中華人民共和國工資制度70年
——經(jīng)驗、傳承和創(chuàng)新

□熊 亮

一、引言

我國的工資制度伴隨著新中國的誕生而建立，隨著中國社會的變遷而改革，至今已走過了70年的歷程。工資制度建立后，先后經(jīng)歷了1956年、1985年、1993年和2006年四次大的改革，形成了具有中國特色的工資制度，積累形成了一套符合我國人事工作特點和要求的工資工作經(jīng)驗。工資制度服務(wù)于經(jīng)濟體制改革，服務(wù)于干部人事制度建設(shè)，總體適應(yīng)了我國經(jīng)濟社會發(fā)展的步伐。

工資是收入分配的一種形式，從收入分配的整體上把握工資問題，就可以從更高的思考層次上觀察工資制度的改革[1]。工資制度直接關(guān)系到工資收入者的經(jīng)濟利益，任何變動都會引起人們經(jīng)濟利益的益損，引起人們異常敏感的反應(yīng)。因此，工資制度改革成為經(jīng)濟體制改革中異常困難和復(fù)雜的一環(huán)，其困難和復(fù)雜程度，或許只有價格改革可以與之相提并論[2]。

站在新的歷史節(jié)點上，我國的社會主要矛盾發(fā)生變化，中央提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略任務(wù)，我黨對干部隊伍建設(shè)提出一系列新要求，這些都對機關(guān)事業(yè)單位的工資制度提出了新的命題?；仡欀腥A人民共和國工資制度的發(fā)展歷程，總結(jié)我國工資制度建設(shè)的基本經(jīng)驗，對于進一步完善機關(guān)和事業(yè)單位的工資制度具有重要意義。

二、中華人民共和國工資制度發(fā)展歷程

中華人民共和國成立以來，我國經(jīng)歷過四次工資制度改革。這四次工資制度改革，在當(dāng)時的歷史條件下都發(fā)揮了積極的作用，但隨著時間的推移及客觀條件的變化，又都暴露出新的問題，需要進行改革、調(diào)整和完善。

（一）工資制度的初步建立時期（1949—1955年）

中華人民共和國成立初期，百廢待興。我國面臨著復(fù)雜的局面，軍事斗爭仍在繼續(xù)，物價不穩(wěn)，財經(jīng)制度不統(tǒng)一。中華人民共和國的工資制度就是在這種背景下起步的。當(dāng)時主要有三種工資制度。一是在解放區(qū)實行供給制度。所謂供給制，就是對革命工作人員免費供給生活必需品的一種分配制度。供給制的構(gòu)成，一般是伙食、服裝、津貼（零用錢）以及隨軍子女供給（保育費、保姆費等）[3]。二是原國民政府公教人員實行官等官俸制度。官等官俸制度源于孫中山的文官制度的構(gòu)想，1933年南京國民政府頒行《文官官等官俸表》，標(biāo)志著南京國民政府官等官俸制度的成型。此后，該制度幾經(jīng)修改完善，直到全國解放，在大陸停止實行[4]。該制度將文官分為特任、簡任、薦任和委任四種類型，分別設(shè)1級、8級、12級和16級，級別越高，官俸越高。三是在東北和內(nèi)蒙古地區(qū)，參照蘇聯(lián)的模式，開始了建立工資制度的嘗試，建立了以 8級工資制為標(biāo)志的等級工資制度。

這一時期工資工作的重點是對原有各種類型的工資制度進行歸并和改造，為建立全國統(tǒng)一的工資制度作準(zhǔn)備。在工作方法上，采取的是穩(wěn)妥推進、逐步統(tǒng)一的方法。一是改造供給制度，經(jīng)過“小包干”“大包干”階段，逐步減少供給項目，減少享受供給制待遇的人數(shù)，為實行統(tǒng)一的工資制度作準(zhǔn)備；二是對原國民政府留用人員實行工資制，執(zhí)行“原職原薪”的政策，對新參加工作人員實行工資制，制定新參加工作人員的工資標(biāo)準(zhǔn)；三是統(tǒng)一各大區(qū)的工資制度，將東北和內(nèi)蒙古地區(qū)的工資制度納入全國統(tǒng)一的工資制度。

這一時期是從戰(zhàn)爭時期工資制度走向和平建設(shè)時期工資制度的過渡時期。到1955年，基本上完成了這一過渡，全國實行工資制和改行貨幣工資制。這一段時間的改革和調(diào)整，為1956年全面實施工資制度改革、建立集中統(tǒng)一的工資制度創(chuàng)造了條件，對于我國機關(guān)和事業(yè)單位工資制度的建立和發(fā)展起到了重要的作用。

（二）職務(wù)等級工資制度時期（1956—1984年）

1956年，我國進行了第一次全國性的工資制度改革，建立了以職務(wù)等級制度為核心的工資制度。在此后的工資運行中，由于沒有建立正常的晉級增資制度，不但長期不調(diào)整工資，而且實行提職不提薪的政策，職務(wù)與等級分離，職務(wù)等級工資制度逐漸演化為以等級為核心的等級工資制度[5]。

這次改革是在社會主義改造基本完成、第一個五年計劃全面展開及國家開啟工業(yè)化建設(shè)進程的背景下展開的，目的是適應(yīng)計劃經(jīng)濟體制下經(jīng)濟建設(shè)的需要。計劃經(jīng)濟體制下，工資制度難以滿足大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)的需要，突出表現(xiàn)為各大區(qū)之間的工資制度和標(biāo)準(zhǔn)都不統(tǒng)一。工資制度不統(tǒng)一，不利于國家編制國民經(jīng)濟計劃，不利于國家統(tǒng)一調(diào)配勞動力，阻礙經(jīng)濟發(fā)展，迫切需要進行改革。經(jīng)過長時間的準(zhǔn)備，1956年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于工資改革的決定》，工資改革工作正式啟動。

這次改革的內(nèi)容主要有四項。一是確立全國執(zhí)行統(tǒng)一的職務(wù)等級工資制度。①該制度以等級為中心，劃分為30個等級，職務(wù)在等級的確定上起重要作用。一般一個職務(wù)對應(yīng)若干個工資等級，上下職務(wù)對應(yīng)的工資等級有交叉。二是在前期供給制和工資制改革的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)供給制和工資制的并軌，所有人員均實行工資制。三是照顧不同地區(qū)生活成本的差別，將全國劃分為十一類工資區(qū)。四是提高工資水平。隨著第一個五年計劃的實施，這次工資改革將提高職工的工資收入水平作為改革的目標(biāo)和重要內(nèi)容，提出將機關(guān)和企事業(yè)單位職工的工資提高14.5%的目標(biāo)。

1956年開展的工資制度改革從根本上改變了舊中國遺留下來的極為混亂的工資制度，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一了職工的工資標(biāo)準(zhǔn)，使全國職工的工資制度趨向統(tǒng)一、合理，奠定了我國現(xiàn)行工資制度的基礎(chǔ)，適應(yīng)了當(dāng)時的經(jīng)濟政治形勢，對調(diào)動工作人員的積極性、推動社會主義建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，起到了積極的作用。

1956年工資改革后，受工資增幅較大、勞動用工增速明顯的影響，工資總額超過了計劃總額，加重了財政負擔(dān)，再加上1957年后，我國經(jīng)濟遭受了挫折，因此，從1957年開始，中央就暫停工資升級工作，到“文化大革命”爆發(fā)的1966年，除1957—1962年進行了個別升級，1963年進行了一次全面升級工作外，絕大多數(shù)職工沒有正常升級。在“文化大革命”期間，受到極左路線的影響，思想混亂，認為“社會主義的工資是資本主義的舊范疇”[6]出現(xiàn)了批判“物質(zhì)激勵”[7]、否認工資的功能、否定按勞分配的原則，在分配上實行平均主義，采用低工資低收入政策[8]，工資工作陷于停頓。突出的表現(xiàn)就是，除1967年實行了一次正常的轉(zhuǎn)正定級和1971年對部分人進行了升級之外，絕大部分職工的工資多年沒有調(diào)整，造成的結(jié)果就是工資制度僵化，按勞分配的社會主義分配原則無法貫徹，嚴(yán)重脫離經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。

“文化大革命”結(jié)束后，為解決長期不調(diào)整工資帶來的弊端，1977年到1984年，除1980年外，國家6次調(diào)整了部分職工的工資標(biāo)準(zhǔn)。通過工資調(diào)整，絕大多數(shù)機關(guān)、事業(yè)和企業(yè)單位職工的工資幅度有了不同程度的提高，除新參加工作和少數(shù)工資較高的干部外，每人都升了一級，相當(dāng)一部分人升了兩級，有的升了三級，個別中年知識分子升了四級。這在很大程度緩解了長期不調(diào)整工資遺留的矛盾，部分償還了歷史欠債，改善了單位內(nèi)部工資關(guān)系，激發(fā)了干部職工的活力，為1985年全面開展工資制度改革作了準(zhǔn)備。

（三）結(jié)構(gòu)工資制度時期（1985—1993年）

黨的十一屆三中全會后，我國社會主義經(jīng)濟建設(shè)進入了新的歷史時期。在經(jīng)濟上，確立以經(jīng)濟建設(shè)為中心，改革計劃經(jīng)濟管理體制，實行改革開放；在分配上，重新肯定了按勞分配的社會主義分配原則，為工資改革提供了理論基礎(chǔ)。

隨著經(jīng)濟體制改革的推進，工資工作隨著國民經(jīng)濟的調(diào)整和改革也進入了一個新的發(fā)展時期，原有的工資制度越來越不適應(yīng)新形勢的需要，全面改革工資制度迫在眉睫。一是勞酬脫節(jié)、職級不符，工資不能隨生產(chǎn)的發(fā)展而有計劃地增長；二是工資標(biāo)準(zhǔn)過多過繁，各工資標(biāo)準(zhǔn)的等級數(shù)量、級差大小不夠平衡，不利于正確處理內(nèi)部分配關(guān)系，影響了職工積極性和內(nèi)部團結(jié)，增加了工資管理上的困難；三是工資能上不能下、能增不能減，實際上形成了終身待遇；四是工資管理體制上，權(quán)力過于集中，地方和單位幾乎沒有工資管理的權(quán)限，不利于地方、部門和單位的積極性的發(fā)揮。

1985年6月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于國家機關(guān)和事業(yè)單位工作人員工資制度改革問題的通知》，開始對國家機關(guān)、事業(yè)單位工作人員的工資制度進行全面改革。這次工資改革的主要內(nèi)容有以下幾個方面：一是將國有企業(yè)的工資制度和機關(guān)事業(yè)單位工資制度脫鉤，機關(guān)事業(yè)和企業(yè)執(zhí)行不同的工資制度，并探索機關(guān)和事業(yè)單位工資制度脫鉤[9]。二是在機關(guān)和事業(yè)單位實行以職務(wù)工資為主要內(nèi)容的結(jié)構(gòu)工資制，按照工資的不同職能，區(qū)分為基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資、工齡津貼和獎勵工資四個部分，其中，職務(wù)工資在工資構(gòu)成中占主要部分。結(jié)構(gòu)工資制把工作人員的工資待遇同本人實際擔(dān)負的職務(wù)、責(zé)任和勞績結(jié)合起來，改變了原有工資制度中過于強調(diào)資歷的傾向，解決了職級不符的矛盾，貫徹了按勞分配的原則。三是在處理地區(qū)工資關(guān)系上，沿用了傳統(tǒng)劃分工資區(qū)的辦法，但調(diào)整了工資區(qū)，主要的調(diào)整是取消四類工資區(qū)，將四類工資區(qū)的工資標(biāo)準(zhǔn)提高到五類工資區(qū)的工資標(biāo)準(zhǔn)。此后，1986年，又將老五類和五點三三類工資區(qū)②的工資標(biāo)準(zhǔn)提高到六類工資區(qū)工資標(biāo)準(zhǔn)[10]。四是提出要在較大幅度增加工資的基礎(chǔ)上，重點解決中小學(xué)教師和擔(dān)任一定職務(wù)的中年骨干工資偏低問題。五是建立正常的增資晉級制度，明確了職工工資總額隨著生產(chǎn)的發(fā)展和國民收入的增加按適當(dāng)?shù)谋壤鲩L的原則。六是在工資管理體制上，改變長期以來過分集中統(tǒng)一管理的做法，實行分級管理、區(qū)別對待的方針，實行宏觀控制、微觀搞活。

這次工資改革重新確立了按勞分配的基本原則，保障了“四化”建設(shè)和經(jīng)濟體制改革的推進，在我國工資制度建設(shè)史上具有重大意義。通過改革，國家機關(guān)和事業(yè)單位工作人員的工資初步納入了新工資制度的軌道，各級各類工作人員都不同程度地增加了工資，職級不符等突出矛盾也開始得到解決，為今后進一步理順工資關(guān)系打下了基礎(chǔ)。這次工資改革提出的一系列重大的改革舉措，對我國今后工資制度的設(shè)計和發(fā)展均產(chǎn)生了重大影響。但由于過去積累下來的工資問題比較多，且這次工資改革是在機構(gòu)編制、干部人事制度改革等都還不完善的條件下進行的，對很多問題的認識也不是很到位，工資制度中的很多關(guān)鍵問題沒有得到解決。因此，1985年的工資制度在實施了8年后，到1993年，中央即開始了第三次工資制度改革。

（四）職級工資制度時期（1993—2005年）

1993年工資制度改革是在我國深化經(jīng)濟體制改革、加快建立社會主義市場經(jīng)濟體制的大背景下進行的，是為適應(yīng)改革開放和建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，進一步深化經(jīng)濟體制改革，貫徹按勞分配原則、克服平均主義需要而開展的。改革機關(guān)工資制度還是建立和推行國家公務(wù)員制度的需要。1993年，國務(wù)院發(fā)布《國家公務(wù)員暫行條例》，根據(jù)公務(wù)員制度改革的總體要求，需要對機關(guān)工資制度進行改革。為配合機關(guān)工資制度改革，相應(yīng)改革了事業(yè)單位的工資制度。

從工資制度本身來看，也有進一步改革的需要。1985年的工資制度改革后，經(jīng)過多年的運行，發(fā)現(xiàn)工資制度存在一些不適應(yīng)經(jīng)濟體制改革、不符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的問題。一是缺乏正常的增資機制。1956年和1985年兩次工資制度改革都提出要建立正常的晉級增資制度，但由于缺乏諸如對升級年限、升級辦法等方面的具體規(guī)定，因而實際上沒有實現(xiàn)。二是過分強調(diào)職務(wù)因素。工資中的大部分與職務(wù)掛得太緊，造成了只有提升職務(wù)才能增加工資的格局。以職務(wù)作為衡量勞動的最主要尺度，單純依靠職務(wù)提升來求得工資提高的做法，又不可避免地成為機構(gòu)升格和濫提職務(wù)的誘因。三是工資中的平均主義嚴(yán)重。工資構(gòu)成中相當(dāng)一部分是平均發(fā)放，工資職能難以發(fā)揮。在本就偏低的工資收入中，各種津貼、補貼逐年增多，工資構(gòu)成中的基礎(chǔ)工資和獎勵工資的部分，大都平均發(fā)放。四是工資制度未能體現(xiàn)各類人員特點。機關(guān)和事業(yè)單位實行同一種工資制度，不能很好地體現(xiàn)各類人員的工作特點，帶來不少矛盾，不利于調(diào)動工作人員的積極性。工資制度本身所存在的缺陷，不僅使工資制度的運行處于非良性循環(huán)狀態(tài)，按勞分配原則難以得到有效貫徹，而且由此引起了一系列的其他問題，產(chǎn)生了一些消極影響。

在上述背景下，中央決定在全國推行機關(guān)工資制度改革，相應(yīng)地也對事業(yè)單位工資制度進行了改革。為實施這次改革，中央和國務(wù)院有關(guān)部門自1988年開始，組織了多個課題組[11][12]進行深入研究。1993年，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于機關(guān)和事業(yè)單位工作人員工資制度改革問題的通知》，正式開始工資制度改革。這次改革的內(nèi)容包括以下幾個方面。一是對機關(guān)和事業(yè)單位工資制度脫鉤，機關(guān)和事業(yè)單位實行不同的工資制度。機關(guān)實行職務(wù)級別工資制，由職務(wù)工資、級別工資、基礎(chǔ)工資、工齡工資四個部分組成。對事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員，依據(jù)其工作特點的不同，建立了五種不同的工資制度；對于事業(yè)單位的管理人員，實行職員職務(wù)等級工資制度。二是建立工資正常增長機制，通過晉升職務(wù)或級別、晉升職務(wù)工資檔次、定期調(diào)整工資標(biāo)準(zhǔn)等方式實現(xiàn)工資增長。三是在處理地區(qū)工資關(guān)系上，提出廢除1956年建立的工資區(qū)制度，建立地區(qū)津貼制度，包括艱苦邊遠地區(qū)津貼和地區(qū)附加津貼。四是改革崗位津貼制度，明確機關(guān)工作人員崗位津貼項目和標(biāo)準(zhǔn)，對事業(yè)單位崗位津貼實行總額管理，各單位在津貼總額范圍內(nèi)根據(jù)國家指導(dǎo)性意見自定津貼項目和標(biāo)準(zhǔn)。五是實行獎金制度，對機關(guān)工作人員經(jīng)考核后發(fā)放年終一次性獎金，對事業(yè)單位工作人員，實行多種獎金制度③。六是改革高度集中和簡單劃一的工資管理體制、區(qū)分不同地區(qū)、區(qū)分機關(guān)和事業(yè)單位，區(qū)分不同類型的事業(yè)單位，實行不同的工資管理體制。

這次改革在工資制度的多個方面提出了創(chuàng)新性的改革舉措，如地區(qū)津貼制度、獎金制度、正常增資制度等。這些制度創(chuàng)新克服了1985年工資改革不徹底的弊端，在今天看來仍有非常高的價值和意義。但是，受到種種因素的制約，這次工資制度改革提出的很多設(shè)想沒有得到實現(xiàn)，如工資水平的正常增長制度直到2015年才從基礎(chǔ)工資調(diào)整方面得到實施，而地區(qū)附加津貼制度直到目前仍未實施，這也是目前機關(guān)事業(yè)單位工資管理中存在各種問題的重要原因之一。

（五）職務(wù)與級別相結(jié)合的工資制度時期（2006年至今）

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和各項制度改革的不斷深化，1993年建立的工資制度在運行中逐漸暴露出一些值得重視、亟待研究解決的問題，突出表現(xiàn)為工資收入分配秩序比較混亂、工資收入水平總體偏低、工資管理體制需要完善等。另外，為促進公務(wù)員隊伍建設(shè)、提高公務(wù)員工作質(zhì)量和效率，2006年國家實施《公務(wù)員法》，從基本原則、主要內(nèi)容、水平?jīng)Q定和管理四個方面，對公務(wù)員工資制度作出了規(guī)定，明確提出公務(wù)員實行國家統(tǒng)一的職務(wù)與級別相結(jié)合的工資制度，國家建立公務(wù)員工資的正常增長機制，公務(wù)員的工資水平應(yīng)當(dāng)與國民經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)、與社會進步相適應(yīng)。

在上述背景下，中央決定對國家機關(guān)和事業(yè)單位工資制度進行改革。為實施本次改革，國家對當(dāng)時各地各單位發(fā)放的津貼補貼項目進行了規(guī)范清理，將自行發(fā)放的各項津貼補貼分為生活性補貼、工作性津貼、改革性補貼和獎勵性補貼四大類[13]。在摸清地方、部門和單位自行發(fā)放津補貼的基礎(chǔ)上，2006年6月，國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于改革公務(wù)員工資制度的通知》，正式開始公務(wù)員工資制度改革；人事部和財政部印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革方案的通知》，正式開始事業(yè)單位工資制度改革。

這次工資改革，對公務(wù)員實行國家統(tǒng)一的職務(wù)與級別相結(jié)合的工資制度，將公務(wù)員基本工資構(gòu)成由原職務(wù)工資、級別工資、基礎(chǔ)工資、工齡工資四項調(diào)整為職務(wù)工資和級別工資兩項。職務(wù)工資主要體現(xiàn)公務(wù)員的工作職責(zé)大小，將職務(wù)工資標(biāo)準(zhǔn)由原來的“一職多檔”改為“一職一薪”，一個職務(wù)對應(yīng)一個工資標(biāo)準(zhǔn)；級別工資主要體現(xiàn)公務(wù)員的工作實績和資歷，將原工資構(gòu)成中體現(xiàn)資歷和年功貢獻的級別工資、職務(wù)工資的檔次、工齡工資等因素加以合并，由原來的“一級一薪”改為“一級多檔”，每一級別設(shè)若干個工資檔次。

事業(yè)單位實行崗位績效工資制度。崗位績效工資由崗位工資、薪級工資、績效工資和津貼補貼四部分組成，其中崗位工資和薪級工資為基本工資。崗位工資主要體現(xiàn)工作人員所聘崗位的職責(zé)和要求。事業(yè)單位崗位分為專業(yè)技術(shù)崗位、管理崗位和工勤技能崗位，分別設(shè)置13個、10個和5個等級，不同等級的崗位對應(yīng)不同的工資標(biāo)準(zhǔn)。薪級工資主要體現(xiàn)工作人員的工作表現(xiàn)和資歷。對專業(yè)技術(shù)人員和管理人員設(shè)置65個薪級；對工人設(shè)置40個薪級，每個薪級對應(yīng)一個工資標(biāo)準(zhǔn)。對不同崗位規(guī)定不同的起點薪級?？冃ЧべY主要體現(xiàn)工作人員的實績和貢獻。國家對事業(yè)單位績效工資分配進行總量調(diào)控和政策指導(dǎo)。事業(yè)單位在核定的績效工資總量內(nèi)，按照規(guī)范的程序和要求，自主分配。

這次改革之后，國家對工資制度進行了探索和完善。一是探索建立公務(wù)員和企業(yè)相當(dāng)人員工資調(diào)查比較制度，將工資調(diào)查比較結(jié)果作為調(diào)整公務(wù)員工資水平的主要依據(jù)；二是以公立醫(yī)院薪酬制度改革為代表，探索建立體現(xiàn)行業(yè)特點的事業(yè)單位工資制度；三是在2018年的機構(gòu)改革中，將公務(wù)員和事業(yè)單位的工資分開管理，實現(xiàn)了機關(guān)和事業(yè)單位工資在管理上的脫鉤；四是在職務(wù)級別工資制度實施后，按照中央的統(tǒng)一部署，對職務(wù)級別工資制度進行了完善，建立了職務(wù)與職級并行的工資制度；五是結(jié)合機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革調(diào)整基本工資標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化工資結(jié)構(gòu)，建立基本工資的正常增長機制。

2006年的工資制度改革后，這套制度到目前為止已經(jīng)運行了13年。這次工資改革規(guī)范了機關(guān)和事業(yè)單位的工資分配制度，扭轉(zhuǎn)了機關(guān)和事業(yè)單位工資分配秩序混亂的局面，逐步建立了適應(yīng)新時期市場經(jīng)濟和人事制度改革需要的機關(guān)和事業(yè)單位工資制度。另外，這次改革將1993年工資制度中因種種原因尚未實現(xiàn)的制度進行了落地，如實現(xiàn)了基本工資標(biāo)準(zhǔn)每隔兩年一次的調(diào)整、實現(xiàn)了機關(guān)和事業(yè)單位工資制度和工資管理的脫鉤、探索建立工資調(diào)查比較制度和實施地區(qū)附加津貼制度、在分類的基礎(chǔ)上建立事業(yè)單位工資制度等，這些都是在1993年的工資改革中提出來而未能實現(xiàn)的。從這個層面上來看，這次工資制度改革在一定程度上可以看成是1993年工資改革的延續(xù)。

三、工資制度建設(shè)的主要成就

回顧中華人民共和國工資制度建立和發(fā)展的基本歷程，我國的工資水平隨著國民經(jīng)濟和社會的發(fā)展穩(wěn)步提高，工資制度總體適應(yīng)了經(jīng)濟體制改革和人事制度改革的需要。

一是工資水平隨著國民經(jīng)濟社會的發(fā)展穩(wěn)步提高。通過對在崗職工、事業(yè)單位職工和機關(guān)單位職工的工資數(shù)據(jù)進行分析發(fā)現(xiàn)，1952年到2017年，在崗職工的實際工資提高了21.1倍，機關(guān)和事業(yè)單位提高的幅度更大一些，分別達到了29.1倍和29.8倍。以四次工資改革為時間節(jié)點，對在崗職工工資、機關(guān)單位工資和事業(yè)單位工資進行分析發(fā)現(xiàn)，實際工資水平總體呈上升趨勢，但在不同的階段呈不同的特點。第一階段，在1956年前，在崗職工、機關(guān)單位和事業(yè)單位的平均工資均呈現(xiàn)快速增長的特點，實際工資水平分別較1952年提高了28.0%、39.3%和48.5%，年均增長比例分別為6.4%、8.6%和10.4%。第二階段，在1956年到1985年間，在崗職工、機關(guān)單位和事業(yè)單位的工資總體增幅不大，實際工資水平分別提高了36.5%、30.4%和30.3%，年均增長1.1%、0.9%和0.9%。具體來看，在這29年間，又可以劃分為三個階段。1956年到1962年，由于工資升級工作暫停且數(shù)次降低工資水平，在崗職工、機關(guān)和事業(yè)單位的工資均有了不同程度的下降。1963年，國家進行了一次全國范圍的工資升級，在崗職工、機關(guān)和事業(yè)單位的工資水平均有了一個小幅的提升?！拔幕蟾锩遍_始后，工資長期處于凍結(jié)狀態(tài)，在崗職工、機關(guān)和事業(yè)單位的工資水平曲線基本上處于持平的狀態(tài)。1977年到1984年間，國家連續(xù)6次調(diào)整工資水平，在崗職工、機關(guān)和事業(yè)單位的工資水平有了一個顯著的提高。第三階段，在1985年到1993年，在崗職工、機關(guān)和事業(yè)單位的實際工資水平總體呈上升趨勢，分別提高了34.0%、44.1%和43.9%，年均增長幅度分別達到了3.4%、4.7%和4.7%。第四階段，是1993年到2006年間，在崗職工、機關(guān)和事業(yè)單位的實際工資水平總體呈增長態(tài)勢，在崗職工、機關(guān)和事業(yè)單位職工的實際工資水平分別增長了2.6倍、2.7倍和3.0倍，年均增長幅度為10.4%、10.5%和11.3%。第五階段，從2006年到2017年，在崗職工、機關(guān)和事業(yè)單位職工的實際工資水平延續(xù)了增長的趨勢，分別增長了1.6倍、2.0倍和1.7倍，年均增長幅度分別為12.8%、14.6%和13.2%（圖1）。

圖1 在崗職工、機關(guān)單位和事業(yè)單位實際工資變動趨勢圖

二是工資制度服務(wù)于經(jīng)濟體制改革和社會發(fā)展，適應(yīng)了經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。一個國家的工資制度受政治制度、經(jīng)濟體制、社會環(huán)境、文化傳統(tǒng)以及經(jīng)濟社會發(fā)展所處階段等多方面因素的影響。我國的工資制度誕生于新中國成立之初，隨著國民經(jīng)濟和社會的發(fā)展而變化、調(diào)整。

中華人民共和國成立之初，面臨復(fù)雜的經(jīng)濟、社會和軍事斗爭局面，為保障國民經(jīng)濟恢復(fù)運行，國家在保留原有工資制度的基礎(chǔ)上，通過逐步改造，為統(tǒng)一工資制度作準(zhǔn)備。1956年工資制度改革時，我國正處于社會主義建設(shè)和社會主義改造的高潮，爭取提前和超額完成第一個五年計劃的偉大任務(wù)階段。實行這次工資改革，目的是鼓勵廣大職工的生產(chǎn)積極性，提高技術(shù)和業(yè)務(wù)水平，激發(fā)全體職工的勞動熱情。

改革開放后，我國開始對計劃經(jīng)濟體制進行改革，有計劃地引入市場因素。黨的十二大提出“計劃經(jīng)濟為主，市場調(diào)節(jié)為輔”的原則，1984年十二屆三中全會提出社會主義經(jīng)濟是公有制基礎(chǔ)上有計劃的商品經(jīng)濟的思想，第一次突破了計劃經(jīng)濟和商品經(jīng)濟對立的思想禁錮，進入“有計劃商品經(jīng)濟”階段。適應(yīng)這一思想的變化，重新樹立按勞分配的思想，原有的工資制度已經(jīng)不適應(yīng)需要，我國進行了1985年的工資制度改革。

1992年，鄧小平同志發(fā)表“南方談話”，提出了“計劃經(jīng)濟不等于社會主義，資本主義也有計劃；市場經(jīng)濟不等于資本主義，社會主義也有市場”的思想，闡釋了社會主義和市場經(jīng)濟的關(guān)系。黨的十四屆三中全會明確提出，我國經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的需要，我國于1993年對工資制度進行了一次全面深入的改革。

2006年進行的工資制度改革，是在我國進入完善社會主義市場經(jīng)濟階段，建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的背景下開展的。黨的十六屆三中全會對完善的市場經(jīng)濟體制進行了全面部署；形成了“科學(xué)發(fā)展觀”的重要思想；提出了“五個統(tǒng)籌”“構(gòu)建和諧社會”的要求；明確了主要任務(wù)，包括完善基本經(jīng)濟制度，改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，建設(shè)統(tǒng)一開放競爭有序的現(xiàn)代市場體系，完善宏觀調(diào)控體系、行政管理體制和經(jīng)濟法律體制，健全就業(yè)、收入分配和社會保障制度，建立促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的機制等。

三是工資制度適應(yīng)了干部人事制度改革的需要。干部人事制度是黨的組織路線的重要內(nèi)容和體現(xiàn)[14]。我國的干部人事制度脫胎于中華人民共和國成立前黨的干部制度，包含了干部吸收、審查、教育、分配、保健等一系列完整制度[15]。工資制度是干部人事制度的重要組成部分，工資制度改革服務(wù)于干部人事制度改革的需要。中華人民共和國成立之初，由于政權(quán)不穩(wěn)定、機構(gòu)不健全，干部管理呈現(xiàn)高度集權(quán)的特點。隨著大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)的開展，干部隊伍的規(guī)?？焖贁U大，機構(gòu)和類型日益復(fù)雜。1953年召開的第二次全國組織工作會議，擬定了《關(guān)于加強干部管理工作的決定》，制定了“職務(wù)名稱表”，確定了中央和各級黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各級黨委組織部門統(tǒng)一管理的分部門分級別干部管理體制。適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變，我國制定了職務(wù)等級工資表，統(tǒng)一了全國工資標(biāo)準(zhǔn)。

改革開放后，黨的思想路線、政治路線出現(xiàn)了根本性的轉(zhuǎn)變[16]。這一時期人事制度改革的目標(biāo)主要是“培養(yǎng)接班人，從組織上保證新時期黨的政治路線的貫徹執(zhí)行；改革人事制度，從制度上防止‘文革'的再次發(fā)生；適應(yīng)經(jīng)濟體制改革的需要”[17]。主要內(nèi)容有“提出干部‘四化'的方針；將干部管理權(quán)限由兩級管理改為一級管理；廢除領(lǐng)導(dǎo)干部終身制，建立干部退休制度等”[18]。在這種背景下開展的1985年工資制度改革，實行了以職務(wù)工資為主要內(nèi)容的結(jié)構(gòu)工資制度，強調(diào)了職務(wù)因素在工資水平中的決定作用，淡化了級別因素的影響。

1987年后，我國開始按照分類管理的思路改革干部人事制度，旨在打破“大一統(tǒng)”的干部人事制度，“按照黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)員（黨政機關(guān)干部）、事業(yè)單位人員、國有企業(yè)人員等各級各類人員的特點，制定分類標(biāo)準(zhǔn)，形成黨管干部原則指導(dǎo)下的、各具特色的干部管理制度”[19]。在這一思想的指導(dǎo)下，1993年，我國頒布實施《國家公務(wù)員暫行條例》，開始推行公務(wù)員制度。適應(yīng)建立公務(wù)員制度的需要，1993年，我國進行了工資制度改革，將機關(guān)和事業(yè)單位工資制度分離，公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)級別工資制度，事業(yè)單位依據(jù)工作特點的不同實行多種工資制度，并開始推行干部福利制度改革。

進入新世紀(jì)后，多項干部人事制度改革得到重點突破，注重從總體上對干部人事制度進行系統(tǒng)規(guī)劃。2000年，中共中央制定《深化干部人事制度改革綱要》，對2010年前的干部人事制度改革作了整體部署。這一時期人事制度改革的主要內(nèi)容包括，頒布實施《中華人民共和國公務(wù)員法》，以法律形式總結(jié)我國干部人事制度探索的成果，“堅持黨管干部的原則，將黨政干部統(tǒng)一起來”[20]，對公務(wù)員實行分類管理。同時，對國有企業(yè)人事制度和事業(yè)單位人事制度進行了改革。適應(yīng)《公務(wù)員法》和其他一系列干部人事制度改革的需要，2006年對工資制度進行了改革，公務(wù)員實施職務(wù)與級別相結(jié)合的工資制度，事業(yè)單位實施崗位績效工資制度。

黨的十八大以來，我黨全面加強黨的自身建設(shè)，干部人事制度在多方面取得了突破。工資制度也適應(yīng)干部人事制度改革的要求，在多方面有新的進展。例如，實行法官、檢察官和審判輔助人員工資制度改革；連續(xù)三次調(diào)整基本工資；實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補貼制度；完善艱苦邊遠地區(qū)津貼制度；實行職務(wù)與職級并行制度試點，在試點的基礎(chǔ)上，通過修訂《公務(wù)員法》，以法律的形式確定公務(wù)員實行職務(wù)與職級并行的工資制度等。這一系列的探索，對于完善我國工資制度、推動人事制度改革起到了重要作用[21]。

四、工資制度改革的基本經(jīng)驗

工資問題涉及面廣、影響深遠。在我國的傳統(tǒng)文化中，“不患寡而患不均”，這里的“不均”不是指工資水平的絕對平均，而是指分配制度上的公平、公正。我國的工資制度尤其注重從頂層上進行整體設(shè)計，在運行中注意保持各類群體之間的統(tǒng)籌平衡，避免“按下葫蘆浮起瓢”。在長期的工資理論探討和工資工作實踐中，積累形成了工資工作的基本經(jīng)驗。

（一）發(fā)揮職務(wù)和級別因素在工資決定中的不同作用

職務(wù)和級別是決定工資的最重要因素。通常來說，職務(wù)主要體現(xiàn)“工作性質(zhì)、責(zé)任大小、任務(wù)輕重、繁簡難易程度”[22]的差異，級別則主要體現(xiàn)資歷的差異。合理界定職務(wù)和級別，發(fā)揮職務(wù)和級別在工資決定中的作用，始終是我國工資制度改革的核心內(nèi)容。通過總結(jié)我國的工資管理經(jīng)驗可以發(fā)現(xiàn)，過分強調(diào)職務(wù)因素，容易引起官本位的導(dǎo)向，大家都去“擠獨木橋”；過分強調(diào)級別因素，又會帶來“熬日子，拼資歷”的問題，工資不能有效發(fā)揮激勵功能。

1956年建立的職務(wù)等級工資制度，以級別為工資的主線，設(shè)計30個級別的工資標(biāo)準(zhǔn)，然后設(shè)計一個職務(wù)對應(yīng)表，明確每個職務(wù)對應(yīng)的級別范圍，最后，根據(jù)個人的資歷具體確定級別。該項制度運行后，職務(wù)和級別脫離，提職可以不提薪，制度設(shè)計之初的級別和職務(wù)的對應(yīng)關(guān)系被打亂，職務(wù)和級別不對應(yīng)成為普遍現(xiàn)象，職務(wù)等級工資制度逐漸演變?yōu)榈燃壒べY制度，級別成為確定工資和各項待遇的主要依據(jù)。

1985年建立的以職務(wù)為主要內(nèi)容的結(jié)構(gòu)工資制度，包括基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資、工齡工資和獎勵工資，開啟了“以職務(wù)工資為中心的時期”，是為了解決長期存在的工資功能單一、工資與實際工作表現(xiàn)不一的問題。上述四部分工資項目中，基本工資所有人都一樣，標(biāo)準(zhǔn)為40元/月，主要保障基本生活；工齡工資體現(xiàn)資歷因素，每工作1年，工齡工資增加0.5 元/月，在工資總額中占比很低；職務(wù)工資在工資中占主要比重，成為確定工資的最主要因素；獎勵工資主要體現(xiàn)激勵因素，主要和職務(wù)掛鉤，進一步加大了職務(wù)因素在工資決定中的作用。

1993年建立的職務(wù)級別工資制度，堅持職務(wù)和級別并重，在職務(wù)工資之外又設(shè)計了級別工資，“職務(wù)工資約占40%，級別工資約占35%”[23]，開啟了既有職務(wù)工資也有級別工資的職務(wù)工資和級別工資相結(jié)合的工資制度時期，目的是解決原有工資制度中過分強調(diào)職務(wù)、工資分配上官本位傾向的問題。

2006年建立的職務(wù)與級別相結(jié)合的工資制度，在1993年工資制度的基礎(chǔ)上，“增加了級別的數(shù)量，增加了級別工資的比重，進一步加大了不同職務(wù)之間工資級別交叉”[24]，拓展了基層公務(wù)員的發(fā)展空間。這次改革后，級別工資約占基本工資的60%[25]。在工資制度的實際運行中，由于基本工資在整個工資中的占比偏低，其他工資項目中，津貼補貼、獎金等主要都是和職務(wù)掛鉤。2006年工資改革加大級別在工資決定中比重的意圖沒有實現(xiàn)。尤其是，基層公務(wù)員由于職務(wù)層次較低，職務(wù)層次晉升空間有限，工資待遇偏低。在這種情況下，2015年開始，我國在縣以下建立職務(wù)與職級并行的工資制度。2018年12月29日通過的修訂的《公務(wù)員法》，明確公務(wù)員實行職務(wù)與職級相結(jié)合的制度，公務(wù)員的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、職級與級別是確定公務(wù)員工資以及其他待遇的依據(jù)，從而在職務(wù)與級別之外，另設(shè)職級這一條職業(yè)發(fā)展通道[26]。

（二）建立地區(qū)工資水平?jīng)Q定機制，保持合理的地區(qū)工資關(guān)系

我國幅員遼闊，地區(qū)之間經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，地區(qū)之間的財政收支能力、物價水平也存在很大的差異。在這種背景下，全國都執(zhí)行一個工資標(biāo)準(zhǔn)，顯然是不現(xiàn)實的。處理地區(qū)工資關(guān)系歷來是工資制度改革的一個難點問題。一個地方的工資水平，既要受到外部因素的影響，如當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平、社會收入水平、物價水平、財政收入水平等，也受到人力資源因素的影響，如教育程度、工作經(jīng)驗等。曾湘泉和熊通成[27]的研究發(fā)現(xiàn)，在影響地區(qū)工資水平的眾多因素中，財政收入水平和當(dāng)?shù)貨Q策者的決策偏好等因素是影響收入差距的最主要因素。一個地方的公務(wù)員的工資水平，應(yīng)該以當(dāng)?shù)赝惾藛T的工資水平為參照依據(jù)，反映當(dāng)?shù)氐膶嶋H購買力水平[28]，也要考慮到中央合理控制地區(qū)收入差距的政策導(dǎo)向，兼顧其他地區(qū)的工資水平。

在我國工資制度發(fā)展史上，對處理地區(qū)工資關(guān)系進行了一系列探索。中華人民共和國成立初期，我國先后實行了工資分制度和物價補貼制度。工資分是一種以實物為計算基礎(chǔ)，以貨幣發(fā)放的工資計算單位。工資分包含的實物為糧、布、油、鹽、煤五種。各單位據(jù)此計發(fā)職工工資。實行工資分制度后，還根據(jù)不同地區(qū)的物價情況劃有工資分區(qū)，即執(zhí)行同一個工資分值的市、縣（旗）為一個工資分區(qū)。據(jù)不完全統(tǒng)計，到1955年，全國除西藏外，共有283個工資分區(qū)。采用工資分作為工資的計算單位，在物價不穩(wěn)、各地物價差別很大的情況下，不僅保證了職工的工資收入不受物價波動的影響，而且為統(tǒng)一工資標(biāo)準(zhǔn)制造了條件。1955年，國家決定取消工資分制度，在部分單位中實行貨幣工資加物價津貼的制度。實行統(tǒng)一貨幣工資標(biāo)準(zhǔn)加物價津貼制度，是在原來各地工資分值的基礎(chǔ)上實行的，即全國各地均執(zhí)行統(tǒng)一的貨幣工資標(biāo)準(zhǔn)。原來工資分值低的地區(qū)，執(zhí)行統(tǒng)一的貨幣標(biāo)準(zhǔn)，不加物價津貼；原來工資分值高的，把其高出部分經(jīng)過調(diào)整折算為物價津貼百分比，另外計算加發(fā)。根據(jù)當(dāng)時制定的《全國各地區(qū)物價津貼表》，全國共劃分了259個物價區(qū)，其中包括實行實物供應(yīng)的42個區(qū)和12個未定物價津貼標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)。

1956年的工資改革，考慮到各地生活成本的差別，實行了工資區(qū)制度，將全國劃分為十一類工資區(qū)，一至十一類的地區(qū)工資系數(shù)分別為100、103、106、109、112、115、118、121、124、127、130。工資區(qū)制度在我國實行的時間很長，在1985年工資改革中對工資區(qū)進行了調(diào)整，直到1993年工資改革中，才被地區(qū)津貼制度所取代。

1993年的工資改革中，取消了工資區(qū)設(shè)置，取而代之的是提出建立艱苦邊遠地區(qū)津貼和地區(qū)附加津貼制度的設(shè)想。其中，艱苦邊遠地區(qū)津貼是對在自然條件或生活條件艱苦地區(qū)工作生活的補償，將當(dāng)時實行的工資區(qū)類別補貼、地區(qū)生活費補貼、高原地區(qū)臨時補貼和地區(qū)性補貼等歸并，統(tǒng)一為艱苦邊遠地區(qū)津貼，體現(xiàn)不同地區(qū)在自然地理環(huán)境方面的差異，發(fā)揮地區(qū)津貼的補償和導(dǎo)向作用。1993年提出建立地區(qū)附加津貼制度的構(gòu)想，根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展水平、物價和生活費用支出等因素，考慮機關(guān)、事業(yè)單位工資水平與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)工資水平的差距來確定津貼標(biāo)準(zhǔn)，目的是將機關(guān)、事業(yè)單位職工工資的提高與本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展聯(lián)系起來。當(dāng)時方案提出，地區(qū)附加津貼制度要在1994年出臺，但是由于種種原因，地區(qū)附加津貼制度一直未能出臺。

2006年的工資制度改革，在1993年工資改革的基礎(chǔ)上，完善了艱苦邊遠地區(qū)津貼制度，設(shè)置了科學(xué)的指標(biāo)體系、擴大了實施范圍、調(diào)整了類別并建立了動態(tài)調(diào)整機制。這次改革是在規(guī)范收入分配秩序的大背景下開展的，中央對各地自行發(fā)放的津貼補貼進行了規(guī)范清理，確定了各地的津貼補貼水平，遏制了地區(qū)收入差距擴大的趨勢。在規(guī)范津貼補貼的同時，中央提出要出臺地區(qū)附加津貼制度，合理確定地區(qū)工資水平，并在這一制度上做了大量的探索研究工作。

（三）建立工資正常調(diào)整制度，保持工資制度的活力

工資是雇傭勞動的報酬[29]。工資的調(diào)整受到內(nèi)部和外部因素的影響。從內(nèi)部因素來看，工資應(yīng)隨著個人勞動時間、精力及工作效率等多種因素的變化而變化；從外部因素來看，工資應(yīng)反映實際購買能力，為保持實際購買力不降低，需要依據(jù)物價變動對名義工資進行動態(tài)調(diào)整。因此，工資水平的調(diào)整主要通過兩種方式實現(xiàn)。第一種是因內(nèi)部因素而調(diào)整工資，工資隨著個人的職務(wù)晉升或級別晉級而提高；第二種是因外部因素而調(diào)整工資，工資水平隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平、財政收支水平、社會收入水平和物價水平的提高而提高。這兩種調(diào)整，如果從工資表來看的話，第一種工資調(diào)整是個人在工資表中所處的相對位置的變化，不涉及工資表的調(diào)整；第二種調(diào)整不涉及個人在工資表中的相對位置變化，但涉及工資表上的所有工資標(biāo)準(zhǔn)的同步調(diào)整?！肮べY水平正常調(diào)整制度是公務(wù)員工資制度的重要內(nèi)容，是衡量工資制度是否具有生命力的根本和關(guān)鍵”[30]。在長期的制度探索和制度實踐中，第一種類型的工資調(diào)整制度已經(jīng)基本建立起來，并得到了良好運轉(zhuǎn)；第二種類型的工資調(diào)整制度，直到2014年才明確基本工資水平的正常調(diào)整辦法，但對整體工資標(biāo)準(zhǔn)正常調(diào)整的制度，到目前為止仍未建立起來。工資調(diào)整制度不健全可能帶來的影響，第一種情況是工資長期不調(diào)整，工資和個人承擔(dān)的責(zé)任、資歷和工作表現(xiàn)沒有關(guān)系，起不到工資應(yīng)有的激勵作用。工資不能體現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展的變化，和社會收入水平相脫節(jié)。第二種情況是工資不定期、無規(guī)律地調(diào)整，使工資制度失去活力，原有的功能不能有效發(fā)揮，地區(qū)之間、層級之間和群體之間的合理工資關(guān)系被打亂。因此，盡快建立一套科學(xué)的、可操作的工資水平正常調(diào)整制度是完善公務(wù)員工資制度的關(guān)鍵點和突破點。

第一種類型的工資調(diào)整，在制度設(shè)計中提出的時間較早，該制度已經(jīng)基本實現(xiàn)了正常化運轉(zhuǎn)。在1956年的工資改革中，提出了定期升級和不定期升級的辦法，對個人工作取得的成績和職務(wù)晉升后的工資增長作了明確說明。但在之后的工資制度實際運轉(zhuǎn)中，該項制度沒有得到很好執(zhí)行，工資定期升級制度沒有得到很好實施，只是不定期地進行了一些升級工作。1985年的工資改革，將“建立正常的晉級增資制度”作為改革的重要目標(biāo)，并且明確了工資隨著職務(wù)的晉升而提高，這是新中國成立后首次實現(xiàn)工資隨著職務(wù)的提高而提高，具有很深遠的歷史意義。1993年的工資改革，將建立工資正常晉級增資制度作為改革的重要目標(biāo)，在制度設(shè)計上，在1985年晉升職務(wù)提升工資的基礎(chǔ)上，首次實現(xiàn)了依據(jù)考核結(jié)果晉升工資的制度，對考核優(yōu)秀和稱職的，每2年可在本職務(wù)工資標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)晉升一個工資檔次在原級別任職期間連續(xù)5年考核稱職或連續(xù)3年考核優(yōu)秀的，在本職務(wù)對應(yīng)的級別內(nèi)晉升一個級別?！斑@是公務(wù)員工資制度的一個重大進步，是1993年工資改革的最大貢獻”[31]。2006年的工資改革加大了晉升級別檔次工資的頻率。公務(wù)員年度考核稱職及以上的，一般每5年可在所任職務(wù)對應(yīng)的級別內(nèi)晉升一個級別，一般每2年內(nèi)可在所任級別對應(yīng)的工資標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)晉升一個工資檔次。

第二種類型的工資調(diào)整所提出的時間較晚，該制度仍需要進一步完善。1985年工資改革最早提出定期調(diào)整工資標(biāo)準(zhǔn)，提出要隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展，逐步提高國家機關(guān)、事業(yè)單位工作人員的實際工資水平。這里，對工資標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整明確了兩個方面：一是調(diào)整的是實際工資水平，要扣除物價變動因素；二是工資調(diào)整主要考慮國民經(jīng)濟發(fā)展情況。1993年的工資改革對工資水平正常調(diào)整制度作了進一步明確，一是工資要根據(jù)國民經(jīng)濟的發(fā)展，有計劃地增長。二是提出了工資調(diào)整的參照依據(jù)，要與企業(yè)相當(dāng)人員的平均工資水平大體持平，保持合理比例關(guān)系，這是我國工資制度上第一次提出建立機關(guān)工作人員工資和企業(yè)相當(dāng)人員工資的比較制度，提出了依據(jù)“可比性原則”[32]決定和調(diào)整公務(wù)員工資的思路，具有重要意義。三是進一步明確工資調(diào)整要考慮物價變動因素，根據(jù)職工生活費用價格指數(shù)的變動情況定期進行調(diào)整，保障工作人員的實際生活水平不因物價上漲而降低。2006年的工資制度改革將工資水平正常調(diào)整制度作為改革的重要內(nèi)容，提出健全公務(wù)員工資水平正常增長機制，建立工資調(diào)查制度，定期調(diào)整工資標(biāo)準(zhǔn)，使公務(wù)員的工資水平與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)。這次改革將公務(wù)員和企業(yè)相當(dāng)人員工資水平調(diào)查比較制度作為調(diào)整公務(wù)員工資的重要依據(jù)，明確“國家根據(jù)工資調(diào)查比較的結(jié)果，結(jié)合國民經(jīng)濟發(fā)展、財政狀況、物價水平等情況，適時調(diào)整機關(guān)工作人員基本工資標(biāo)準(zhǔn)”。2014年，配合公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革，中央出臺了《關(guān)于調(diào)整機關(guān)工作人員基本工資標(biāo)準(zhǔn)的實施方案》，首次明確建立基本工資的正常調(diào)整機制。首先，明確了調(diào)整的周期，基本工資的調(diào)整原則上每年或每兩年調(diào)整一次；其次，明確了調(diào)整的依據(jù)，工資調(diào)整依據(jù)工資調(diào)查比較結(jié)果，綜合考慮國民經(jīng)濟發(fā)展、財政狀況和物價變動等因素確定調(diào)整幅度，近期基本工資標(biāo)準(zhǔn)每兩年調(diào)整一次參考同期物價上漲幅度、同期企業(yè)在崗職工工資增長率等因素確定；最后，明確了工資調(diào)整的例外因素，如遇發(fā)生金融危機、重大自然災(zāi)害等特殊情況，基本工資標(biāo)準(zhǔn)延后調(diào)整。2014年之后，我國已經(jīng)于2016年和2018年調(diào)整了機關(guān)和事業(yè)單位的基本工資水平，基本實現(xiàn)了基本工資的定期調(diào)整。但工資總體水平的調(diào)整，以及工資其他模塊的正常調(diào)整尚未實現(xiàn)。單靠基本工資的調(diào)整，雖然能解決一些問題，但從長遠來看，仍舊需要建立整套工資水平的正常調(diào)整機制。

（四）統(tǒng)籌考慮機關(guān)和事業(yè)單位工資水平，保持機關(guān)和事業(yè)單位工資水平的合理關(guān)系

機關(guān)和事業(yè)單位是我國公共部門的主要組成部分，二者之間存在千絲萬縷的聯(lián)系。長期以來，我國在堅持將機關(guān)和事業(yè)單位工資制度脫鉤，機關(guān)和事業(yè)單位實行不同的工資制度和管理辦法的同時，始終注意統(tǒng)籌考慮機關(guān)和事業(yè)單位工資水平，保持機關(guān)和事業(yè)單位工資水平的合理比例關(guān)系。機關(guān)和事業(yè)單位工資的分開管理，由機關(guān)和事業(yè)單位工作性質(zhì)不同、人才成長規(guī)律不同等因素決定，是配合經(jīng)濟體制改革和行政管理體制改革而開展的，目的是提高政府機關(guān)的行政效率和社會公共服務(wù)水平。在工資制度分開管理的同時，保持機關(guān)和事業(yè)單位工作人員的合理工資關(guān)系，這是受歷史和現(xiàn)實等多種因素決定的。一是事業(yè)單位的管理人員的崗位基本按機關(guān)的干部層級來設(shè)置，級別上完全對應(yīng)，基本工資標(biāo)準(zhǔn)大致一致；二是義務(wù)教育教師是事業(yè)單位人員的主體，國家法律明確規(guī)定，義務(wù)教育學(xué)校教師的工資不得低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的工資水平；三是在現(xiàn)實中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員完全就是統(tǒng)一管理統(tǒng)一使用，只有身份上的差別，沒有工作職責(zé)上的差異。

在計劃經(jīng)濟體制下，機關(guān)和事業(yè)單位長期執(zhí)行相同的工資制度，工資標(biāo)準(zhǔn)的制定、工資的增長、工資總額的計劃都是統(tǒng)一進行管理的。相同級別的機關(guān)和事業(yè)單位工作人員的工資標(biāo)準(zhǔn)基本統(tǒng)一，機關(guān)和事業(yè)單位的工資調(diào)整也保持大體一致。改革開放后，隨著事業(yè)單位逐步體現(xiàn)出和機關(guān)單位不同的特點，為了推進行政體制改革，建立符合機關(guān)和事業(yè)單位工作人員不同成長規(guī)律的工資制度，國家提出對機關(guān)和事業(yè)單位工資進行脫鉤管理，這是與整個經(jīng)濟管理體制改革相適應(yīng)的一項重要改革。1985年的工資改革，實現(xiàn)了國有企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位工資制度的脫鉤，并“鼓勵有條件的事業(yè)單位實行企業(yè)化管理，做到經(jīng)濟上自立，和機關(guān)事業(yè)單位工資調(diào)整脫鉤”，開啟了機關(guān)和事業(yè)單位工資制度分開管理的早期探索。

1985年工資改革后，國家對機關(guān)和事業(yè)單位工資制度分開管理進行了深入探討，基本上達成了機關(guān)和事業(yè)單位工資要分開管理的共識。黨的十三屆七中全會首次指出，黨政機關(guān)、事業(yè)單位，逐步建立起符合各自特點的工資制度；黨的十四大進一步提出，加快工資制度改革，逐步建立起符合企業(yè)、事業(yè)單位和機關(guān)各自特點的工資制度與正常增長機制；黨的十四屆三中全會進一步明確指出，公務(wù)員的工資由國家根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r并參照企業(yè)平均工資水平確定和調(diào)整，形成正常的晉級和工資增長機制。事業(yè)單位實行不同的工資制度和分配方式，有條件的可以實行企業(yè)工資制度。在這種情況下，1993年的工資制度改革，“將機關(guān)和事業(yè)單位實行不同的工資制度作為改革的一項重要內(nèi)容和新工資制度的重要特點”[33]。改革后，機關(guān)和事業(yè)單位實行不同的工資制度。對機關(guān)，根據(jù)其特點和實際情況，建立起了既考慮職務(wù)高低、責(zé)任大小，又兼顧資歷和貢獻的職級工資制。對事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員，依據(jù)其工作特點的不同，建立了專業(yè)技術(shù)等級工資制、專業(yè)技術(shù)崗位工資制、藝術(shù)結(jié)構(gòu)工資制、體育津貼和獎金制、行員等級工資制等五種不同的工資制度，對于事業(yè)單位的管理人員，實行職員職務(wù)等級工資制度。

2006年的工資改革，同步改革了公務(wù)員和事業(yè)單位工資制度。這次改革及隨后進行的一系列改革探索，在進一步實現(xiàn)機關(guān)和事業(yè)單位工資制度的脫鉤的基礎(chǔ)上，力圖實現(xiàn)工資增長的脫鉤。2018年機構(gòu)改革的一項內(nèi)容，是隨著公務(wù)員管理職能的變動，公務(wù)員工資管理劃歸中央組織部，事業(yè)單位工資管理繼續(xù)由人力資源和社會保障部負責(zé)。這是我國機關(guān)和事業(yè)單位工資管理體制的一項比較大的變化。機構(gòu)改革后，公務(wù)員和事業(yè)單位的工資由不同的部門管理。這有利于探索形成機關(guān)和事業(yè)單位不同特點的工資制度，但對于保持兩類人群的工資關(guān)系提出了新的命題。

（五）發(fā)揮工資不同模塊的功能，保持合理的工資結(jié)構(gòu)

工資由不同的工資模塊構(gòu)成，不同的工資模塊發(fā)揮不同的作用。根據(jù)工資的不同內(nèi)涵和外延及劃分維度，可以得到不同的劃分結(jié)果。按照彭劍鋒的劃分，如果從經(jīng)濟報酬的角度來理解，工資主要包括基本工資、績效工資、獎金、津貼補貼、福利和股權(quán)五部分。如果將非經(jīng)濟報酬納入考量，將經(jīng)濟報酬擴展到總報酬的范疇，那么除經(jīng)濟性報酬外，還包括了工作環(huán)境特征、工作本身特征、組織特征在內(nèi)的非經(jīng)濟性報酬[34]。從機關(guān)事業(yè)單位的工資來看，大體可以包括基本工資、績效工資、獎金、津貼補貼?；竟べY是工資的固定部分，反映機關(guān)事業(yè)單位工作人員所承擔(dān)的職位的價值或者其所具備的技能或能力的價值?？冃ЧべY是根據(jù)員工的年度績效評價的結(jié)果而確定的對基本工資的增加部分，是對員工優(yōu)良工作績效的獎勵。獎金是工資中根據(jù)員工的工作績效進行浮動的部分，與個人或團隊的業(yè)績相掛鉤，也與員工在組織中的位置和價值有關(guān)。通常來說，績效工資是基本工資的永久性增加部分，而獎金只是一次性的獎勵。津貼補貼是對員工在工作中的不利因素的一種補償，主要作用是補償由于工作環(huán)境和工作條件的差異而帶來的額外損耗，具有條件性的特點，在崗則享有，不在崗則不享有。除上述工資項目外，機關(guān)事業(yè)單位工作人員的福利也是經(jīng)濟報酬的重要組成部分，對工資制度也產(chǎn)生重要影響。

從我國的工資管理經(jīng)驗來看，保持基本工資在工資中的主體部分，發(fā)揮各工資模塊的功能，有利于規(guī)范工資收入分配秩序。1956年的工資改革中，除基本工資外，還設(shè)置了津貼補貼和獎金項目?；竟べY約占90%，津貼補貼包括地區(qū)性津貼補貼和特殊崗位津貼補貼，占比約為5%，獎金約占5%[35]。經(jīng)過1985年的工資改革后，基本工資的比例略有降低，約占85%；津貼補貼的范圍有所擴大，包括了崗位性津貼補貼、地區(qū)性津貼補貼和福利性津貼補貼，占比約為5%。在這次工資改革中，對在工作中做出顯著成績的人員發(fā)放獎金，從1986年開始為1個月的基本工資，后來增加到1個半月，再后來增加到3個月，總體來說，獎金的占比約為10%。1993年工資改革中，基本工資包括職務(wù)工資、級別工資、基礎(chǔ)工資和工齡工資，約占工資總額的40%～70%。津貼補貼包括地區(qū)性、崗位性和福利性補貼。由于地區(qū)附加津貼制度沒有建立起來，而改革方案中又給各地一定的發(fā)放津貼補貼的權(quán)利，所以津貼補貼占比快速提高，且不同地區(qū)津貼補貼的占比差異很大，大體來說，津貼補貼占25%～55%。獎金主要為年終一次性獎金，額度為1個月的基本工資，約占5%。2006年工資改革后，基本工資包括職務(wù)工資和級別工資，占比為20%～40%；津貼補貼主要包括地區(qū)性津貼補貼和崗位性津貼補貼，其中，地區(qū)性津貼補貼包括艱苦邊遠地區(qū)津貼和地區(qū)附加津貼。在地區(qū)附加津貼制度沒有建立起來之前，先將清理規(guī)范后的津貼補貼設(shè)置為規(guī)范后補貼，分為工作性津貼、生活性補貼、改革性補貼和獎勵性補貼四塊。改革性補貼主要是各地福利貨幣化改革后保留的項目，包括車改補貼、采暖費、物業(yè)費、房改補貼等；獎勵性補貼主要是各地根據(jù)考核發(fā)放的補貼項目，大體來說，津貼補貼占55%～75%。獎金項目為年終一次性獎金，標(biāo)準(zhǔn)為1個月的基本工資，占比約為2.5%。

在國家機關(guān)和事業(yè)單位工作人員的報酬體系中，工資和福利扮演了同樣重要的作用。與工資不同，福利是國家和單位為保障和解決工作人員工作、生活和家庭中的基本需要和特殊困難，在工資和保險之外給予經(jīng)濟上的幫助和生活上的照顧，是工作人員工資和保險的重要補充[36]。從我國制度的發(fā)展來看，工資和福利制度同卵而生。在供給制階段，實行實物供給，主要是為了保障干部的基本生活，在這一階段，工資和福利沒有明顯的界線。1956年工資制度改革后，取消了供給制，保留了部分福利項目，以單項法規(guī)的形式逐步形成了一套機關(guān)和事業(yè)單位工作人員的福利制度。這對保障和改善工作人員的生活條件起到了積極作用。黨的十一屆三中全會以來，我國對福利制度進行了大膽的持久改革，逐步改變過去那種通過國家財政補貼進行隱性或?qū)嵨锓峙涞闹贫刃问剑⑴c社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的福利制度，將隱性的實物分配向貨幣化、透明化方向發(fā)展。

（六）構(gòu)建工資管理體系，建立集中統(tǒng)一工資制度下的分級分類管理體制

工資管理體制是工資制度的重要內(nèi)容，深刻影響工資制度的發(fā)展。計劃經(jīng)濟體制下，我國建立起了中央集中統(tǒng)一管理的工資管理體制。改革開放后，圍繞中央與地方的工資管理權(quán)限劃分問題，我國對工資管理體制進行了一系列的探索。幾十年的探索發(fā)現(xiàn)，中央和地方的工資管理權(quán)限存在“一管就死，一放就亂”的怪圈。走出這一怪圈，關(guān)鍵是要明確中央和地方工資管理的權(quán)限，在加強中央工資統(tǒng)一調(diào)控制度建設(shè)的前提下，下放地方工資管理權(quán)限，明確地方工資管理的責(zé)任，構(gòu)建責(zé)任與權(quán)限相統(tǒng)一的工資治理模式[37]。

中央與地方的權(quán)限劃分是工資管理體制的核心問題。中華人民共和國成立初期，我國分大區(qū)對工資制度進行了統(tǒng)一，建立了各大區(qū)的工資制度。為適應(yīng)計劃經(jīng)濟管理體制的需要，1956年工資改革后，將各大區(qū)的工資制度統(tǒng)一為全國統(tǒng)一的工資制度，由中央統(tǒng)一制定工資政策、確定工資標(biāo)準(zhǔn)、開展工資升級工作等。地方基本沒有工資管理的權(quán)限，只是負責(zé)落實中央的政策。1985年的工資改革，根據(jù)簡政放權(quán)的要求，我國對工資實行分級管理、區(qū)別對待的方針。中央只管省、自治區(qū)、直轄市以上機關(guān)單位和全國性的重點大專院校和科研、文化、衛(wèi)生事業(yè)單位，地市及以下機關(guān)單位和其他事業(yè)單位由省、自治區(qū)、直轄市管理。為了防止地方超過中央的要求提高工資、擾亂工資秩序，這次改革反復(fù)強調(diào)，分配給各地區(qū)、各部門的增資指標(biāo)，要嚴(yán)格掌握，不得超過。總體來說，1985年的工資制度改革提出了分級管理的問題，但工資管理體制沒有發(fā)生實質(zhì)性的改變[38]。1993年的工資改革將“加強工資宏觀管理”作為重要內(nèi)容，要求各地必須堅持統(tǒng)一的工資政策、工資制度和工資標(biāo)準(zhǔn)，以實現(xiàn)國家對工資的宏觀調(diào)控。但從工資實踐來看，這次工資改革廢除了工資分區(qū)的管理模式，提出建立地區(qū)附加津貼制度的設(shè)想，但在原有制度取消后，新的制度一直沒有建立起來，出現(xiàn)了制度的真空期。在這期間，中央允許各地利用地方財力安排一些工資性支出，在這種情況下，經(jīng)濟發(fā)展快、財力較好的地區(qū)開始陸續(xù)自行出臺津貼補貼，這次工資改革成了一次工資管理權(quán)限下放的起點。2006年的工資改革將“加強工資管理”作為改革的四條原則之一，強調(diào)要堅持國家政策的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性，嚴(yán)格執(zhí)行政策，不得擅自出臺和變通工資政策。在實際的管理中，考慮到規(guī)范津貼補貼工作的復(fù)雜性，還是采取了“分級管理”的方式，中央直接負責(zé)各省、省會城市、副省級城市的津貼補貼規(guī)范工作，地市以下由省、自治區(qū)、直轄市按照中央要求具體負責(zé)。2016年出臺的《國務(wù)院關(guān)于激發(fā)重點群體活力帶動城鄉(xiāng)居民增收的實施意見》提出完善公務(wù)員獎金制度，強化省級政府統(tǒng)籌調(diào)控責(zé)任。賦予地方一定的考核獎勵分配權(quán)，首次明確了省級政府有調(diào)控公務(wù)員獎金和一定獎金分配的權(quán)力。

注釋：

①之所以說是“確認”職務(wù)等級工資制度，是因為在1952年，我國已經(jīng)進行了一次工資改革，初步建立了職務(wù)等級工資制度。

②五點三三類工資區(qū)的形成過程：1956年工資改革中，周恩來總理到上海檢查工資改革工作。南京、蘇州、常州與無錫的同志反映，上海是八類地區(qū)，而南京等市為四類地區(qū)，差距較大。且根據(jù)他們按照“工資分”和物價津貼的計算，南京比四類地區(qū)高1%。由于相鄰兩個工資區(qū)之間相差3%，據(jù)此，周總理提出“既然多了1%，即0.33，也不減少，就定四點三三類吧”。此后，1979年，南京市工資區(qū)類別提高到五點三三類，1986年提高到六類地區(qū)（具體見王榕《王榕工資工作文集》）。

③事業(yè)單位的獎金制度包括政府特殊津貼、一次性重獎、年終一次性獎金、體育訓(xùn)練津貼等。在改革方案中明確，這些獎金都需要在嚴(yán)格考核后發(fā)放。