中華人民共和國(guó)工資制度70年
——經(jīng)驗(yàn)、傳承和創(chuàng)新

□熊 亮

一、引言

我國(guó)的工資制度伴隨著新中國(guó)的誕生而建立，隨著中國(guó)社會(huì)的變遷而改革，至今已走過(guò)了70年的歷程。工資制度建立后，先后經(jīng)歷了1956年、1985年、1993年和2006年四次大的改革，形成了具有中國(guó)特色的工資制度，積累形成了一套符合我國(guó)人事工作特點(diǎn)和要求的工資工作經(jīng)驗(yàn)。工資制度服務(wù)于經(jīng)濟(jì)體制改革，服務(wù)于干部人事制度建設(shè)，總體適應(yīng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的步伐。

工資是收入分配的一種形式，從收入分配的整體上把握工資問(wèn)題，就可以從更高的思考層次上觀察工資制度的改革[1]。工資制度直接關(guān)系到工資收入者的經(jīng)濟(jì)利益，任何變動(dòng)都會(huì)引起人們經(jīng)濟(jì)利益的益損，引起人們異常敏感的反應(yīng)。因此，工資制度改革成為經(jīng)濟(jì)體制改革中異常困難和復(fù)雜的一環(huán)，其困難和復(fù)雜程度，或許只有價(jià)格改革可以與之相提并論[2]。

站在新的歷史節(jié)點(diǎn)上，我國(guó)的社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化，中央提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略任務(wù)，我黨對(duì)干部隊(duì)伍建設(shè)提出一系列新要求，這些都對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工資制度提出了新的命題?；仡欀腥A人民共和國(guó)工資制度的發(fā)展歷程，總結(jié)我國(guó)工資制度建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于進(jìn)一步完善機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的工資制度具有重要意義。

二、中華人民共和國(guó)工資制度發(fā)展歷程

中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷過(guò)四次工資制度改革。這四次工資制度改革，在當(dāng)時(shí)的歷史條件下都發(fā)揮了積極的作用，但隨著時(shí)間的推移及客觀條件的變化，又都暴露出新的問(wèn)題，需要進(jìn)行改革、調(diào)整和完善。

（一）工資制度的初步建立時(shí)期（1949—1955年）

中華人民共和國(guó)成立初期，百?gòu)U待興。我國(guó)面臨著復(fù)雜的局面，軍事斗爭(zhēng)仍在繼續(xù)，物價(jià)不穩(wěn)，財(cái)經(jīng)制度不統(tǒng)一。中華人民共和國(guó)的工資制度就是在這種背景下起步的。當(dāng)時(shí)主要有三種工資制度。一是在解放區(qū)實(shí)行供給制度。所謂供給制，就是對(duì)革命工作人員免費(fèi)供給生活必需品的一種分配制度。供給制的構(gòu)成，一般是伙食、服裝、津貼（零用錢(qián)）以及隨軍子女供給（保育費(fèi)、保姆費(fèi)等）[3]。二是原國(guó)民政府公教人員實(shí)行官等官俸制度。官等官俸制度源于孫中山的文官制度的構(gòu)想，1933年南京國(guó)民政府頒行《文官官等官俸表》，標(biāo)志著南京國(guó)民政府官等官俸制度的成型。此后，該制度幾經(jīng)修改完善，直到全國(guó)解放，在大陸停止實(shí)行[4]。該制度將文官分為特任、簡(jiǎn)任、薦任和委任四種類(lèi)型，分別設(shè)1級(jí)、8級(jí)、12級(jí)和16級(jí)，級(jí)別越高，官俸越高。三是在東北和內(nèi)蒙古地區(qū)，參照蘇聯(lián)的模式，開(kāi)始了建立工資制度的嘗試，建立了以 8級(jí)工資制為標(biāo)志的等級(jí)工資制度。

這一時(shí)期工資工作的重點(diǎn)是對(duì)原有各種類(lèi)型的工資制度進(jìn)行歸并和改造，為建立全國(guó)統(tǒng)一的工資制度作準(zhǔn)備。在工作方法上，采取的是穩(wěn)妥推進(jìn)、逐步統(tǒng)一的方法。一是改造供給制度，經(jīng)過(guò)“小包干”“大包干”階段，逐步減少供給項(xiàng)目，減少享受供給制待遇的人數(shù)，為實(shí)行統(tǒng)一的工資制度作準(zhǔn)備；二是對(duì)原國(guó)民政府留用人員實(shí)行工資制，執(zhí)行“原職原薪”的政策，對(duì)新參加工作人員實(shí)行工資制，制定新參加工作人員的工資標(biāo)準(zhǔn)；三是統(tǒng)一各大區(qū)的工資制度，將東北和內(nèi)蒙古地區(qū)的工資制度納入全國(guó)統(tǒng)一的工資制度。

這一時(shí)期是從戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期工資制度走向和平建設(shè)時(shí)期工資制度的過(guò)渡時(shí)期。到1955年，基本上完成了這一過(guò)渡，全國(guó)實(shí)行工資制和改行貨幣工資制。這一段時(shí)間的改革和調(diào)整，為1956年全面實(shí)施工資制度改革、建立集中統(tǒng)一的工資制度創(chuàng)造了條件，對(duì)于我國(guó)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資制度的建立和發(fā)展起到了重要的作用。

（二）職務(wù)等級(jí)工資制度時(shí)期（1956—1984年）

1956年，我國(guó)進(jìn)行了第一次全國(guó)性的工資制度改革，建立了以職務(wù)等級(jí)制度為核心的工資制度。在此后的工資運(yùn)行中，由于沒(méi)有建立正常的晉級(jí)增資制度，不但長(zhǎng)期不調(diào)整工資，而且實(shí)行提職不提薪的政策，職務(wù)與等級(jí)分離，職務(wù)等級(jí)工資制度逐漸演化為以等級(jí)為核心的等級(jí)工資制度[5]。

這次改革是在社會(huì)主義改造基本完成、第一個(gè)五年計(jì)劃全面展開(kāi)及國(guó)家開(kāi)啟工業(yè)化建設(shè)進(jìn)程的背景下展開(kāi)的，目的是適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，工資制度難以滿(mǎn)足大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，突出表現(xiàn)為各大區(qū)之間的工資制度和標(biāo)準(zhǔn)都不統(tǒng)一。工資制度不統(tǒng)一，不利于國(guó)家編制國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，不利于國(guó)家統(tǒng)一調(diào)配勞動(dòng)力，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，迫切需要進(jìn)行改革。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的準(zhǔn)備，1956年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于工資改革的決定》，工資改革工作正式啟動(dòng)。

這次改革的內(nèi)容主要有四項(xiàng)。一是確立全國(guó)執(zhí)行統(tǒng)一的職務(wù)等級(jí)工資制度。①該制度以等級(jí)為中心，劃分為30個(gè)等級(jí)，職務(wù)在等級(jí)的確定上起重要作用。一般一個(gè)職務(wù)對(duì)應(yīng)若干個(gè)工資等級(jí)，上下職務(wù)對(duì)應(yīng)的工資等級(jí)有交叉。二是在前期供給制和工資制改革的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)供給制和工資制的并軌，所有人員均實(shí)行工資制。三是照顧不同地區(qū)生活成本的差別，將全國(guó)劃分為十一類(lèi)工資區(qū)。四是提高工資水平。隨著第一個(gè)五年計(jì)劃的實(shí)施，這次工資改革將提高職工的工資收入水平作為改革的目標(biāo)和重要內(nèi)容，提出將機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位職工的工資提高14.5%的目標(biāo)。

1956年開(kāi)展的工資制度改革從根本上改變了舊中國(guó)遺留下來(lái)的極為混亂的工資制度，在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一了職工的工資標(biāo)準(zhǔn)，使全國(guó)職工的工資制度趨向統(tǒng)一、合理，奠定了我國(guó)現(xiàn)行工資制度的基礎(chǔ)，適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)政治形勢(shì)，對(duì)調(diào)動(dòng)工作人員的積極性、推動(dòng)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，起到了積極的作用。

1956年工資改革后，受工資增幅較大、勞動(dòng)用工增速明顯的影響，工資總額超過(guò)了計(jì)劃總額，加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)，再加上1957年后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)遭受了挫折，因此，從1957年開(kāi)始，中央就暫停工資升級(jí)工作，到“文化大革命”爆發(fā)的1966年，除1957—1962年進(jìn)行了個(gè)別升級(jí)，1963年進(jìn)行了一次全面升級(jí)工作外，絕大多數(shù)職工沒(méi)有正常升級(jí)。在“文化大革命”期間，受到極左路線(xiàn)的影響，思想混亂，認(rèn)為“社會(huì)主義的工資是資本主義的舊范疇”[6]出現(xiàn)了批判“物質(zhì)激勵(lì)”[7]、否認(rèn)工資的功能、否定按勞分配的原則，在分配上實(shí)行平均主義，采用低工資低收入政策[8]，工資工作陷于停頓。突出的表現(xiàn)就是，除1967年實(shí)行了一次正常的轉(zhuǎn)正定級(jí)和1971年對(duì)部分人進(jìn)行了升級(jí)之外，絕大部分職工的工資多年沒(méi)有調(diào)整，造成的結(jié)果就是工資制度僵化，按勞分配的社會(huì)主義分配原則無(wú)法貫徹，嚴(yán)重脫離經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。

“文化大革命”結(jié)束后，為解決長(zhǎng)期不調(diào)整工資帶來(lái)的弊端，1977年到1984年，除1980年外，國(guó)家6次調(diào)整了部分職工的工資標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)工資調(diào)整，絕大多數(shù)機(jī)關(guān)、事業(yè)和企業(yè)單位職工的工資幅度有了不同程度的提高，除新參加工作和少數(shù)工資較高的干部外，每人都升了一級(jí)，相當(dāng)一部分人升了兩級(jí)，有的升了三級(jí)，個(gè)別中年知識(shí)分子升了四級(jí)。這在很大程度緩解了長(zhǎng)期不調(diào)整工資遺留的矛盾，部分償還了歷史欠債，改善了單位內(nèi)部工資關(guān)系，激發(fā)了干部職工的活力，為1985年全面開(kāi)展工資制度改革作了準(zhǔn)備。

（三）結(jié)構(gòu)工資制度時(shí)期（1985—1993年）

黨的十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)入了新的歷史時(shí)期。在經(jīng)濟(jì)上，確立以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制，實(shí)行改革開(kāi)放；在分配上，重新肯定了按勞分配的社會(huì)主義分配原則，為工資改革提供了理論基礎(chǔ)。

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，工資工作隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的調(diào)整和改革也進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期，原有的工資制度越來(lái)越不適應(yīng)新形勢(shì)的需要，全面改革工資制度迫在眉睫。一是勞酬脫節(jié)、職級(jí)不符，工資不能隨生產(chǎn)的發(fā)展而有計(jì)劃地增長(zhǎng)；二是工資標(biāo)準(zhǔn)過(guò)多過(guò)繁，各工資標(biāo)準(zhǔn)的等級(jí)數(shù)量、級(jí)差大小不夠平衡，不利于正確處理內(nèi)部分配關(guān)系，影響了職工積極性和內(nèi)部團(tuán)結(jié)，增加了工資管理上的困難；三是工資能上不能下、能增不能減，實(shí)際上形成了終身待遇；四是工資管理體制上，權(quán)力過(guò)于集中，地方和單位幾乎沒(méi)有工資管理的權(quán)限，不利于地方、部門(mén)和單位的積極性的發(fā)揮。

1985年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員工資制度改革問(wèn)題的通知》，開(kāi)始對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員的工資制度進(jìn)行全面改革。這次工資改革的主要內(nèi)容有以下幾個(gè)方面：一是將國(guó)有企業(yè)的工資制度和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資制度脫鉤，機(jī)關(guān)事業(yè)和企業(yè)執(zhí)行不同的工資制度，并探索機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資制度脫鉤[9]。二是在機(jī)關(guān)和事業(yè)單位實(shí)行以職務(wù)工資為主要內(nèi)容的結(jié)構(gòu)工資制，按照工資的不同職能，區(qū)分為基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資、工齡津貼和獎(jiǎng)勵(lì)工資四個(gè)部分，其中，職務(wù)工資在工資構(gòu)成中占主要部分。結(jié)構(gòu)工資制把工作人員的工資待遇同本人實(shí)際擔(dān)負(fù)的職務(wù)、責(zé)任和勞績(jī)結(jié)合起來(lái)，改變了原有工資制度中過(guò)于強(qiáng)調(diào)資歷的傾向，解決了職級(jí)不符的矛盾，貫徹了按勞分配的原則。三是在處理地區(qū)工資關(guān)系上，沿用了傳統(tǒng)劃分工資區(qū)的辦法，但調(diào)整了工資區(qū)，主要的調(diào)整是取消四類(lèi)工資區(qū)，將四類(lèi)工資區(qū)的工資標(biāo)準(zhǔn)提高到五類(lèi)工資區(qū)的工資標(biāo)準(zhǔn)。此后，1986年，又將老五類(lèi)和五點(diǎn)三三類(lèi)工資區(qū)②的工資標(biāo)準(zhǔn)提高到六類(lèi)工資區(qū)工資標(biāo)準(zhǔn)[10]。四是提出要在較大幅度增加工資的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)解決中小學(xué)教師和擔(dān)任一定職務(wù)的中年骨干工資偏低問(wèn)題。五是建立正常的增資晉級(jí)制度，明確了職工工資總額隨著生產(chǎn)的發(fā)展和國(guó)民收入的增加按適當(dāng)?shù)谋壤鲩L(zhǎng)的原則。六是在工資管理體制上，改變長(zhǎng)期以來(lái)過(guò)分集中統(tǒng)一管理的做法，實(shí)行分級(jí)管理、區(qū)別對(duì)待的方針，實(shí)行宏觀控制、微觀搞活。

這次工資改革重新確立了按勞分配的基本原則，保障了“四化”建設(shè)和經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，在我國(guó)工資制度建設(shè)史上具有重大意義。通過(guò)改革，國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員的工資初步納入了新工資制度的軌道，各級(jí)各類(lèi)工作人員都不同程度地增加了工資，職級(jí)不符等突出矛盾也開(kāi)始得到解決，為今后進(jìn)一步理順工資關(guān)系打下了基礎(chǔ)。這次工資改革提出的一系列重大的改革舉措，對(duì)我國(guó)今后工資制度的設(shè)計(jì)和發(fā)展均產(chǎn)生了重大影響。但由于過(guò)去積累下來(lái)的工資問(wèn)題比較多，且這次工資改革是在機(jī)構(gòu)編制、干部人事制度改革等都還不完善的條件下進(jìn)行的，對(duì)很多問(wèn)題的認(rèn)識(shí)也不是很到位，工資制度中的很多關(guān)鍵問(wèn)題沒(méi)有得到解決。因此，1985年的工資制度在實(shí)施了8年后，到1993年，中央即開(kāi)始了第三次工資制度改革。

（四）職級(jí)工資制度時(shí)期（1993—2005年）

1993年工資制度改革是在我國(guó)深化經(jīng)濟(jì)體制改革、加快建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的大背景下進(jìn)行的，是為適應(yīng)改革開(kāi)放和建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)體制改革，貫徹按勞分配原則、克服平均主義需要而開(kāi)展的。改革機(jī)關(guān)工資制度還是建立和推行國(guó)家公務(wù)員制度的需要。1993年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》，根據(jù)公務(wù)員制度改革的總體要求，需要對(duì)機(jī)關(guān)工資制度進(jìn)行改革。為配合機(jī)關(guān)工資制度改革，相應(yīng)改革了事業(yè)單位的工資制度。

從工資制度本身來(lái)看，也有進(jìn)一步改革的需要。1985年的工資制度改革后，經(jīng)過(guò)多年的運(yùn)行，發(fā)現(xiàn)工資制度存在一些不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革、不符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的問(wèn)題。一是缺乏正常的增資機(jī)制。1956年和1985年兩次工資制度改革都提出要建立正常的晉級(jí)增資制度，但由于缺乏諸如對(duì)升級(jí)年限、升級(jí)辦法等方面的具體規(guī)定，因而實(shí)際上沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。二是過(guò)分強(qiáng)調(diào)職務(wù)因素。工資中的大部分與職務(wù)掛得太緊，造成了只有提升職務(wù)才能增加工資的格局。以職務(wù)作為衡量勞動(dòng)的最主要尺度，單純依靠職務(wù)提升來(lái)求得工資提高的做法，又不可避免地成為機(jī)構(gòu)升格和濫提職務(wù)的誘因。三是工資中的平均主義嚴(yán)重。工資構(gòu)成中相當(dāng)一部分是平均發(fā)放，工資職能難以發(fā)揮。在本就偏低的工資收入中，各種津貼、補(bǔ)貼逐年增多，工資構(gòu)成中的基礎(chǔ)工資和獎(jiǎng)勵(lì)工資的部分，大都平均發(fā)放。四是工資制度未能體現(xiàn)各類(lèi)人員特點(diǎn)。機(jī)關(guān)和事業(yè)單位實(shí)行同一種工資制度，不能很好地體現(xiàn)各類(lèi)人員的工作特點(diǎn)，帶來(lái)不少矛盾，不利于調(diào)動(dòng)工作人員的積極性。工資制度本身所存在的缺陷，不僅使工資制度的運(yùn)行處于非良性循環(huán)狀態(tài)，按勞分配原則難以得到有效貫徹，而且由此引起了一系列的其他問(wèn)題，產(chǎn)生了一些消極影響。

在上述背景下，中央決定在全國(guó)推行機(jī)關(guān)工資制度改革，相應(yīng)地也對(duì)事業(yè)單位工資制度進(jìn)行了改革。為實(shí)施這次改革，中央和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)自1988年開(kāi)始，組織了多個(gè)課題組[11][12]進(jìn)行深入研究。1993年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員工資制度改革問(wèn)題的通知》，正式開(kāi)始工資制度改革。這次改革的內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面。一是對(duì)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資制度脫鉤，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位實(shí)行不同的工資制度。機(jī)關(guān)實(shí)行職務(wù)級(jí)別工資制，由職務(wù)工資、級(jí)別工資、基礎(chǔ)工資、工齡工資四個(gè)部分組成。對(duì)事業(yè)單位專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，依據(jù)其工作特點(diǎn)的不同，建立了五種不同的工資制度；對(duì)于事業(yè)單位的管理人員，實(shí)行職員職務(wù)等級(jí)工資制度。二是建立工資正常增長(zhǎng)機(jī)制，通過(guò)晉升職務(wù)或級(jí)別、晉升職務(wù)工資檔次、定期調(diào)整工資標(biāo)準(zhǔn)等方式實(shí)現(xiàn)工資增長(zhǎng)。三是在處理地區(qū)工資關(guān)系上，提出廢除1956年建立的工資區(qū)制度，建立地區(qū)津貼制度，包括艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼和地區(qū)附加津貼。四是改革崗位津貼制度，明確機(jī)關(guān)工作人員崗位津貼項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)事業(yè)單位崗位津貼實(shí)行總額管理，各單位在津貼總額范圍內(nèi)根據(jù)國(guó)家指導(dǎo)性意見(jiàn)自定津貼項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)。五是實(shí)行獎(jiǎng)金制度，對(duì)機(jī)關(guān)工作人員經(jīng)考核后發(fā)放年終一次性獎(jiǎng)金，對(duì)事業(yè)單位工作人員，實(shí)行多種獎(jiǎng)金制度③。六是改革高度集中和簡(jiǎn)單劃一的工資管理體制、區(qū)分不同地區(qū)、區(qū)分機(jī)關(guān)和事業(yè)單位，區(qū)分不同類(lèi)型的事業(yè)單位，實(shí)行不同的工資管理體制。

這次改革在工資制度的多個(gè)方面提出了創(chuàng)新性的改革舉措，如地區(qū)津貼制度、獎(jiǎng)金制度、正常增資制度等。這些制度創(chuàng)新克服了1985年工資改革不徹底的弊端，在今天看來(lái)仍有非常高的價(jià)值和意義。但是，受到種種因素的制約，這次工資制度改革提出的很多設(shè)想沒(méi)有得到實(shí)現(xiàn)，如工資水平的正常增長(zhǎng)制度直到2015年才從基礎(chǔ)工資調(diào)整方面得到實(shí)施，而地區(qū)附加津貼制度直到目前仍未實(shí)施，這也是目前機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資管理中存在各種問(wèn)題的重要原因之一。

（五）職務(wù)與級(jí)別相結(jié)合的工資制度時(shí)期（2006年至今）

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和各項(xiàng)制度改革的不斷深化，1993年建立的工資制度在運(yùn)行中逐漸暴露出一些值得重視、亟待研究解決的問(wèn)題，突出表現(xiàn)為工資收入分配秩序比較混亂、工資收入水平總體偏低、工資管理體制需要完善等。另外，為促進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)、提高公務(wù)員工作質(zhì)量和效率，2006年國(guó)家實(shí)施《公務(wù)員法》，從基本原則、主要內(nèi)容、水平?jīng)Q定和管理四個(gè)方面，對(duì)公務(wù)員工資制度作出了規(guī)定，明確提出公務(wù)員實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一的職務(wù)與級(jí)別相結(jié)合的工資制度，國(guó)家建立公務(wù)員工資的正常增長(zhǎng)機(jī)制，公務(wù)員的工資水平應(yīng)當(dāng)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)、與社會(huì)進(jìn)步相適應(yīng)。

在上述背景下，中央決定對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資制度進(jìn)行改革。為實(shí)施本次改革，國(guó)家對(duì)當(dāng)時(shí)各地各單位發(fā)放的津貼補(bǔ)貼項(xiàng)目進(jìn)行了規(guī)范清理，將自行發(fā)放的各項(xiàng)津貼補(bǔ)貼分為生活性補(bǔ)貼、工作性津貼、改革性補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)貼四大類(lèi)[13]。在摸清地方、部門(mén)和單位自行發(fā)放津補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，2006年6月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革公務(wù)員工資制度的通知》，正式開(kāi)始公務(wù)員工資制度改革；人事部和財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革方案的通知》，正式開(kāi)始事業(yè)單位工資制度改革。

這次工資改革，對(duì)公務(wù)員實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一的職務(wù)與級(jí)別相結(jié)合的工資制度，將公務(wù)員基本工資構(gòu)成由原職務(wù)工資、級(jí)別工資、基礎(chǔ)工資、工齡工資四項(xiàng)調(diào)整為職務(wù)工資和級(jí)別工資兩項(xiàng)。職務(wù)工資主要體現(xiàn)公務(wù)員的工作職責(zé)大小，將職務(wù)工資標(biāo)準(zhǔn)由原來(lái)的“一職多檔”改為“一職一薪”，一個(gè)職務(wù)對(duì)應(yīng)一個(gè)工資標(biāo)準(zhǔn)；級(jí)別工資主要體現(xiàn)公務(wù)員的工作實(shí)績(jī)和資歷，將原工資構(gòu)成中體現(xiàn)資歷和年功貢獻(xiàn)的級(jí)別工資、職務(wù)工資的檔次、工齡工資等因素加以合并，由原來(lái)的“一級(jí)一薪”改為“一級(jí)多檔”，每一級(jí)別設(shè)若干個(gè)工資檔次。

事業(yè)單位實(shí)行崗位績(jī)效工資制度。崗位績(jī)效工資由崗位工資、薪級(jí)工資、績(jī)效工資和津貼補(bǔ)貼四部分組成，其中崗位工資和薪級(jí)工資為基本工資。崗位工資主要體現(xiàn)工作人員所聘崗位的職責(zé)和要求。事業(yè)單位崗位分為專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗位、管理崗位和工勤技能崗位，分別設(shè)置13個(gè)、10個(gè)和5個(gè)等級(jí)，不同等級(jí)的崗位對(duì)應(yīng)不同的工資標(biāo)準(zhǔn)。薪級(jí)工資主要體現(xiàn)工作人員的工作表現(xiàn)和資歷。對(duì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員和管理人員設(shè)置65個(gè)薪級(jí)；對(duì)工人設(shè)置40個(gè)薪級(jí)，每個(gè)薪級(jí)對(duì)應(yīng)一個(gè)工資標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)不同崗位規(guī)定不同的起點(diǎn)薪級(jí)?？?jī)效工資主要體現(xiàn)工作人員的實(shí)績(jī)和貢獻(xiàn)。國(guó)家對(duì)事業(yè)單位績(jī)效工資分配進(jìn)行總量調(diào)控和政策指導(dǎo)。事業(yè)單位在核定的績(jī)效工資總量?jī)?nèi)，按照規(guī)范的程序和要求，自主分配。

這次改革之后，國(guó)家對(duì)工資制度進(jìn)行了探索和完善。一是探索建立公務(wù)員和企業(yè)相當(dāng)人員工資調(diào)查比較制度，將工資調(diào)查比較結(jié)果作為調(diào)整公務(wù)員工資水平的主要依據(jù)；二是以公立醫(yī)院薪酬制度改革為代表，探索建立體現(xiàn)行業(yè)特點(diǎn)的事業(yè)單位工資制度；三是在2018年的機(jī)構(gòu)改革中，將公務(wù)員和事業(yè)單位的工資分開(kāi)管理，實(shí)現(xiàn)了機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資在管理上的脫鉤；四是在職務(wù)級(jí)別工資制度實(shí)施后，按照中央的統(tǒng)一部署，對(duì)職務(wù)級(jí)別工資制度進(jìn)行了完善，建立了職務(wù)與職級(jí)并行的工資制度；五是結(jié)合機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革調(diào)整基本工資標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化工資結(jié)構(gòu)，建立基本工資的正常增長(zhǎng)機(jī)制。

2006年的工資制度改革后，這套制度到目前為止已經(jīng)運(yùn)行了13年。這次工資改革規(guī)范了機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的工資分配制度，扭轉(zhuǎn)了機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資分配秩序混亂的局面，逐步建立了適應(yīng)新時(shí)期市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和人事制度改革需要的機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資制度。另外，這次改革將1993年工資制度中因種種原因尚未實(shí)現(xiàn)的制度進(jìn)行了落地，如實(shí)現(xiàn)了基本工資標(biāo)準(zhǔn)每隔兩年一次的調(diào)整、實(shí)現(xiàn)了機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資制度和工資管理的脫鉤、探索建立工資調(diào)查比較制度和實(shí)施地區(qū)附加津貼制度、在分類(lèi)的基礎(chǔ)上建立事業(yè)單位工資制度等，這些都是在1993年的工資改革中提出來(lái)而未能實(shí)現(xiàn)的。從這個(gè)層面上來(lái)看，這次工資制度改革在一定程度上可以看成是1993年工資改革的延續(xù)。

三、工資制度建設(shè)的主要成就

回顧中華人民共和國(guó)工資制度建立和發(fā)展的基本歷程，我國(guó)的工資水平隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展穩(wěn)步提高，工資制度總體適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)體制改革和人事制度改革的需要。

一是工資水平隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展穩(wěn)步提高。通過(guò)對(duì)在崗職工、事業(yè)單位職工和機(jī)關(guān)單位職工的工資數(shù)據(jù)進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，1952年到2017年，在崗職工的實(shí)際工資提高了21.1倍，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位提高的幅度更大一些，分別達(dá)到了29.1倍和29.8倍。以四次工資改革為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，對(duì)在崗職工工資、機(jī)關(guān)單位工資和事業(yè)單位工資進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，實(shí)際工資水平總體呈上升趨勢(shì)，但在不同的階段呈不同的特點(diǎn)。第一階段，在1956年前，在崗職工、機(jī)關(guān)單位和事業(yè)單位的平均工資均呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)的特點(diǎn)，實(shí)際工資水平分別較1952年提高了28.0%、39.3%和48.5%，年均增長(zhǎng)比例分別為6.4%、8.6%和10.4%。第二階段，在1956年到1985年間，在崗職工、機(jī)關(guān)單位和事業(yè)單位的工資總體增幅不大，實(shí)際工資水平分別提高了36.5%、30.4%和30.3%，年均增長(zhǎng)1.1%、0.9%和0.9%。具體來(lái)看，在這29年間，又可以劃分為三個(gè)階段。1956年到1962年，由于工資升級(jí)工作暫停且數(shù)次降低工資水平，在崗職工、機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的工資均有了不同程度的下降。1963年，國(guó)家進(jìn)行了一次全國(guó)范圍的工資升級(jí)，在崗職工、機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的工資水平均有了一個(gè)小幅的提升。“文化大革命”開(kāi)始后，工資長(zhǎng)期處于凍結(jié)狀態(tài)，在崗職工、機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的工資水平曲線(xiàn)基本上處于持平的狀態(tài)。1977年到1984年間，國(guó)家連續(xù)6次調(diào)整工資水平，在崗職工、機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的工資水平有了一個(gè)顯著的提高。第三階段，在1985年到1993年，在崗職工、機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的實(shí)際工資水平總體呈上升趨勢(shì)，分別提高了34.0%、44.1%和43.9%，年均增長(zhǎng)幅度分別達(dá)到了3.4%、4.7%和4.7%。第四階段，是1993年到2006年間，在崗職工、機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的實(shí)際工資水平總體呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，在崗職工、機(jī)關(guān)和事業(yè)單位職工的實(shí)際工資水平分別增長(zhǎng)了2.6倍、2.7倍和3.0倍，年均增長(zhǎng)幅度為10.4%、10.5%和11.3%。第五階段，從2006年到2017年，在崗職工、機(jī)關(guān)和事業(yè)單位職工的實(shí)際工資水平延續(xù)了增長(zhǎng)的趨勢(shì)，分別增長(zhǎng)了1.6倍、2.0倍和1.7倍，年均增長(zhǎng)幅度分別為12.8%、14.6%和13.2%（圖1）。

圖1 在崗職工、機(jī)關(guān)單位和事業(yè)單位實(shí)際工資變動(dòng)趨勢(shì)圖

二是工資制度服務(wù)于經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)發(fā)展，適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。一個(gè)國(guó)家的工資制度受政治制度、經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)環(huán)境、文化傳統(tǒng)以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所處階段等多方面因素的影響。我國(guó)的工資制度誕生于新中國(guó)成立之初，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展而變化、調(diào)整。

中華人民共和國(guó)成立之初，面臨復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和軍事斗爭(zhēng)局面，為保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)運(yùn)行，國(guó)家在保留原有工資制度的基礎(chǔ)上，通過(guò)逐步改造，為統(tǒng)一工資制度作準(zhǔn)備。1956年工資制度改革時(shí)，我國(guó)正處于社會(huì)主義建設(shè)和社會(huì)主義改造的高潮，爭(zhēng)取提前和超額完成第一個(gè)五年計(jì)劃的偉大任務(wù)階段。實(shí)行這次工資改革，目的是鼓勵(lì)廣大職工的生產(chǎn)積極性，提高技術(shù)和業(yè)務(wù)水平，激發(fā)全體職工的勞動(dòng)熱情。

改革開(kāi)放后，我國(guó)開(kāi)始對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行改革，有計(jì)劃地引入市場(chǎng)因素。黨的十二大提出“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”的原則，1984年十二屆三中全會(huì)提出社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)是公有制基礎(chǔ)上有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)的思想，第一次突破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和商品經(jīng)濟(jì)對(duì)立的思想禁錮，進(jìn)入“有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)”階段。適應(yīng)這一思想的變化，重新樹(shù)立按勞分配的思想，原有的工資制度已經(jīng)不適應(yīng)需要，我國(guó)進(jìn)行了1985年的工資制度改革。

1992年，鄧小平同志發(fā)表“南方談話(huà)”，提出了“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)不等于社會(huì)主義，資本主義也有計(jì)劃；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不等于資本主義，社會(huì)主義也有市場(chǎng)”的思想，闡釋了社會(huì)主義和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。黨的十四屆三中全會(huì)明確提出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，我國(guó)于1993年對(duì)工資制度進(jìn)行了一次全面深入的改革。

2006年進(jìn)行的工資制度改革，是在我國(guó)進(jìn)入完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段，建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的背景下開(kāi)展的。黨的十六屆三中全會(huì)對(duì)完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行了全面部署；形成了“科學(xué)發(fā)展觀”的重要思想；提出了“五個(gè)統(tǒng)籌”“構(gòu)建和諧社會(huì)”的要求；明確了主要任務(wù)，包括完善基本經(jīng)濟(jì)制度，改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，完善宏觀調(diào)控體系、行政管理體制和經(jīng)濟(jì)法律體制，健全就業(yè)、收入分配和社會(huì)保障制度，建立促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制等。

三是工資制度適應(yīng)了干部人事制度改革的需要。干部人事制度是黨的組織路線(xiàn)的重要內(nèi)容和體現(xiàn)[14]。我國(guó)的干部人事制度脫胎于中華人民共和國(guó)成立前黨的干部制度，包含了干部吸收、審查、教育、分配、保健等一系列完整制度[15]。工資制度是干部人事制度的重要組成部分，工資制度改革服務(wù)于干部人事制度改革的需要。中華人民共和國(guó)成立之初，由于政權(quán)不穩(wěn)定、機(jī)構(gòu)不健全，干部管理呈現(xiàn)高度集權(quán)的特點(diǎn)。隨著大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)的開(kāi)展，干部隊(duì)伍的規(guī)?？焖贁U(kuò)大，機(jī)構(gòu)和類(lèi)型日益復(fù)雜。1953年召開(kāi)的第二次全國(guó)組織工作會(huì)議，擬定了《關(guān)于加強(qiáng)干部管理工作的決定》，制定了“職務(wù)名稱(chēng)表”，確定了中央和各級(jí)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各級(jí)黨委組織部門(mén)統(tǒng)一管理的分部門(mén)分級(jí)別干部管理體制。適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變，我國(guó)制定了職務(wù)等級(jí)工資表，統(tǒng)一了全國(guó)工資標(biāo)準(zhǔn)。

改革開(kāi)放后，黨的思想路線(xiàn)、政治路線(xiàn)出現(xiàn)了根本性的轉(zhuǎn)變[16]。這一時(shí)期人事制度改革的目標(biāo)主要是“培養(yǎng)接班人，從組織上保證新時(shí)期黨的政治路線(xiàn)的貫徹執(zhí)行；改革人事制度，從制度上防止‘文革'的再次發(fā)生；適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要”[17]。主要內(nèi)容有“提出干部‘四化'的方針；將干部管理權(quán)限由兩級(jí)管理改為一級(jí)管理；廢除領(lǐng)導(dǎo)干部終身制，建立干部退休制度等”[18]。在這種背景下開(kāi)展的1985年工資制度改革，實(shí)行了以職務(wù)工資為主要內(nèi)容的結(jié)構(gòu)工資制度，強(qiáng)調(diào)了職務(wù)因素在工資水平中的決定作用，淡化了級(jí)別因素的影響。

1987年后，我國(guó)開(kāi)始按照分類(lèi)管理的思路改革干部人事制度，旨在打破“大一統(tǒng)”的干部人事制度，“按照黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)員（黨政機(jī)關(guān)干部）、事業(yè)單位人員、國(guó)有企業(yè)人員等各級(jí)各類(lèi)人員的特點(diǎn)，制定分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，形成黨管干部原則指導(dǎo)下的、各具特色的干部管理制度”[19]。在這一思想的指導(dǎo)下，1993年，我國(guó)頒布實(shí)施《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》，開(kāi)始推行公務(wù)員制度。適應(yīng)建立公務(wù)員制度的需要，1993年，我國(guó)進(jìn)行了工資制度改革，將機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資制度分離，公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)級(jí)別工資制度，事業(yè)單位依據(jù)工作特點(diǎn)的不同實(shí)行多種工資制度，并開(kāi)始推行干部福利制度改革。

進(jìn)入新世紀(jì)后，多項(xiàng)干部人事制度改革得到重點(diǎn)突破，注重從總體上對(duì)干部人事制度進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃。2000年，中共中央制定《深化干部人事制度改革綱要》，對(duì)2010年前的干部人事制度改革作了整體部署。這一時(shí)期人事制度改革的主要內(nèi)容包括，頒布實(shí)施《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》，以法律形式總結(jié)我國(guó)干部人事制度探索的成果，“堅(jiān)持黨管干部的原則，將黨政干部統(tǒng)一起來(lái)”[20]，對(duì)公務(wù)員實(shí)行分類(lèi)管理。同時(shí)，對(duì)國(guó)有企業(yè)人事制度和事業(yè)單位人事制度進(jìn)行了改革。適應(yīng)《公務(wù)員法》和其他一系列干部人事制度改革的需要，2006年對(duì)工資制度進(jìn)行了改革，公務(wù)員實(shí)施職務(wù)與級(jí)別相結(jié)合的工資制度，事業(yè)單位實(shí)施崗位績(jī)效工資制度。

黨的十八大以來(lái)，我黨全面加強(qiáng)黨的自身建設(shè)，干部人事制度在多方面取得了突破。工資制度也適應(yīng)干部人事制度改革的要求，在多方面有新的進(jìn)展。例如，實(shí)行法官、檢察官和審判輔助人員工資制度改革；連續(xù)三次調(diào)整基本工資；實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補(bǔ)貼制度；完善艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼制度；實(shí)行職務(wù)與職級(jí)并行制度試點(diǎn)，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)修訂《公務(wù)員法》，以法律的形式確定公務(wù)員實(shí)行職務(wù)與職級(jí)并行的工資制度等。這一系列的探索，對(duì)于完善我國(guó)工資制度、推動(dòng)人事制度改革起到了重要作用[21]。

四、工資制度改革的基本經(jīng)驗(yàn)

工資問(wèn)題涉及面廣、影響深遠(yuǎn)。在我國(guó)的傳統(tǒng)文化中，“不患寡而患不均”，這里的“不均”不是指工資水平的絕對(duì)平均，而是指分配制度上的公平、公正。我國(guó)的工資制度尤其注重從頂層上進(jìn)行整體設(shè)計(jì)，在運(yùn)行中注意保持各類(lèi)群體之間的統(tǒng)籌平衡，避免“按下葫蘆浮起瓢”。在長(zhǎng)期的工資理論探討和工資工作實(shí)踐中，積累形成了工資工作的基本經(jīng)驗(yàn)。

（一）發(fā)揮職務(wù)和級(jí)別因素在工資決定中的不同作用

職務(wù)和級(jí)別是決定工資的最重要因素。通常來(lái)說(shuō)，職務(wù)主要體現(xiàn)“工作性質(zhì)、責(zé)任大小、任務(wù)輕重、繁簡(jiǎn)難易程度”[22]的差異，級(jí)別則主要體現(xiàn)資歷的差異。合理界定職務(wù)和級(jí)別，發(fā)揮職務(wù)和級(jí)別在工資決定中的作用，始終是我國(guó)工資制度改革的核心內(nèi)容。通過(guò)總結(jié)我國(guó)的工資管理經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，過(guò)分強(qiáng)調(diào)職務(wù)因素，容易引起官本位的導(dǎo)向，大家都去“擠獨(dú)木橋”；過(guò)分強(qiáng)調(diào)級(jí)別因素，又會(huì)帶來(lái)“熬日子，拼資歷”的問(wèn)題，工資不能有效發(fā)揮激勵(lì)功能。

1956年建立的職務(wù)等級(jí)工資制度，以級(jí)別為工資的主線(xiàn)，設(shè)計(jì)30個(gè)級(jí)別的工資標(biāo)準(zhǔn)，然后設(shè)計(jì)一個(gè)職務(wù)對(duì)應(yīng)表，明確每個(gè)職務(wù)對(duì)應(yīng)的級(jí)別范圍，最后，根據(jù)個(gè)人的資歷具體確定級(jí)別。該項(xiàng)制度運(yùn)行后，職務(wù)和級(jí)別脫離，提職可以不提薪，制度設(shè)計(jì)之初的級(jí)別和職務(wù)的對(duì)應(yīng)關(guān)系被打亂，職務(wù)和級(jí)別不對(duì)應(yīng)成為普遍現(xiàn)象，職務(wù)等級(jí)工資制度逐漸演變?yōu)榈燃?jí)工資制度，級(jí)別成為確定工資和各項(xiàng)待遇的主要依據(jù)。

1985年建立的以職務(wù)為主要內(nèi)容的結(jié)構(gòu)工資制度，包括基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資、工齡工資和獎(jiǎng)勵(lì)工資，開(kāi)啟了“以職務(wù)工資為中心的時(shí)期”，是為了解決長(zhǎng)期存在的工資功能單一、工資與實(shí)際工作表現(xiàn)不一的問(wèn)題。上述四部分工資項(xiàng)目中，基本工資所有人都一樣，標(biāo)準(zhǔn)為40元/月，主要保障基本生活；工齡工資體現(xiàn)資歷因素，每工作1年，工齡工資增加0.5 元/月，在工資總額中占比很低；職務(wù)工資在工資中占主要比重，成為確定工資的最主要因素；獎(jiǎng)勵(lì)工資主要體現(xiàn)激勵(lì)因素，主要和職務(wù)掛鉤，進(jìn)一步加大了職務(wù)因素在工資決定中的作用。

1993年建立的職務(wù)級(jí)別工資制度，堅(jiān)持職務(wù)和級(jí)別并重，在職務(wù)工資之外又設(shè)計(jì)了級(jí)別工資，“職務(wù)工資約占40%，級(jí)別工資約占35%”[23]，開(kāi)啟了既有職務(wù)工資也有級(jí)別工資的職務(wù)工資和級(jí)別工資相結(jié)合的工資制度時(shí)期，目的是解決原有工資制度中過(guò)分強(qiáng)調(diào)職務(wù)、工資分配上官本位傾向的問(wèn)題。

2006年建立的職務(wù)與級(jí)別相結(jié)合的工資制度，在1993年工資制度的基礎(chǔ)上，“增加了級(jí)別的數(shù)量，增加了級(jí)別工資的比重，進(jìn)一步加大了不同職務(wù)之間工資級(jí)別交叉”[24]，拓展了基層公務(wù)員的發(fā)展空間。這次改革后，級(jí)別工資約占基本工資的60%[25]。在工資制度的實(shí)際運(yùn)行中，由于基本工資在整個(gè)工資中的占比偏低，其他工資項(xiàng)目中，津貼補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金等主要都是和職務(wù)掛鉤。2006年工資改革加大級(jí)別在工資決定中比重的意圖沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。尤其是，基層公務(wù)員由于職務(wù)層次較低，職務(wù)層次晉升空間有限，工資待遇偏低。在這種情況下，2015年開(kāi)始，我國(guó)在縣以下建立職務(wù)與職級(jí)并行的工資制度。2018年12月29日通過(guò)的修訂的《公務(wù)員法》，明確公務(wù)員實(shí)行職務(wù)與職級(jí)相結(jié)合的制度，公務(wù)員的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、職級(jí)與級(jí)別是確定公務(wù)員工資以及其他待遇的依據(jù)，從而在職務(wù)與級(jí)別之外，另設(shè)職級(jí)這一條職業(yè)發(fā)展通道[26]。

（二）建立地區(qū)工資水平?jīng)Q定機(jī)制，保持合理的地區(qū)工資關(guān)系

我國(guó)幅員遼闊，地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，地區(qū)之間的財(cái)政收支能力、物價(jià)水平也存在很大的差異。在這種背景下，全國(guó)都執(zhí)行一個(gè)工資標(biāo)準(zhǔn)，顯然是不現(xiàn)實(shí)的。處理地區(qū)工資關(guān)系歷來(lái)是工資制度改革的一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題。一個(gè)地方的工資水平，既要受到外部因素的影響，如當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)收入水平、物價(jià)水平、財(cái)政收入水平等，也受到人力資源因素的影響，如教育程度、工作經(jīng)驗(yàn)等。曾湘泉和熊通成[27]的研究發(fā)現(xiàn)，在影響地區(qū)工資水平的眾多因素中，財(cái)政收入水平和當(dāng)?shù)貨Q策者的決策偏好等因素是影響收入差距的最主要因素。一個(gè)地方的公務(wù)員的工資水平，應(yīng)該以當(dāng)?shù)赝?lèi)人員的工資水平為參照依據(jù)，反映當(dāng)?shù)氐膶?shí)際購(gòu)買(mǎi)力水平[28]，也要考慮到中央合理控制地區(qū)收入差距的政策導(dǎo)向，兼顧其他地區(qū)的工資水平。

在我國(guó)工資制度發(fā)展史上，對(duì)處理地區(qū)工資關(guān)系進(jìn)行了一系列探索。中華人民共和國(guó)成立初期，我國(guó)先后實(shí)行了工資分制度和物價(jià)補(bǔ)貼制度。工資分是一種以實(shí)物為計(jì)算基礎(chǔ)，以貨幣發(fā)放的工資計(jì)算單位。工資分包含的實(shí)物為糧、布、油、鹽、煤五種。各單位據(jù)此計(jì)發(fā)職工工資。實(shí)行工資分制度后，還根據(jù)不同地區(qū)的物價(jià)情況劃有工資分區(qū)，即執(zhí)行同一個(gè)工資分值的市、縣（旗）為一個(gè)工資分區(qū)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，到1955年，全國(guó)除西藏外，共有283個(gè)工資分區(qū)。采用工資分作為工資的計(jì)算單位，在物價(jià)不穩(wěn)、各地物價(jià)差別很大的情況下，不僅保證了職工的工資收入不受物價(jià)波動(dòng)的影響，而且為統(tǒng)一工資標(biāo)準(zhǔn)制造了條件。1955年，國(guó)家決定取消工資分制度，在部分單位中實(shí)行貨幣工資加物價(jià)津貼的制度。實(shí)行統(tǒng)一貨幣工資標(biāo)準(zhǔn)加物價(jià)津貼制度，是在原來(lái)各地工資分值的基礎(chǔ)上實(shí)行的，即全國(guó)各地均執(zhí)行統(tǒng)一的貨幣工資標(biāo)準(zhǔn)。原來(lái)工資分值低的地區(qū)，執(zhí)行統(tǒng)一的貨幣標(biāo)準(zhǔn)，不加物價(jià)津貼；原來(lái)工資分值高的，把其高出部分經(jīng)過(guò)調(diào)整折算為物價(jià)津貼百分比，另外計(jì)算加發(fā)。根據(jù)當(dāng)時(shí)制定的《全國(guó)各地區(qū)物價(jià)津貼表》，全國(guó)共劃分了259個(gè)物價(jià)區(qū)，其中包括實(shí)行實(shí)物供應(yīng)的42個(gè)區(qū)和12個(gè)未定物價(jià)津貼標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)。

1956年的工資改革，考慮到各地生活成本的差別，實(shí)行了工資區(qū)制度，將全國(guó)劃分為十一類(lèi)工資區(qū)，一至十一類(lèi)的地區(qū)工資系數(shù)分別為100、103、106、109、112、115、118、121、124、127、130。工資區(qū)制度在我國(guó)實(shí)行的時(shí)間很長(zhǎng)，在1985年工資改革中對(duì)工資區(qū)進(jìn)行了調(diào)整，直到1993年工資改革中，才被地區(qū)津貼制度所取代。

1993年的工資改革中，取消了工資區(qū)設(shè)置，取而代之的是提出建立艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼和地區(qū)附加津貼制度的設(shè)想。其中，艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼是對(duì)在自然條件或生活條件艱苦地區(qū)工作生活的補(bǔ)償，將當(dāng)時(shí)實(shí)行的工資區(qū)類(lèi)別補(bǔ)貼、地區(qū)生活費(fèi)補(bǔ)貼、高原地區(qū)臨時(shí)補(bǔ)貼和地區(qū)性補(bǔ)貼等歸并，統(tǒng)一為艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼，體現(xiàn)不同地區(qū)在自然地理環(huán)境方面的差異，發(fā)揮地區(qū)津貼的補(bǔ)償和導(dǎo)向作用。1993年提出建立地區(qū)附加津貼制度的構(gòu)想，根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)和生活費(fèi)用支出等因素，考慮機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工資水平與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)工資水平的差距來(lái)確定津貼標(biāo)準(zhǔn)，目的是將機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工工資的提高與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)系起來(lái)。當(dāng)時(shí)方案提出，地區(qū)附加津貼制度要在1994年出臺(tái)，但是由于種種原因，地區(qū)附加津貼制度一直未能出臺(tái)。

2006年的工資制度改革，在1993年工資改革的基礎(chǔ)上，完善了艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼制度，設(shè)置了科學(xué)的指標(biāo)體系、擴(kuò)大了實(shí)施范圍、調(diào)整了類(lèi)別并建立了動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。這次改革是在規(guī)范收入分配秩序的大背景下開(kāi)展的，中央對(duì)各地自行發(fā)放的津貼補(bǔ)貼進(jìn)行了規(guī)范清理，確定了各地的津貼補(bǔ)貼水平，遏制了地區(qū)收入差距擴(kuò)大的趨勢(shì)。在規(guī)范津貼補(bǔ)貼的同時(shí)，中央提出要出臺(tái)地區(qū)附加津貼制度，合理確定地區(qū)工資水平，并在這一制度上做了大量的探索研究工作。

（三）建立工資正常調(diào)整制度，保持工資制度的活力

工資是雇傭勞動(dòng)的報(bào)酬[29]。工資的調(diào)整受到內(nèi)部和外部因素的影響。從內(nèi)部因素來(lái)看，工資應(yīng)隨著個(gè)人勞動(dòng)時(shí)間、精力及工作效率等多種因素的變化而變化；從外部因素來(lái)看，工資應(yīng)反映實(shí)際購(gòu)買(mǎi)能力，為保持實(shí)際購(gòu)買(mǎi)力不降低，需要依據(jù)物價(jià)變動(dòng)對(duì)名義工資進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。因此，工資水平的調(diào)整主要通過(guò)兩種方式實(shí)現(xiàn)。第一種是因內(nèi)部因素而調(diào)整工資，工資隨著個(gè)人的職務(wù)晉升或級(jí)別晉級(jí)而提高；第二種是因外部因素而調(diào)整工資，工資水平隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、財(cái)政收支水平、社會(huì)收入水平和物價(jià)水平的提高而提高。這兩種調(diào)整，如果從工資表來(lái)看的話(huà)，第一種工資調(diào)整是個(gè)人在工資表中所處的相對(duì)位置的變化，不涉及工資表的調(diào)整；第二種調(diào)整不涉及個(gè)人在工資表中的相對(duì)位置變化，但涉及工資表上的所有工資標(biāo)準(zhǔn)的同步調(diào)整。“工資水平正常調(diào)整制度是公務(wù)員工資制度的重要內(nèi)容，是衡量工資制度是否具有生命力的根本和關(guān)鍵”[30]。在長(zhǎng)期的制度探索和制度實(shí)踐中，第一種類(lèi)型的工資調(diào)整制度已經(jīng)基本建立起來(lái)，并得到了良好運(yùn)轉(zhuǎn)；第二種類(lèi)型的工資調(diào)整制度，直到2014年才明確基本工資水平的正常調(diào)整辦法，但對(duì)整體工資標(biāo)準(zhǔn)正常調(diào)整的制度，到目前為止仍未建立起來(lái)。工資調(diào)整制度不健全可能帶來(lái)的影響，第一種情況是工資長(zhǎng)期不調(diào)整，工資和個(gè)人承擔(dān)的責(zé)任、資歷和工作表現(xiàn)沒(méi)有關(guān)系，起不到工資應(yīng)有的激勵(lì)作用。工資不能體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的變化，和社會(huì)收入水平相脫節(jié)。第二種情況是工資不定期、無(wú)規(guī)律地調(diào)整，使工資制度失去活力，原有的功能不能有效發(fā)揮，地區(qū)之間、層級(jí)之間和群體之間的合理工資關(guān)系被打亂。因此，盡快建立一套科學(xué)的、可操作的工資水平正常調(diào)整制度是完善公務(wù)員工資制度的關(guān)鍵點(diǎn)和突破點(diǎn)。

第一種類(lèi)型的工資調(diào)整，在制度設(shè)計(jì)中提出的時(shí)間較早，該制度已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了正常化運(yùn)轉(zhuǎn)。在1956年的工資改革中，提出了定期升級(jí)和不定期升級(jí)的辦法，對(duì)個(gè)人工作取得的成績(jī)和職務(wù)晉升后的工資增長(zhǎng)作了明確說(shuō)明。但在之后的工資制度實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中，該項(xiàng)制度沒(méi)有得到很好執(zhí)行，工資定期升級(jí)制度沒(méi)有得到很好實(shí)施，只是不定期地進(jìn)行了一些升級(jí)工作。1985年的工資改革，將“建立正常的晉級(jí)增資制度”作為改革的重要目標(biāo)，并且明確了工資隨著職務(wù)的晉升而提高，這是新中國(guó)成立后首次實(shí)現(xiàn)工資隨著職務(wù)的提高而提高，具有很深遠(yuǎn)的歷史意義。1993年的工資改革，將建立工資正常晉級(jí)增資制度作為改革的重要目標(biāo)，在制度設(shè)計(jì)上，在1985年晉升職務(wù)提升工資的基礎(chǔ)上，首次實(shí)現(xiàn)了依據(jù)考核結(jié)果晉升工資的制度，對(duì)考核優(yōu)秀和稱(chēng)職的，每2年可在本職務(wù)工資標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)晉升一個(gè)工資檔次在原級(jí)別任職期間連續(xù)5年考核稱(chēng)職或連續(xù)3年考核優(yōu)秀的，在本職務(wù)對(duì)應(yīng)的級(jí)別內(nèi)晉升一個(gè)級(jí)別?！斑@是公務(wù)員工資制度的一個(gè)重大進(jìn)步，是1993年工資改革的最大貢獻(xiàn)”[31]。2006年的工資改革加大了晉升級(jí)別檔次工資的頻率。公務(wù)員年度考核稱(chēng)職及以上的，一般每5年可在所任職務(wù)對(duì)應(yīng)的級(jí)別內(nèi)晉升一個(gè)級(jí)別，一般每2年內(nèi)可在所任級(jí)別對(duì)應(yīng)的工資標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)晉升一個(gè)工資檔次。

第二種類(lèi)型的工資調(diào)整所提出的時(shí)間較晚，該制度仍需要進(jìn)一步完善。1985年工資改革最早提出定期調(diào)整工資標(biāo)準(zhǔn)，提出要隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，逐步提高國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員的實(shí)際工資水平。這里，對(duì)工資標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整明確了兩個(gè)方面：一是調(diào)整的是實(shí)際工資水平，要扣除物價(jià)變動(dòng)因素；二是工資調(diào)整主要考慮國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況。1993年的工資改革對(duì)工資水平正常調(diào)整制度作了進(jìn)一步明確，一是工資要根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有計(jì)劃地增長(zhǎng)。二是提出了工資調(diào)整的參照依據(jù)，要與企業(yè)相當(dāng)人員的平均工資水平大體持平，保持合理比例關(guān)系，這是我國(guó)工資制度上第一次提出建立機(jī)關(guān)工作人員工資和企業(yè)相當(dāng)人員工資的比較制度，提出了依據(jù)“可比性原則”[32]決定和調(diào)整公務(wù)員工資的思路，具有重要意義。三是進(jìn)一步明確工資調(diào)整要考慮物價(jià)變動(dòng)因素，根據(jù)職工生活費(fèi)用價(jià)格指數(shù)的變動(dòng)情況定期進(jìn)行調(diào)整，保障工作人員的實(shí)際生活水平不因物價(jià)上漲而降低。2006年的工資制度改革將工資水平正常調(diào)整制度作為改革的重要內(nèi)容，提出健全公務(wù)員工資水平正常增長(zhǎng)機(jī)制，建立工資調(diào)查制度，定期調(diào)整工資標(biāo)準(zhǔn)，使公務(wù)員的工資水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)。這次改革將公務(wù)員和企業(yè)相當(dāng)人員工資水平調(diào)查比較制度作為調(diào)整公務(wù)員工資的重要依據(jù)，明確“國(guó)家根據(jù)工資調(diào)查比較的結(jié)果，結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政狀況、物價(jià)水平等情況，適時(shí)調(diào)整機(jī)關(guān)工作人員基本工資標(biāo)準(zhǔn)”。2014年，配合公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，中央出臺(tái)了《關(guān)于調(diào)整機(jī)關(guān)工作人員基本工資標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施方案》，首次明確建立基本工資的正常調(diào)整機(jī)制。首先，明確了調(diào)整的周期，基本工資的調(diào)整原則上每年或每?jī)赡暾{(diào)整一次；其次，明確了調(diào)整的依據(jù)，工資調(diào)整依據(jù)工資調(diào)查比較結(jié)果，綜合考慮國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政狀況和物價(jià)變動(dòng)等因素確定調(diào)整幅度，近期基本工資標(biāo)準(zhǔn)每?jī)赡暾{(diào)整一次參考同期物價(jià)上漲幅度、同期企業(yè)在崗職工工資增長(zhǎng)率等因素確定；最后，明確了工資調(diào)整的例外因素，如遇發(fā)生金融危機(jī)、重大自然災(zāi)害等特殊情況，基本工資標(biāo)準(zhǔn)延后調(diào)整。2014年之后，我國(guó)已經(jīng)于2016年和2018年調(diào)整了機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的基本工資水平，基本實(shí)現(xiàn)了基本工資的定期調(diào)整。但工資總體水平的調(diào)整，以及工資其他模塊的正常調(diào)整尚未實(shí)現(xiàn)。單靠基本工資的調(diào)整，雖然能解決一些問(wèn)題，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，仍舊需要建立整套工資水平的正常調(diào)整機(jī)制。

（四）統(tǒng)籌考慮機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資水平，保持機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資水平的合理關(guān)系

機(jī)關(guān)和事業(yè)單位是我國(guó)公共部門(mén)的主要組成部分，二者之間存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在堅(jiān)持將機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資制度脫鉤，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位實(shí)行不同的工資制度和管理辦法的同時(shí)，始終注意統(tǒng)籌考慮機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資水平，保持機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資水平的合理比例關(guān)系。機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資的分開(kāi)管理，由機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作性質(zhì)不同、人才成長(zhǎng)規(guī)律不同等因素決定，是配合經(jīng)濟(jì)體制改革和行政管理體制改革而開(kāi)展的，目的是提高政府機(jī)關(guān)的行政效率和社會(huì)公共服務(wù)水平。在工資制度分開(kāi)管理的同時(shí)，保持機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員的合理工資關(guān)系，這是受歷史和現(xiàn)實(shí)等多種因素決定的。一是事業(yè)單位的管理人員的崗位基本按機(jī)關(guān)的干部層級(jí)來(lái)設(shè)置，級(jí)別上完全對(duì)應(yīng)，基本工資標(biāo)準(zhǔn)大致一致；二是義務(wù)教育教師是事業(yè)單位人員的主體，國(guó)家法律明確規(guī)定，義務(wù)教育學(xué)校教師的工資不得低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的工資水平；三是在現(xiàn)實(shí)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員完全就是統(tǒng)一管理統(tǒng)一使用，只有身份上的差別，沒(méi)有工作職責(zé)上的差異。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位長(zhǎng)期執(zhí)行相同的工資制度，工資標(biāo)準(zhǔn)的制定、工資的增長(zhǎng)、工資總額的計(jì)劃都是統(tǒng)一進(jìn)行管理的。相同級(jí)別的機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員的工資標(biāo)準(zhǔn)基本統(tǒng)一，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的工資調(diào)整也保持大體一致。改革開(kāi)放后，隨著事業(yè)單位逐步體現(xiàn)出和機(jī)關(guān)單位不同的特點(diǎn)，為了推進(jìn)行政體制改革，建立符合機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員不同成長(zhǎng)規(guī)律的工資制度，國(guó)家提出對(duì)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資進(jìn)行脫鉤管理，這是與整個(gè)經(jīng)濟(jì)管理體制改革相適應(yīng)的一項(xiàng)重要改革。1985年的工資改革，實(shí)現(xiàn)了國(guó)有企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資制度的脫鉤，并“鼓勵(lì)有條件的事業(yè)單位實(shí)行企業(yè)化管理，做到經(jīng)濟(jì)上自立，和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資調(diào)整脫鉤”，開(kāi)啟了機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資制度分開(kāi)管理的早期探索。

1985年工資改革后，國(guó)家對(duì)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資制度分開(kāi)管理進(jìn)行了深入探討，基本上達(dá)成了機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資要分開(kāi)管理的共識(shí)。黨的十三屆七中全會(huì)首次指出，黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位，逐步建立起符合各自特點(diǎn)的工資制度；黨的十四大進(jìn)一步提出，加快工資制度改革，逐步建立起符合企業(yè)、事業(yè)單位和機(jī)關(guān)各自特點(diǎn)的工資制度與正常增長(zhǎng)機(jī)制；黨的十四屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確指出，公務(wù)員的工資由國(guó)家根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r并參照企業(yè)平均工資水平確定和調(diào)整，形成正常的晉級(jí)和工資增長(zhǎng)機(jī)制。事業(yè)單位實(shí)行不同的工資制度和分配方式，有條件的可以實(shí)行企業(yè)工資制度。在這種情況下，1993年的工資制度改革，“將機(jī)關(guān)和事業(yè)單位實(shí)行不同的工資制度作為改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容和新工資制度的重要特點(diǎn)”[33]。改革后，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位實(shí)行不同的工資制度。對(duì)機(jī)關(guān)，根據(jù)其特點(diǎn)和實(shí)際情況，建立起了既考慮職務(wù)高低、責(zé)任大小，又兼顧資歷和貢獻(xiàn)的職級(jí)工資制。對(duì)事業(yè)單位專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，依據(jù)其工作特點(diǎn)的不同，建立了專(zhuān)業(yè)技術(shù)等級(jí)工資制、專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗位工資制、藝術(shù)結(jié)構(gòu)工資制、體育津貼和獎(jiǎng)金制、行員等級(jí)工資制等五種不同的工資制度，對(duì)于事業(yè)單位的管理人員，實(shí)行職員職務(wù)等級(jí)工資制度。

2006年的工資改革，同步改革了公務(wù)員和事業(yè)單位工資制度。這次改革及隨后進(jìn)行的一系列改革探索，在進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資制度的脫鉤的基礎(chǔ)上，力圖實(shí)現(xiàn)工資增長(zhǎng)的脫鉤。2018年機(jī)構(gòu)改革的一項(xiàng)內(nèi)容，是隨著公務(wù)員管理職能的變動(dòng)，公務(wù)員工資管理劃歸中央組織部，事業(yè)單位工資管理繼續(xù)由人力資源和社會(huì)保障部負(fù)責(zé)。這是我國(guó)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資管理體制的一項(xiàng)比較大的變化。機(jī)構(gòu)改革后，公務(wù)員和事業(yè)單位的工資由不同的部門(mén)管理。這有利于探索形成機(jī)關(guān)和事業(yè)單位不同特點(diǎn)的工資制度，但對(duì)于保持兩類(lèi)人群的工資關(guān)系提出了新的命題。

（五）發(fā)揮工資不同模塊的功能，保持合理的工資結(jié)構(gòu)

工資由不同的工資模塊構(gòu)成，不同的工資模塊發(fā)揮不同的作用。根據(jù)工資的不同內(nèi)涵和外延及劃分維度，可以得到不同的劃分結(jié)果。按照彭劍鋒的劃分，如果從經(jīng)濟(jì)報(bào)酬的角度來(lái)理解，工資主要包括基本工資、績(jī)效工資、獎(jiǎng)金、津貼補(bǔ)貼、福利和股權(quán)五部分。如果將非經(jīng)濟(jì)報(bào)酬納入考量，將經(jīng)濟(jì)報(bào)酬擴(kuò)展到總報(bào)酬的范疇，那么除經(jīng)濟(jì)性報(bào)酬外，還包括了工作環(huán)境特征、工作本身特征、組織特征在內(nèi)的非經(jīng)濟(jì)性報(bào)酬[34]。從機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工資來(lái)看，大體可以包括基本工資、績(jī)效工資、獎(jiǎng)金、津貼補(bǔ)貼。基本工資是工資的固定部分，反映機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員所承擔(dān)的職位的價(jià)值或者其所具備的技能或能力的價(jià)值。績(jī)效工資是根據(jù)員工的年度績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果而確定的對(duì)基本工資的增加部分，是對(duì)員工優(yōu)良工作績(jī)效的獎(jiǎng)勵(lì)。獎(jiǎng)金是工資中根據(jù)員工的工作績(jī)效進(jìn)行浮動(dòng)的部分，與個(gè)人或團(tuán)隊(duì)的業(yè)績(jī)相掛鉤，也與員工在組織中的位置和價(jià)值有關(guān)。通常來(lái)說(shuō)，績(jī)效工資是基本工資的永久性增加部分，而獎(jiǎng)金只是一次性的獎(jiǎng)勵(lì)。津貼補(bǔ)貼是對(duì)員工在工作中的不利因素的一種補(bǔ)償，主要作用是補(bǔ)償由于工作環(huán)境和工作條件的差異而帶來(lái)的額外損耗，具有條件性的特點(diǎn)，在崗則享有，不在崗則不享有。除上述工資項(xiàng)目外，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的福利也是經(jīng)濟(jì)報(bào)酬的重要組成部分，對(duì)工資制度也產(chǎn)生重要影響。

從我國(guó)的工資管理經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，保持基本工資在工資中的主體部分，發(fā)揮各工資模塊的功能，有利于規(guī)范工資收入分配秩序。1956年的工資改革中，除基本工資外，還設(shè)置了津貼補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金項(xiàng)目?；竟べY約占90%，津貼補(bǔ)貼包括地區(qū)性津貼補(bǔ)貼和特殊崗位津貼補(bǔ)貼，占比約為5%，獎(jiǎng)金約占5%[35]。經(jīng)過(guò)1985年的工資改革后，基本工資的比例略有降低，約占85%；津貼補(bǔ)貼的范圍有所擴(kuò)大，包括了崗位性津貼補(bǔ)貼、地區(qū)性津貼補(bǔ)貼和福利性津貼補(bǔ)貼，占比約為5%。在這次工資改革中，對(duì)在工作中做出顯著成績(jī)的人員發(fā)放獎(jiǎng)金，從1986年開(kāi)始為1個(gè)月的基本工資，后來(lái)增加到1個(gè)半月，再后來(lái)增加到3個(gè)月，總體來(lái)說(shuō)，獎(jiǎng)金的占比約為10%。1993年工資改革中，基本工資包括職務(wù)工資、級(jí)別工資、基礎(chǔ)工資和工齡工資，約占工資總額的40%～70%。津貼補(bǔ)貼包括地區(qū)性、崗位性和福利性補(bǔ)貼。由于地區(qū)附加津貼制度沒(méi)有建立起來(lái)，而改革方案中又給各地一定的發(fā)放津貼補(bǔ)貼的權(quán)利，所以津貼補(bǔ)貼占比快速提高，且不同地區(qū)津貼補(bǔ)貼的占比差異很大，大體來(lái)說(shuō)，津貼補(bǔ)貼占25%～55%。獎(jiǎng)金主要為年終一次性獎(jiǎng)金，額度為1個(gè)月的基本工資，約占5%。2006年工資改革后，基本工資包括職務(wù)工資和級(jí)別工資，占比為20%～40%；津貼補(bǔ)貼主要包括地區(qū)性津貼補(bǔ)貼和崗位性津貼補(bǔ)貼，其中，地區(qū)性津貼補(bǔ)貼包括艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼和地區(qū)附加津貼。在地區(qū)附加津貼制度沒(méi)有建立起來(lái)之前，先將清理規(guī)范后的津貼補(bǔ)貼設(shè)置為規(guī)范后補(bǔ)貼，分為工作性津貼、生活性補(bǔ)貼、改革性補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)貼四塊。改革性補(bǔ)貼主要是各地福利貨幣化改革后保留的項(xiàng)目，包括車(chē)改補(bǔ)貼、采暖費(fèi)、物業(yè)費(fèi)、房改補(bǔ)貼等；獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)貼主要是各地根據(jù)考核發(fā)放的補(bǔ)貼項(xiàng)目，大體來(lái)說(shuō)，津貼補(bǔ)貼占55%～75%。獎(jiǎng)金項(xiàng)目為年終一次性獎(jiǎng)金，標(biāo)準(zhǔn)為1個(gè)月的基本工資，占比約為2.5%。

在國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員的報(bào)酬體系中，工資和福利扮演了同樣重要的作用。與工資不同，福利是國(guó)家和單位為保障和解決工作人員工作、生活和家庭中的基本需要和特殊困難，在工資和保險(xiǎn)之外給予經(jīng)濟(jì)上的幫助和生活上的照顧，是工作人員工資和保險(xiǎn)的重要補(bǔ)充[36]。從我國(guó)制度的發(fā)展來(lái)看，工資和福利制度同卵而生。在供給制階段，實(shí)行實(shí)物供給，主要是為了保障干部的基本生活，在這一階段，工資和福利沒(méi)有明顯的界線(xiàn)。1956年工資制度改革后，取消了供給制，保留了部分福利項(xiàng)目，以單項(xiàng)法規(guī)的形式逐步形成了一套機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員的福利制度。這對(duì)保障和改善工作人員的生活條件起到了積極作用。黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)對(duì)福利制度進(jìn)行了大膽的持久改革，逐步改變過(guò)去那種通過(guò)國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行隱性或?qū)嵨锓峙涞闹贫刃问?，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的福利制度，將隱性的實(shí)物分配向貨幣化、透明化方向發(fā)展。

（六）構(gòu)建工資管理體系，建立集中統(tǒng)一工資制度下的分級(jí)分類(lèi)管理體制

工資管理體制是工資制度的重要內(nèi)容，深刻影響工資制度的發(fā)展。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)建立起了中央集中統(tǒng)一管理的工資管理體制。改革開(kāi)放后，圍繞中央與地方的工資管理權(quán)限劃分問(wèn)題，我國(guó)對(duì)工資管理體制進(jìn)行了一系列的探索。幾十年的探索發(fā)現(xiàn)，中央和地方的工資管理權(quán)限存在“一管就死，一放就亂”的怪圈。走出這一怪圈，關(guān)鍵是要明確中央和地方工資管理的權(quán)限，在加強(qiáng)中央工資統(tǒng)一調(diào)控制度建設(shè)的前提下，下放地方工資管理權(quán)限，明確地方工資管理的責(zé)任，構(gòu)建責(zé)任與權(quán)限相統(tǒng)一的工資治理模式[37]。

中央與地方的權(quán)限劃分是工資管理體制的核心問(wèn)題。中華人民共和國(guó)成立初期，我國(guó)分大區(qū)對(duì)工資制度進(jìn)行了統(tǒng)一，建立了各大區(qū)的工資制度。為適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制的需要，1956年工資改革后，將各大區(qū)的工資制度統(tǒng)一為全國(guó)統(tǒng)一的工資制度，由中央統(tǒng)一制定工資政策、確定工資標(biāo)準(zhǔn)、開(kāi)展工資升級(jí)工作等。地方基本沒(méi)有工資管理的權(quán)限，只是負(fù)責(zé)落實(shí)中央的政策。1985年的工資改革，根據(jù)簡(jiǎn)政放權(quán)的要求，我國(guó)對(duì)工資實(shí)行分級(jí)管理、區(qū)別對(duì)待的方針。中央只管省、自治區(qū)、直轄市以上機(jī)關(guān)單位和全國(guó)性的重點(diǎn)大專(zhuān)院校和科研、文化、衛(wèi)生事業(yè)單位，地市及以下機(jī)關(guān)單位和其他事業(yè)單位由省、自治區(qū)、直轄市管理。為了防止地方超過(guò)中央的要求提高工資、擾亂工資秩序，這次改革反復(fù)強(qiáng)調(diào)，分配給各地區(qū)、各部門(mén)的增資指標(biāo)，要嚴(yán)格掌握，不得超過(guò)?？傮w來(lái)說(shuō)，1985年的工資制度改革提出了分級(jí)管理的問(wèn)題，但工資管理體制沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的改變[38]。1993年的工資改革將“加強(qiáng)工資宏觀管理”作為重要內(nèi)容，要求各地必須堅(jiān)持統(tǒng)一的工資政策、工資制度和工資標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)工資的宏觀調(diào)控。但從工資實(shí)踐來(lái)看，這次工資改革廢除了工資分區(qū)的管理模式，提出建立地區(qū)附加津貼制度的設(shè)想，但在原有制度取消后，新的制度一直沒(méi)有建立起來(lái)，出現(xiàn)了制度的真空期。在這期間，中央允許各地利用地方財(cái)力安排一些工資性支出，在這種情況下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、財(cái)力較好的地區(qū)開(kāi)始陸續(xù)自行出臺(tái)津貼補(bǔ)貼，這次工資改革成了一次工資管理權(quán)限下放的起點(diǎn)。2006年的工資改革將“加強(qiáng)工資管理”作為改革的四條原則之一，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持國(guó)家政策的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性，嚴(yán)格執(zhí)行政策，不得擅自出臺(tái)和變通工資政策。在實(shí)際的管理中，考慮到規(guī)范津貼補(bǔ)貼工作的復(fù)雜性，還是采取了“分級(jí)管理”的方式，中央直接負(fù)責(zé)各省、省會(huì)城市、副省級(jí)城市的津貼補(bǔ)貼規(guī)范工作，地市以下由省、自治區(qū)、直轄市按照中央要求具體負(fù)責(zé)。2016年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于激發(fā)重點(diǎn)群體活力帶動(dòng)城鄉(xiāng)居民增收的實(shí)施意見(jiàn)》提出完善公務(wù)員獎(jiǎng)金制度，強(qiáng)化省級(jí)政府統(tǒng)籌調(diào)控責(zé)任。賦予地方一定的考核獎(jiǎng)勵(lì)分配權(quán)，首次明確了省級(jí)政府有調(diào)控公務(wù)員獎(jiǎng)金和一定獎(jiǎng)金分配的權(quán)力。

注釋?zhuān)?/p>

①之所以說(shuō)是“確認(rèn)”職務(wù)等級(jí)工資制度，是因?yàn)樵?952年，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了一次工資改革，初步建立了職務(wù)等級(jí)工資制度。

②五點(diǎn)三三類(lèi)工資區(qū)的形成過(guò)程：1956年工資改革中，周恩來(lái)總理到上海檢查工資改革工作。南京、蘇州、常州與無(wú)錫的同志反映，上海是八類(lèi)地區(qū)，而南京等市為四類(lèi)地區(qū)，差距較大。且根據(jù)他們按照“工資分”和物價(jià)津貼的計(jì)算，南京比四類(lèi)地區(qū)高1%。由于相鄰兩個(gè)工資區(qū)之間相差3%，據(jù)此，周總理提出“既然多了1%，即0.33，也不減少，就定四點(diǎn)三三類(lèi)吧”。此后，1979年，南京市工資區(qū)類(lèi)別提高到五點(diǎn)三三類(lèi)，1986年提高到六類(lèi)地區(qū)（具體見(jiàn)王榕《王榕工資工作文集》）。

③事業(yè)單位的獎(jiǎng)金制度包括政府特殊津貼、一次性重獎(jiǎng)、年終一次性獎(jiǎng)金、體育訓(xùn)練津貼等。在改革方案中明確，這些獎(jiǎng)金都需要在嚴(yán)格考核后發(fā)放。