長(zhǎng)。

可以從航行自由行動(dòng)和外交力量的分布得出以上判斷。首先是航行自由行動(dòng)，數(shù)據(jù)顯示，美國(guó)全球范圍的航行自由更集中于亞洲地區(qū)，特別是對(duì)于中國(guó)的強(qiáng)度和頻率都在增加。其次是外交力量的分布，特朗普任期內(nèi)有意讓部分地區(qū)的大使處于未提名或者空缺狀態(tài)，特別是對(duì)于中東、北非等熱點(diǎn)區(qū)域。顯然，美國(guó)將外交重心從中東轉(zhuǎn)移到亞太。

一、 美國(guó)針對(duì)中國(guó)的自由航行升級(jí)

美國(guó)在南海的航行自由行動(dòng)可以被視為美國(guó)政府對(duì)華政策的可靠信號(hào)，因?yàn)槊绹?guó)的軍艦、軍機(jī)需要國(guó)防部或白宮的批準(zhǔn)才可以進(jìn)入爭(zhēng)議標(biāo)的12海里范圍內(nèi)，是美國(guó)政府意圖的直接展現(xiàn);而且航行自由本身就是軍事行動(dòng)，有時(shí)甚至無視對(duì)方國(guó)家軍隊(duì)的警告和聲明，直接通過強(qiáng)力軍事行動(dòng)來展現(xiàn)美國(guó)政府的意志和訴求。①

美國(guó)從1991年開始發(fā)布年度航行自由報(bào)告。根據(jù)美國(guó)國(guó)防部的報(bào)告，截止到2017年，美國(guó)總共有379次航行自由行動(dòng)。報(bào)告中的次數(shù)是按照年度/國(guó)家計(jì)算的，即每年只要有針對(duì)當(dāng)事國(guó)的行動(dòng)，都算作1次航行自由行動(dòng)。

圖1是根據(jù)美國(guó)國(guó)防部發(fā)布的1991—2017年所有航行自由報(bào)告整理制作的，可以看出，航行自由行動(dòng)針對(duì)的區(qū)域越來越集中于亞洲特別是東南亞區(qū)域，被針對(duì)性開展航行自由行動(dòng)最多的就是中國(guó)、菲律賓、印度尼西亞、伊朗和印度等亞洲區(qū)域的國(guó)家。

美國(guó)針對(duì)中國(guó)的航行自由行動(dòng)可以劃分為3個(gè)階段：從1992年至1996年是低強(qiáng)度時(shí)期，主要是基于無害通行權(quán)訴求，即反對(duì)中方所主張的外國(guó)軍艦進(jìn)入中國(guó)領(lǐng)海必須事先獲得許可的權(quán)利。從1997年至2006年是平靜期，這段時(shí)間內(nèi)美國(guó)沒有發(fā)起針對(duì)中國(guó)的航行自由行動(dòng)。從2007年至2017年是強(qiáng)度升級(jí)時(shí)期，航行自由行動(dòng)無論在次數(shù)上還是權(quán)利主張類型上都大為增加。美國(guó)反對(duì)的內(nèi)容包括：所謂的領(lǐng)?；€“過度”延伸、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)基于國(guó)內(nèi)法的刑事司法管轄權(quán)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的空域管轄權(quán)以及在2014年后中方在航空識(shí)別區(qū)內(nèi)對(duì)無意進(jìn)入領(lǐng)空的外國(guó)飛行器進(jìn)行限制。DoD Annual Freedom of Navigation （FON） Reports， https：//policy.defense.gov/OUSDP-Offices/FON/，訪問時(shí)間：2018年12月22日。

自2017年1月特朗普?qǐng)?zhí)政到當(dāng)年11月為止不到一年的時(shí)間內(nèi)，美國(guó)海軍和空軍執(zhí)行的航行自由行動(dòng)多達(dá)9次。例如，首次是2017年5月4日以無害通行權(quán)作為理由，派遣軍艦“杜威”號(hào)（Dewey）穿越中國(guó)的南沙群島。由于前所未有地駛?cè)肓嗣罎?jì)礁6海里以內(nèi)的范圍，這一舉動(dòng)被美國(guó)的海軍新聞網(wǎng)稱為對(duì)中國(guó)南海主權(quán)訴求最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。Sam LaGrone， “U.S.Warship Came Within 6 Miles of Chinese Artificial Island，” https：//news.usni.org/2017/05/25/u-s-warship-came-beijing-south-china-sea-claims，訪問時(shí)間：2018年12月21日。

二、 美國(guó)對(duì)中東外交投入減弱

特朗普政府上臺(tái)已經(jīng)有兩年，但是無論外交決策崗位還是外交官崗位都有著大量缺額，特別是很多國(guó)家大使處于空缺狀態(tài)。Robbie Gramer， “Zones of Noninfluence，” Foreign Policy， Apr 2018， Issue 228， pp.10-11.很多研究者把這一現(xiàn)象看作外交政策混亂的集中體現(xiàn)，但是忽略了這一信號(hào)顯示的美國(guó)戰(zhàn)略重心的轉(zhuǎn)移。

據(jù)圖2可以看出，美國(guó)駐外大使空缺的區(qū)域集中在撒哈拉以南非洲、美洲和中東北非地區(qū)，亞太地區(qū)的空缺最少。截止到2018年10月12日，仍然有21個(gè)國(guó)家的大使處于空缺狀態(tài)，有30個(gè)國(guó)家的大使只是被提名但尚未就任。其中包含北約重要盟友土耳其，其自2017年以來因?yàn)閲?guó)內(nèi)政變問題以及庫爾德人問題而與美國(guó)糾紛不斷。也包含美國(guó)在中東地區(qū)除以色列以外最持久穩(wěn)固的盟友之一沙特阿拉伯，以及美國(guó)在中東最大軍事基地和中央戰(zhàn)區(qū)前沿司令部所在地卡塔爾。美國(guó)對(duì)在阿富汗問題上至關(guān)重要的盟友巴基斯坦也尚未任命大使，阿富汗周邊的中亞國(guó)家除了土庫曼斯坦之外也都未有大使上任。

這顯示，相較于亞太地區(qū)，美國(guó)對(duì)傳統(tǒng)戰(zhàn)略重心中東地區(qū)投入的政治資源大大縮水。由于一國(guó)的外交目標(biāo)和資源都依賴于穩(wěn)定的外交渠道實(shí)施和傳遞，所以如果沒有足夠的外交人員，可以判定美國(guó)對(duì)這些區(qū)域的干預(yù)意愿和重視程度都在下降。

三、 美國(guó)與盟友在南海問題上的軍事合作加深

目前普遍存在的觀點(diǎn)是，特朗普治下的美國(guó)奉行的“美國(guó)優(yōu)先”政策使其和多數(shù)盟友的關(guān)系在漸行漸遠(yuǎn)。比如普森（Posen）認(rèn)為，特朗普的外交政策把美國(guó)變成了一個(gè)獨(dú)斷專行的霸權(quán)國(guó)家，美國(guó)放棄了與盟友相互平等和尊重的關(guān)系，不再基于自由主義價(jià)值而是依靠硬實(shí)力來對(duì)待同盟關(guān)系。美國(guó)與歐盟、日本和加拿大等傳統(tǒng)盟友在貿(mào)易上的爭(zhēng)執(zhí)日趨激烈，在安全問題上美國(guó)也頻繁批評(píng)盟友沒有承擔(dān)足夠的責(zé)任。但是我們觀察到，南海問題特別是南海周邊的軍事行動(dòng)呈現(xiàn)出了相反的特征。日本、英國(guó)和法國(guó)等在對(duì)抗或者制衡中國(guó)在南海的影響力方面，與美國(guó)的軍事配合程度是前所未有的。

日本的軍事力量在特朗普時(shí)代大幅提升，最明顯的是在2018年新版《防衛(wèi)計(jì)劃大綱》中明確了艦艇航母化的改造方案，同時(shí)在南海地區(qū)的軍事演習(xí)也日益頻繁。2018年3月，日本“伊勢(shì)”號(hào)直升機(jī)航母和美軍在南海進(jìn)行軍演。2018年8—10月，日本的“加賀”號(hào)直升機(jī)航母在南海和印度洋海域與美軍進(jìn)行聯(lián)合演習(xí)?！癑apanese Helicopter Destroyer Trains with U.S.Aircraft，” https：//www.japantimes.co.jp/news/2018/09/01/national/japanese-helicopter-destroyer-trains-u-s-aircraft-carrier-disputed-south-china-sea/，訪問時(shí)間：2018年12月21日。2018年8月，日本的攻擊潛艇歷史上第一次在南海爭(zhēng)議海域周邊和美軍進(jìn)行演練，并且伴隨“加賀”號(hào)訪問了越南?！癐n First， Japanese Submarine Conducts Drills in Disputed South China Sea，” https：//www.japantimes.co.jp/news/2018/09/17/national/politics-diplomacy/first-japanese-submarine-conducts-drills-disputed-south-china-sea/#.XCj4ys8zYWo，訪問時(shí)間：2018年12月21日。2018年10月，日本為了“奪島作戰(zhàn)”設(shè)立的兩棲作戰(zhàn)部隊(duì)和美軍前往菲律賓演習(xí)，這是日本戰(zhàn)后第一次在海外展示兩棲作戰(zhàn)力量?！癑apanese Amphibious Soldiers Hit the Beach in the Philippines with U.S.Marines， 7th Fleet，” https：//news.usni.org/2018/10/15/japanese-amphibious-soldiers-hit-beach-philippines-u-s-marines-7th-fleet，訪問時(shí)間：2018年12月21日。

特朗普時(shí)代日本在軍事外交層面也加強(qiáng)了與東南亞國(guó)家的合作，軍事情報(bào)合作大為增加。2017年4月，日本把駐越南、菲律賓使館的武官數(shù)量增加到2人。2018年3月，日本把駐馬來西亞使館的武官數(shù)量提升到2人。日本選取的增加駐外使館武官數(shù)量的3個(gè)東南亞國(guó)家，都是在南海問題上和中國(guó)有爭(zhēng)議的相關(guān)方，這些武官的職責(zé)是搜集周邊事態(tài)，關(guān)注可能影響國(guó)家安全的信息。“Japan Sending Military Adviser to Malaysia，” "https：//www.scmp.com/news/asia/southeast-asia/article/2136981/japan-sending-military-adviser-malaysia-boosting-regional，訪問時(shí)間：2018年12月21日。

2017年以前，英國(guó)主要通過外交言辭對(duì)南海問題表明態(tài)度，但此后積極派遣軍事力量介入南海事務(wù)。2017年7月，英國(guó)外交大臣鮑里斯·約翰遜在訪問澳大利亞時(shí)承諾，英國(guó)在建中的兩艘航母建成后的首要任務(wù)就是去參加自由航行，并宣稱來年將派遣戰(zhàn)艦到中國(guó)南海區(qū)域?！癠.K.to Send ‘Colossal’ New Warships to Disputed Asian Waters，” https：//www.npr.org/sections/thetwo-way/2017/07/27/539722822/u-k-to-send-colossal-new-warships-to-disputed-asian-waters-eventually，訪問時(shí)間：2018年12月21日。2018年2月，英國(guó)反潛護(hù)衛(wèi)艦“薩瑟蘭”號(hào)（Sutherland）穿越南海宣示航行自由權(quán)利?！癏MS Sutherland to Sail through Disputed South China Sea，” https：//www.themilitarytimes.co.uk/hm-forces/hms-sutherland-to-sail-through-disputed-south-china-sea/，訪問時(shí)間：2018年12月21日。

法國(guó)和英國(guó)持同樣立場(chǎng)，即通過軍事力量的展示來表達(dá)對(duì)于南海問題的關(guān)切。2018年5月底，法國(guó)派遣攻擊艦“迪克斯莫德”號(hào)（Dixmude）進(jìn)入南沙群島并環(huán)繞部分島礁進(jìn)行航行，這是法國(guó)第一次直接針對(duì)爭(zhēng)議島礁地區(qū)進(jìn)行航行?！癋rance Challenges Beijing in South China Sea，” https：//www.straitstimes.com/world/europe/france-challenges-beijing-in-south-china-sea 2，訪問時(shí)間：2018年12月21日。2018年10月，法國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)宣布來年將會(huì)把“戴高樂”號(hào)航母派往印太地區(qū)去保護(hù)航行自由。“Le porte-avions Charles de Gaulle en mission dans l'océan Indien en 2019，” www.leparisien.fr/international/le-porte-avions-charles-de-gaulle-en-mission-dans-l-ocean-indien-en-2019-19-10-2018-7923081.php，訪問時(shí)間：2018年12月21日。

特朗普政府上臺(tái)以來，美國(guó)航行自由行動(dòng)的頻率和強(qiáng)度大為提升，對(duì)于中國(guó)在南海的權(quán)利主張構(gòu)成了直接的挑戰(zhàn)。在外交資源配置上，美國(guó)對(duì)于傳統(tǒng)的中東熱點(diǎn)地區(qū)的關(guān)注大大減弱，而將外交資源更多轉(zhuǎn)移到亞太地區(qū)。同時(shí)，美國(guó)的主要盟友日本、英國(guó)和法國(guó)在南海問題上與美國(guó)緊密配合，其軍事力量在南海的巡邏和演習(xí)日趨制度化和常態(tài)化，并且靠近爭(zhēng)議島礁區(qū)域。根據(jù)上述分析，預(yù)測(cè)組認(rèn)為，2019年在南海問題上美國(guó)將會(huì)更加強(qiáng)勢(shì)，與盟友的軍事協(xié)作也將會(huì)增強(qiáng)，中國(guó)將承受更多的軍事壓力。