7萬億!鄉(xiāng)村振興資金從哪兒來？

《經(jīng)濟(jì)》記者與山東大學(xué)縣域發(fā)展研究院院長黃凱南約訪時(shí)，他正在加緊整理山東各地鄉(xiāng)村振興的經(jīng)驗(yàn)，希望能在今年對外公布初步成果。他告訴記者，目前很多項(xiàng)目都在建設(shè)初期，項(xiàng)目成果需要很長的評(píng)估周期。

“從大的層面來看，2018年主要還是集中在規(guī)劃方面，明確思路和方向，真正落地應(yīng)該是2019年?！痹卩l(xiāng)村振興推進(jìn)的17個(gè)月里，國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所綜合研究室主任賈若祥調(diào)研了很多地方，據(jù)他統(tǒng)計(jì)，截止到2018年底，全國多個(gè)省區(qū)市已基本完成地方鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制工作，其中，河北、山東、河南、山西、內(nèi)蒙古、甘肅等14個(gè)省區(qū)市已印發(fā)實(shí)施省級(jí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃;北京、天津、陜西、青海、寧夏等14個(gè)省區(qū)市戰(zhàn)略規(guī)劃已提交省級(jí)黨委政府審議，將于近期印發(fā)實(shí)施;黑龍江、上海、廣東3個(gè)省市以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)已編制完成規(guī)劃初稿或送審稿。與此同時(shí)，一些市縣也在著手編制鄉(xiāng)村振興規(guī)劃方案，據(jù)記者了解，內(nèi)蒙古已有22個(gè)旗縣市區(qū)完成了縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的編制和修編工作。

規(guī)劃之后就是大規(guī)模的落地建設(shè)，這不僅僅需要時(shí)間，還需要可持續(xù)的資金投入。

7萬億遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠

去年6月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳印發(fā)了《關(guān)于做好鄉(xiāng)村振興投資需求摸底和2019年中央農(nóng)業(yè)建設(shè)投資計(jì)劃草案編報(bào)工作的通知》，要求全面摸底本地區(qū)鄉(xiāng)村振興投資需求，努力摸清“政府投資+金融信貸投資+社會(huì)投資”用于鄉(xiāng)村振興的需求底數(shù)，填寫投資需求摸底表。雖然至今尚未公布具體數(shù)字，但中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長韓俊在1月12日出席論壇時(shí)曾表示，初步測算，要落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃今后5年的重點(diǎn)任務(wù)，大約需要投資7萬億元以上。

這個(gè)數(shù)額是否足夠覆蓋廣大農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)？

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員、中國公私合作研究專業(yè)委員會(huì)秘書長孫潔直搖頭，“遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，按照城市人均基礎(chǔ)設(shè)施投入標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，7億農(nóng)民，7萬億元簡直是杯水車薪”。

“這個(gè)投入肯定會(huì)非常大，提升農(nóng)民生活水平、改善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個(gè)偉大的社會(huì)改造工程，與蓋幾棟房子、建幾座新城是兩個(gè)概念。財(cái)政、發(fā)改、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門也應(yīng)該會(huì)有相應(yīng)的措施和資金，但就地方發(fā)展而言，也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的?！毕闵街菐炖硎麻L、中信改革發(fā)展研究基金會(huì)資深研究員周凱波分析道。

“說實(shí)話，資金始終是一個(gè)瓶頸和制約。”中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥告訴記者，鄉(xiāng)村振興范圍比較大，各方面都會(huì)涉及，對資源和資金的需求也非常大，“在這種情況下，如果什么都干，就有可能什么都干不成”。

財(cái)政只是引導(dǎo)

不能過度依賴

鄉(xiāng)村振興的短板有哪些？

在李國祥看來，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)都是各地普遍存在的短板，尤其是在一些偏遠(yuǎn)農(nóng)村、牧區(qū)，教育、醫(yī)療、就業(yè)和社會(huì)保障等基本公共服務(wù)歷史欠賬太多，而目前各地的財(cái)政投入也多集中在這些方面。

四川高縣和浙江蘭溪市的投入情況證實(shí)了這一點(diǎn)。據(jù)高縣縣委書記李康介紹，目前高縣財(cái)政資金支出主要集中在扶貧、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、教育醫(yī)療、社會(huì)保障等多個(gè)領(lǐng)域，已建立鄉(xiāng)村振興儲(chǔ)備近期和中長期項(xiàng)目534個(gè)，概算總投資823億元。蘭溪市相關(guān)負(fù)責(zé)人也表示，在眾多領(lǐng)域中，蘭溪投入較多的是民生和農(nóng)業(yè)，占去年鄉(xiāng)村振興總投入的18.4%，其中新農(nóng)村建設(shè)投資4000萬元左右，扶貧1000萬元左右，耕地保護(hù)、農(nóng)田質(zhì)量提升、糧食功能區(qū)建設(shè)、畜牧業(yè)綠色發(fā)展方面1億元左右。

“從目前來看，鄉(xiāng)村振興首先是重點(diǎn)完善鄉(xiāng)村發(fā)展環(huán)境，公益性項(xiàng)目多一些，政府投資在起步階段往往占據(jù)非常重要的地位。例如，河南省把鄉(xiāng)村振興作為財(cái)政支出的優(yōu)先保障領(lǐng)域，2018年財(cái)政收入5875.8億元，累計(jì)投入1299.4億元用于支持鄉(xiāng)村振興?！辟Z若祥說。國家發(fā)改委副主任張勇在去年10月的國新辦新聞發(fā)布會(huì)上也表示，國家建設(shè)用的中央預(yù)算內(nèi)資金，一半以上用在了農(nóng)業(yè)農(nóng)村方面，未來這個(gè)力度還會(huì)持續(xù)加大。

“財(cái)政有剛性支出，比如國防、醫(yī)療等，在鄉(xiāng)村振興投資上更多的是引導(dǎo)和兜底作用，不能過度依賴?！睂O潔進(jìn)一步解釋道，“一個(gè)10億元規(guī)模的項(xiàng)目，需要20%的注冊資本金，即2億元，通常情況下，財(cái)政投入占比不能超過50%，也就是1億元，剩余的9億元都需要通過其他方式來融資?！?/p>

對此，李國祥也表示，在產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目上財(cái)政不可能投入太多，只是一種引導(dǎo)性資金，主要側(cè)重于撬動(dòng)社會(huì)資本。

“在鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目中，公益性領(lǐng)域主要由國家財(cái)政優(yōu)先保障，競爭性領(lǐng)域?qū)?huì)吸引金融和社會(huì)資金投入，形成各有側(cè)重、相互配合的資金保障體系?！辟Z若祥告訴記者，在不同地區(qū)這一比例又將大為不同，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、財(cái)政收入較多的地方政府，支持鄉(xiāng)村振興的投入會(huì)優(yōu)先保障，比例會(huì)高一些，同時(shí)由于民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，社會(huì)資本比例也可能會(huì)更高些;對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、財(cái)力支撐不足的地方政府，可能財(cái)政無法優(yōu)先保障且社會(huì)資本量小式微，則需要依靠金融重點(diǎn)傾斜。

社會(huì)資本涉農(nóng)少

不得不承認(rèn)，PPP模式即便有很多問題，但仍然被寄予厚望。去年發(fā)布的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》中明確提出，要健全多元投入保障機(jī)制，堅(jiān)持財(cái)政優(yōu)先保障，加大金融支農(nóng)力度，引導(dǎo)和撬動(dòng)社會(huì)資本投入農(nóng)村。

實(shí)際情況如何？

孫潔告訴《經(jīng)濟(jì)》記者，由于涉農(nóng)項(xiàng)目需要長期不斷投入，資金需求量大，回報(bào)周期長且回報(bào)率低，目前社會(huì)資本的參與度并不高?！稗r(nóng)村與城市不同，其村莊、人口相對比較分散，距離較遠(yuǎn)，修路、供水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本很高，對企業(yè)缺少吸引力。目前山東、河南等地正在推進(jìn)的農(nóng)村垃圾處理項(xiàng)目，效果也沒有城市好?！?/p>

“100萬集中人口與5萬分散人口的需求量和投資成本是不一樣的，社會(huì)資本首先要考慮的還是盈利問題?！敝軇P波告訴記者，即使是在PPP項(xiàng)目開展較多的地方，城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目依然比農(nóng)村多，“就我接觸的項(xiàng)目而言，涉農(nóng)的大概只有10%”。如何解決這一問題？周凱波建議，在短期內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村集約規(guī)劃的情況下，相鄰的幾個(gè)縣可以聯(lián)合起來，共同建立垃圾焚燒處理廠或污水處理廠等基礎(chǔ)設(shè)施，集中需求量，吸引社會(huì)資本投資。同時(shí)他也強(qiáng)調(diào)，這需要政府之間的高度認(rèn)同，建立跨縣域的政府聯(lián)席制度，齊心協(xié)力解決問題，而不能堅(jiān)守自己的地盤，固步自封。

作為鄉(xiāng)村振興的一線參與者和推動(dòng)者，李康的感受略有不同，在他看來，隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村創(chuàng)業(yè)環(huán)境的逐步改善，社會(huì)資本在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的投資占比逐年增加，在一定程度上拓展了鄉(xiāng)村振興的資金來源。例如，高縣大雁嶺鄉(xiāng)村振興示范區(qū)共投入資金3.6億余元，其中財(cái)政投入6000萬元，撬動(dòng)社會(huì)資本投入3億元。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2018年高縣社會(huì)資本共投資2.27億元支持鄉(xiāng)村振興建設(shè)，占鄉(xiāng)村振興總投入的12.49%。在資金投向上，李康表示，社會(huì)資本都愿意投見效快、有固定資產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)，例如鄉(xiāng)村旅游、美麗宜居鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村加工業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)業(yè)等。

“我們必須承認(rèn)社會(huì)資本的逐利性，對于農(nóng)田水利設(shè)施、土地整理等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是要堅(jiān)持以財(cái)政為主體，避免給農(nóng)民增加新的負(fù)擔(dān);而發(fā)展前景良好、盈利模式清晰的鄉(xiāng)村旅游，則會(huì)成為社會(huì)資本最有可能的投資方向。”在黃凱南看來，在鄉(xiāng)村振興建設(shè)中，PPP模式可適用于投資回報(bào)周期較長但具有穩(wěn)定收益的領(lǐng)域。

在吸引社會(huì)資本的同時(shí)，李國祥提醒地方政府一定要處理好社會(huì)資本與農(nóng)民、農(nóng)村的關(guān)系?！按蟛糠稚鐣?huì)資本并不熟悉了解農(nóng)業(yè)農(nóng)村，進(jìn)入之后如何建設(shè)，還需要政府進(jìn)一步來引導(dǎo)和細(xì)化，否則效果未必會(huì)讓農(nóng)民滿意。”

金融缺口大

為了有效破解涉農(nóng)項(xiàng)目投融資難題，2018年山東省發(fā)改委與農(nóng)發(fā)行山東省分行簽訂了《支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略合作協(xié)議》，聯(lián)合設(shè)立鄉(xiāng)村振興重大項(xiàng)目庫，確定5年綜合授信3000億元，支持500個(gè)鄉(xiāng)村振興重大項(xiàng)目，目前第一批223個(gè)項(xiàng)目已確定入庫。

“從項(xiàng)目庫的組成來看，田園綜合體項(xiàng)目占大多數(shù)。但我們在山東各地的考察中發(fā)現(xiàn)，部分田園綜合體主要由政府投融資平臺(tái)推動(dòng)，項(xiàng)目缺乏可盈利性?！币虼它S凱南建議，在授信方面，應(yīng)該根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)建立不同的考察標(biāo)準(zhǔn)?！霸谔飯@綜合體項(xiàng)目建設(shè)上，要注重項(xiàng)目長期可盈利性的考察，而對于保障國家糧食安全為目標(biāo)的項(xiàng)目授信，要以農(nóng)業(yè)技術(shù)提升和土地肥力提升為考察標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)國家‘存糧于技、存糧于地’的戰(zhàn)略目標(biāo)。”

據(jù)了解，目前濟(jì)南已有3個(gè)項(xiàng)目與農(nóng)發(fā)行對接成功，共獲得貸款5.45億元。山東省發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，2019年將力爭入庫項(xiàng)目簽約率達(dá)到50%以上。當(dāng)記者追問是否還會(huì)與其他銀行推進(jìn)合作時(shí)，他直言不諱，因?yàn)樯孓r(nóng)項(xiàng)目，除了土地整治類穩(wěn)賺不賠，大多數(shù)商業(yè)銀行都不愿意碰。

對此，黃凱南在調(diào)研中也深有體會(huì)?！皬闹暗膶?shí)踐來看，由于農(nóng)業(yè)屬于高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，并且收益不穩(wěn)定，靠市場力量，金融機(jī)構(gòu)缺乏進(jìn)入此領(lǐng)域的意愿。”中國社科院2018年發(fā)布的《中國“三農(nóng)”互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展報(bào)告（2017）》顯示，中國“三農(nóng)”金融缺口高達(dá)3.05萬億元。

“銀行授信就相當(dāng)于戰(zhàn)略框架協(xié)議，要真正把錢落到項(xiàng)目上，除了社會(huì)效益評(píng)估，也要評(píng)估經(jīng)濟(jì)效益?！敝軇P波告訴記者，我國有兩套金融系統(tǒng)，一是國開行、農(nóng)發(fā)行等政策性金融機(jī)構(gòu)，另一個(gè)是非政策性金融機(jī)構(gòu)，前者跟隨國家政策提供基礎(chǔ)性貸款支持;后者講效益，要評(píng)估項(xiàng)目的可行性和盈利狀況。他認(rèn)為，從這兩方面來看，目前真正往鄉(xiāng)村投入大量資金的時(shí)機(jī)還沒有到。

政策要向下

為了增強(qiáng)金融扶持意愿，2月11日，中國人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等五部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“《指導(dǎo)意見》”），提出29條舉措，包括堅(jiān)持農(nóng)村金融改革發(fā)展的正確方向，健全適合鄉(xiāng)村振興發(fā)展的金融服務(wù)組織體系，積極引導(dǎo)涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)回歸本源;明確重點(diǎn)支持領(lǐng)域，切實(shí)加大金融資源向鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的傾斜力度，增加農(nóng)村金融供給;充分發(fā)揮股權(quán)、債券、期貨、保險(xiǎn)等金融市場功能，建立健全多渠道資金供給體系，拓寬鄉(xiāng)村振興融資來源等。

黃凱南告訴記者，《指導(dǎo)意見》出臺(tái)一個(gè)多月以來，各級(jí)金融機(jī)構(gòu)都在積極制定針對性的實(shí)施細(xì)則。但他也提醒，通過行政力量促進(jìn)金融資本進(jìn)入農(nóng)村和農(nóng)業(yè)，體現(xiàn)了我國體制優(yōu)勢，同時(shí)也要注意可能存在的風(fēng)險(xiǎn)?！敖鹑跈C(jī)構(gòu)與分散的農(nóng)戶進(jìn)行交易，存在收集信息等交易成本過高的問題，推動(dòng)金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興，需要同時(shí)在產(chǎn)業(yè)主體上進(jìn)行扶持，促進(jìn)有能力的新型經(jīng)營主體成長，使資金真正流向改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的項(xiàng)目中?！?/p>

“如何將金融政策福利輻射到農(nóng)村去，也是一個(gè)很大的問題。我們的金融制度、金融機(jī)構(gòu)、金融從業(yè)人員對農(nóng)村是否有充分的認(rèn)識(shí)和考察，目前看來很少，政策的落地情況也就不言而喻了?！痹谥軇P波看來，《指導(dǎo)意見》要落地，金融從業(yè)者必須要走進(jìn)農(nóng)村、了解農(nóng)村，金融政策福利往下延伸時(shí)，也要真正落在項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)提升、環(huán)境改善、文化工程再造上。

“金融機(jī)構(gòu)要對‘三農(nóng)’實(shí)行特殊政策，在防風(fēng)險(xiǎn)、去杠桿的同時(shí)，落實(shí)好政策協(xié)調(diào)問題，降低對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的影響?！痹诶顕榭磥恚?019年金融政策落地情況肯定會(huì)有所改善，但是改善到什么程度現(xiàn)在還很難說。

在不斷完善鄉(xiāng)村振興投入機(jī)制的同時(shí)，各地也在積極探索新的模式。1月12日，“黃岡大別山金融工程試點(diǎn)小鎮(zhèn)·蘄春縣橫車鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興板塊”在武漢股權(quán)托管交易中心啟動(dòng)，首批10家企業(yè)進(jìn)行集中掛牌，這是全國區(qū)域性股權(quán)市場第一個(gè)以“實(shí)施鄉(xiāng)村振興”為主題的掛牌企業(yè)板塊。相關(guān)報(bào)道顯示，截至目前，湖北四板掛牌企業(yè)區(qū)域分布已覆蓋全省17個(gè)市、州、林區(qū)，覆蓋率達(dá)到100%;縣域掛牌企業(yè)覆蓋全省103個(gè)縣級(jí)行政區(qū)域中的100個(gè)，縣域覆蓋率達(dá)97.09%;縣域掛牌企業(yè)4643家，占中心掛牌企業(yè)總數(shù)的91.07%;縣域企業(yè)共完成股權(quán)融資694.24億元，占中心融資總額的75.18%。

除此之外，甘肅、貴州等地也在進(jìn)行農(nóng)村資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東等方面的改革，在帶動(dòng)鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也提高了社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興的積極性。

“鄉(xiāng)村振興不是一蹴而就的，而是一個(gè)長期的系統(tǒng)性工程，農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的投資也是一個(gè)長期的、系統(tǒng)性的研究問題，需要我們持續(xù)關(guān)注實(shí)踐中出現(xiàn)的新現(xiàn)象、新問題，不斷探索適用于本地鄉(xiāng)村振興的投資模式?！秉S凱南說。

產(chǎn)業(yè)振興腳步要加快

打鐵還需自身硬，要想獲得社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)的青睞，地方還得有拿得出手的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)。上述高縣大雁嶺鄉(xiāng)村振興示范區(qū)之所以能夠成功撬動(dòng)3億元社會(huì)資本，根本原因在于其已經(jīng)形成了相對成熟的茶葉、花卉苗木和果蔬產(chǎn)業(yè)。

“產(chǎn)業(yè)是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村振興要想可持續(xù)發(fā)展，必須要有產(chǎn)業(yè)跟進(jìn)。”孫潔說。

“鄉(xiāng)村振興建設(shè)中，能夠出成績的都是從產(chǎn)業(yè)振興入手的?！敝軇P波告訴記者，目前各地都在積極探索，做法和思路也各有不同，“有的專門搞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，有的推進(jìn)城鄉(xiāng)融合，有的推動(dòng)文旅融合，有的發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品的深加工”。但在他看來，真正能夠與城市協(xié)同合作、實(shí)現(xiàn)三產(chǎn)融合的項(xiàng)目并不多。

“在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興過程中個(gè)別地方仍然存在‘要項(xiàng)目、等資金、靠上級(jí)’的思想，‘政府干、農(nóng)民看’等現(xiàn)象依然存在，鄉(xiāng)村本土實(shí)用技能人才缺乏，農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)、自我發(fā)展能力弱，成為制約農(nóng)民發(fā)揮主戰(zhàn)作用的重要因素?！崩羁嫡f。

“當(dāng)前政府是鄉(xiāng)村振興的重要推動(dòng)力，在有效發(fā)揮政府作用的同時(shí)，必須加快形成鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制，讓市場在鄉(xiāng)村振興的資源配置中發(fā)揮決定性作用。要進(jìn)一步加快土地制度改革，加強(qiáng)基層組織建設(shè)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，激發(fā)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動(dòng)力?！秉S凱南建議道。

“各地要針對各自情況找準(zhǔn)突破口，不要光喊口號(hào)，要注重內(nèi)生發(fā)展，即鄉(xiāng)村的自我發(fā)展，先解決好隊(duì)伍和組織問題，再結(jié)合中央的頂層設(shè)計(jì)，一步一步地往前走。”李國祥表示，目前全國范圍的產(chǎn)業(yè)振興還沒有完全動(dòng)起來，應(yīng)該加快腳步推進(jìn)。