構(gòu)建強(qiáng)化鄉(xiāng)村干部環(huán)境責(zé)任的綜合機(jī)制

武 香 俊

(鄭州工商學(xué)院， 鄭州 451400)

黨的十八大報(bào)告明確提出要大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，努力建設(shè)美麗中國。黨的十九大報(bào)告提出了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村振興總要求。我國農(nóng)村地域廣闊、人口眾多，生態(tài)文明建設(shè)任重道遠(yuǎn)。改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村，既是建設(shè)美麗中國的必然要求，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要任務(wù)。黨的十八大以來，中央和地方政府高度重視美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，投入了大量資金，取得了可喜成果，但農(nóng)村生態(tài)污染依然存在，涉農(nóng)環(huán)境群體事件時(shí)有發(fā)生，鄉(xiāng)村干部的環(huán)保意識仍需增強(qiáng)。

一、鄉(xiāng)村干部環(huán)境責(zé)任缺失的現(xiàn)實(shí)表征

環(huán)境責(zé)任是指根據(jù)人在環(huán)境中所處地位在環(huán)境整體維護(hù)中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任[1]，包括人們對自己在維護(hù)環(huán)境中所扮演角色職責(zé)的認(rèn)知，對份內(nèi)應(yīng)盡義務(wù)的承擔(dān)，以及對環(huán)境行為后果的擔(dān)當(dāng)。鄉(xiāng)村干部處在農(nóng)村工作第一線，是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)的第一責(zé)任人，是落實(shí)黨的環(huán)保路線、方針、政策的中間人，在建設(shè)“美麗鄉(xiāng)村”過程中，鄉(xiāng)村干部負(fù)有不可推卸的責(zé)任。大多數(shù)鄉(xiāng)村干部出于公心，源于初心，敢于擔(dān)當(dāng)，但仍有部分鄉(xiāng)村干部并沒有很好地履行其環(huán)境職責(zé)。

(一)干部環(huán)境倫理淡薄

“環(huán)境倫理學(xué)之父”羅爾斯頓認(rèn)為：“倫理學(xué)必須在個(gè)人身上得到某種體現(xiàn)，就像生命和物種要通過個(gè)體而得到體現(xiàn)一樣?！盵2]環(huán)境倫理在農(nóng)村要得到真正的體現(xiàn)就必須成為鄉(xiāng)村干部的一種價(jià)值取向和內(nèi)在品質(zhì)。目前在一些農(nóng)村仍存在垃圾遍地、污水溢流，農(nóng)藥化肥過量使用，工業(yè)污水任意排放等環(huán)境問題，這些嚴(yán)重危害村民的身心健康。面對日益惡化的生活環(huán)境，村民渴望加快美麗鄉(xiāng)村建設(shè)步伐，回歸綠水青山的居住環(huán)境。然而，面對不斷惡化的村莊環(huán)境，一些鄉(xiāng)村干部存在短視行為，不僅無視自然資源的供給能力和生態(tài)環(huán)境的自凈能力，而且將鄉(xiāng)村的“臟亂差”視為落后的必然表征，很少有人愿意主動(dòng)帶領(lǐng)村民進(jìn)行環(huán)境整治。甚至有些鄉(xiāng)村干部錯(cuò)誤地認(rèn)為“柴草亂堆、污水亂倒、垃圾亂扔、墻上亂寫亂畫、亂搭亂建”就是中國農(nóng)村的面貌。在面對上級檢查時(shí)，應(yīng)付了事，能藏的藏，能搬的搬，檢查一結(jié)束又恢復(fù)原樣。除非鄉(xiāng)村干部愿意“調(diào)整其生活方式，否則，保護(hù)環(huán)境的任何努力都將歸于失敗?！盵3]

(二)農(nóng)村環(huán)境群體性事件頻發(fā)

在招商引資上，一些地方不顧集體利益和長遠(yuǎn)發(fā)展，競相出臺大幅優(yōu)惠政策，致使農(nóng)村環(huán)境群體性事件時(shí)有發(fā)生。作為當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)第一責(zé)任人，鄉(xiāng)村干部理應(yīng)最先站出來維護(hù)村民的環(huán)境權(quán)益，如果他們“意識到了對自己行為后果的責(zé)任，真正發(fā)自內(nèi)心地感受著這一責(zé)任。他們會遵照責(zé)任倫理采取行動(dòng)，在做到一定的時(shí)候，他說：‘這就是我的立場，我只能如此’。這才是真正符合人性的、令人感動(dòng)的表現(xiàn)，才構(gòu)成一個(gè)真正的能夠擔(dān)當(dāng)使命的人?！盵4]然而，他們總是不能夠及時(shí)意識應(yīng)有的干部作為，甚至不計(jì)自己行為的后果，完全忘記了權(quán)責(zé)一致原則下肩負(fù)的責(zé)任。在涉及環(huán)境問題處理中，部分地區(qū)鄉(xiāng)村干部拖辦、不辦、壓辦。在正常意見反饋解決渠道受阻后，利益受損的村民不再對村干部抱有期望，進(jìn)而被迫選擇集體抗?fàn)幍姆绞饺で髥栴}解決，表現(xiàn)為維權(quán)抗?fàn)幮?、突發(fā)騷亂型、組織犯罪型。這類事件具有參與主體的多元性與群體性、現(xiàn)場的破壞性和暴力性、參與者的盲從性等特點(diǎn)，已經(jīng)嚴(yán)重影響我國農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。

(三)基層環(huán)境“微腐敗”嚴(yán)重

公共選擇理論認(rèn)為，政府官僚與市場機(jī)制下的“經(jīng)濟(jì)人”一樣，內(nèi)核是追求個(gè)人利益的最大化，而且是包裹在公共利益的外衣下進(jìn)行的合理個(gè)人選擇[5]。鄉(xiāng)村干部作為政治市場中的從業(yè)者，為追求個(gè)人利益最大化，放棄關(guān)照天然職責(zé)中的環(huán)境利益?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》明確規(guī)定：“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)。”鄉(xiāng)村干部職位雖低，但卻掌握有出租、轉(zhuǎn)讓、發(fā)包土地、林地等自然資源的權(quán)力，從而為其提供了滋生腐敗的資本。依照資本的邏輯，就是把包含人格在內(nèi)的一切東西都貶低為追求利潤的手段。一些黨性意識薄弱的鄉(xiāng)村干部甘愿淪落為金錢的奴隸，在開發(fā)建設(shè)中時(shí)常置農(nóng)村環(huán)境污染于不顧。2016年10月，中紀(jì)委網(wǎng)16次“每月通報(bào)”共曝光2603人，其中村黨支部書記、村委會主任809人，占總?cè)藬?shù)31.1%。他們對國家下?lián)芙o村集體的危房和廁所改造、環(huán)境污染改善等專項(xiàng)資金和津補(bǔ)貼貪污、侵占、或者克扣，少數(shù)鄉(xiāng)村干部把本應(yīng)改善農(nóng)村環(huán)境的撥付款當(dāng)成“唐僧肉”任意“宰割”，用“公家錢”理“自家財(cái)”。

(四)農(nóng)地使用經(jīng)濟(jì)化

哲學(xué)家海德格爾指出，“我們所注重的只是一種強(qiáng)制性、榨取性的意義。我們強(qiáng)迫自然提供知識和能量，卻沒有耐心傾聽自然以及生活、隱蔽于其中的東西的聲音，沒有為它們提供一個(gè)棲身場所?！备母镩_放以來，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步確立，一些地方為求發(fā)展開啟了掠奪式開發(fā)，農(nóng)地使用經(jīng)濟(jì)化在很長一段時(shí)期內(nèi)都是鄉(xiāng)村干部促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要選擇。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，鄉(xiāng)村政府扮演著企業(yè)家的角色，追求經(jīng)濟(jì)增長特別是財(cái)政收入增長成為鄉(xiāng)村干部的最大動(dòng)力[6]。為在短時(shí)間內(nèi)出政績，部分鄉(xiāng)村干部出租村里的閑置農(nóng)地，在招商引資中饑不擇食違規(guī)操作，對明令禁止的污染項(xiàng)目敞開大門，任由企業(yè)亂排亂放，而且時(shí)常干擾環(huán)保部門監(jiān)管，總是“睜只眼閉只眼”，致使農(nóng)村環(huán)境污染問題越發(fā)嚴(yán)重。

二、鄉(xiāng)村干部環(huán)境責(zé)任缺失的原因透視

鄉(xiāng)村干部環(huán)境行為的選擇既受思想觀念、競選動(dòng)機(jī)內(nèi)在因素的制約，又受國家制度、經(jīng)濟(jì)待遇外在因素的影響。

(一)思想觀念：根深蒂固的小農(nóng)意識

鄉(xiāng)村干部是沒有納入國家行政編制的基層干部，一般都是地地道道的農(nóng)民。小農(nóng)人數(shù)眾多，他們的生活條件相同，但是彼此間并沒有發(fā)生多式多樣的關(guān)系。他們的生產(chǎn)方式不是使他們互相交往，而是使他們互相隔離[7]。隔離、分散的農(nóng)耕環(huán)境涵養(yǎng)了自私、保守的小農(nóng)意識。傳統(tǒng)農(nóng)耕社會的小生產(chǎn)者，在簡單的生產(chǎn)過程中養(yǎng)成了只考慮自身利益的日常思維習(xí)慣，這種“自我中心”的思維模式一直延續(xù)至今。小農(nóng)的心理慣性必然導(dǎo)致鄉(xiāng)村干部對生態(tài)環(huán)境的漠視，將自身利益視為一切利益的中心，眼睛盯著自己的“實(shí)惠”，甚至為了個(gè)人的一丁點(diǎn)私利而不惜犧牲農(nóng)村整體生態(tài)環(huán)境。公共性是生態(tài)環(huán)境無法克服的內(nèi)在特性，如果通過濫用自然資源能使個(gè)人獲利，鄉(xiāng)村干部會頑固地沿著這條道路走下去。鄉(xiāng)村干部的小農(nóng)意識直接導(dǎo)致其在環(huán)境行為上的不作為和亂作為。

(二)競選動(dòng)機(jī)：過度消費(fèi)的自然資本

人類的適應(yīng)性行為是一定動(dòng)機(jī)的結(jié)果，而行為動(dòng)機(jī)是由價(jià)值觀決定的。競選鄉(xiāng)村干部作為村民的一個(gè)擇職行為，是其對權(quán)力價(jià)值和意義的感知，表現(xiàn)為通過權(quán)力來滿足自身需求的動(dòng)機(jī)[8]。成功競選鄉(xiāng)村干部就意味著擁有支配農(nóng)村的礦藏、土地、水和砂石等自然資本的權(quán)力。鄉(xiāng)村干部的環(huán)境行為包括具有正外部性的環(huán)境保護(hù)行為和具有負(fù)外部性的環(huán)境破壞行為。若鄉(xiāng)村干部付諸環(huán)保行動(dòng)拒絕污染企業(yè)，其私人利益小于社會利益，存在邊際外部利益時(shí)，他就會排斥這項(xiàng)行動(dòng)。反之，如果鄉(xiāng)村干部過度消費(fèi)自然資本的私人成本小于社會成本，存在邊際外部成本時(shí)，他就會“為追求個(gè)人利益最大化，用公共權(quán)力主動(dòng)換取政治資源或市場經(jīng)濟(jì)資源”[9]。通過攫取來自村莊政治場域的自然資源，不僅可以為鄉(xiāng)村干部謀取更多的物質(zhì)利益，而且通過擴(kuò)展與權(quán)貴交往關(guān)系，他們將自身擁有的自然資本轉(zhuǎn)化成政治資本與符號資本，得到政治上的晉升和社會地位的提高。

(三)機(jī)構(gòu)規(guī)制：亟待糾偏的制度缺陷

首先，村兩委環(huán)保責(zé)任考評機(jī)制不健全。部分鄉(xiāng)村環(huán)保責(zé)任界限不清晰、標(biāo)準(zhǔn)要求不明確，沒有最大限度增強(qiáng)鄉(xiāng)村干部因地制宜開展環(huán)境保護(hù)工作的主動(dòng)性、創(chuàng)新性和實(shí)效性；其次，權(quán)力監(jiān)督乏力使得鄉(xiāng)村干部過度消費(fèi)手中的權(quán)力。一是體制內(nèi)監(jiān)督不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)對村級事務(wù)的監(jiān)管薄弱，導(dǎo)致鄉(xiāng)村干部把村屬農(nóng)地出租給污染嚴(yán)重的工廠，只是在東窗事發(fā)后才被媒體曝光。二是社會監(jiān)督不足，農(nóng)民的臣民意識固化而權(quán)利意識難以成長，他們對國家發(fā)放環(huán)保專項(xiàng)資金政策的不關(guān)心、不了解，為鄉(xiāng)村干部中飽私囊留下可乘之機(jī)；再次，環(huán)境責(zé)任問責(zé)不足導(dǎo)致鄉(xiāng)村干部對權(quán)力缺乏敬畏之心。鄉(xiāng)村干部濫用權(quán)力，以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，給社會公共利益和農(nóng)民合法權(quán)益造成損失，不僅得不到應(yīng)有的處理或懲罰，反而得到重用或升遷，致使一些鄉(xiāng)村干部爭相效仿。

(四)經(jīng)濟(jì)待遇：心理失衡的獲得感

村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，不在政府的行政序列，鄉(xiāng)村干部只是村民實(shí)現(xiàn)自治而推選出來的公共管理者，不享受國家公務(wù)員待遇。當(dāng)前，農(nóng)村的社會穩(wěn)定、生產(chǎn)安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等亟待解決的問題把鄉(xiāng)村干部推置抵牾的“風(fēng)門水口”?！吧霞墑?dòng)動(dòng)嘴，底下跑斷腿”，任何事情都需要鄉(xiāng)村干部親力親為，協(xié)調(diào)管理，很多工作不僅瑣碎，而且困難重重。在經(jīng)濟(jì)待遇方面，鄉(xiāng)村干部自我感覺付出與收獲不成正比，其獲得感嚴(yán)重不足，心理極易失衡，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)村干部經(jīng)紀(jì)化。有些鄉(xiāng)村干部認(rèn)為，替村民做事，順便給自己謀點(diǎn)福利是“理所應(yīng)當(dāng)”。于是，鄉(xiāng)村干部將本應(yīng)用來改善農(nóng)村環(huán)境的撥付款“雁過拔毛”，想方設(shè)法據(jù)為己有，而對村民渴望改善環(huán)境的訴求卻無動(dòng)于衷, 使得“利民、富民”的環(huán)保政策與村民的生態(tài)需求背道而馳。

三、構(gòu)建強(qiáng)化鄉(xiāng)村干部環(huán)境責(zé)任的綜合機(jī)制

沒有制度約束的環(huán)境倫理，只能使其失之于軟；離開環(huán)境倫理來談制度約束，只會使制度流于形式。因此，只有構(gòu)建科學(xué)的環(huán)境倫理保障機(jī)制，才能為鄉(xiāng)村干部履行環(huán)境責(zé)任提供強(qiáng)有力的支撐。

(一)深化思想引導(dǎo)機(jī)制

環(huán)境倫理是環(huán)境行為得以產(chǎn)生改變與維持的核心與基礎(chǔ)，而環(huán)境道德行為則是環(huán)境道德認(rèn)知情感和意識的外在表現(xiàn)。只有將環(huán)境道德行為轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)村干部的內(nèi)在需要，才能使其從思想源頭上自覺地履行環(huán)境責(zé)任。首先，要增強(qiáng)鄉(xiāng)村干部的環(huán)境感知力，提高他們解決農(nóng)村環(huán)境問題的自覺意識，使他們在沒有任何外在強(qiáng)制和內(nèi)在預(yù)謀籌劃的前提下，自愿靈活地帶領(lǐng)村民解決或防范生態(tài)環(huán)境問題；其次，確立鄉(xiāng)村干部正向的環(huán)境倫理態(tài)度，使他們真正認(rèn)識到人是自然的一部分，自然界是人的自然界，進(jìn)而激發(fā)鄉(xiāng)村干部自覺地愛自然、善待自然的生態(tài)良知和自然情懷；再次，培養(yǎng)鄉(xiāng)村干部的環(huán)境行為能力，增強(qiáng)鄉(xiāng)村干部履行環(huán)境倫理準(zhǔn)則和規(guī)范的本領(lǐng)，提升其農(nóng)村環(huán)境整治和生態(tài)決策的能力?，F(xiàn)實(shí)人的本質(zhì)力量與其實(shí)踐活動(dòng)是相互規(guī)定的，即實(shí)踐活動(dòng)的發(fā)展程度，有賴于實(shí)踐主體的素質(zhì)和能力的發(fā)展程度。因此，鄉(xiāng)村干部的素質(zhì)和能力發(fā)展到何種程度，也就可能生成與之相應(yīng)的社會實(shí)踐。

(二)完善環(huán)境績效保障機(jī)制

首先，強(qiáng)化鄉(xiāng)村干部環(huán)境指標(biāo)考核機(jī)制。加大環(huán)境指標(biāo)在鄉(xiāng)村干部考核體系中的分量，細(xì)化責(zé)任界限、明確標(biāo)準(zhǔn)要求，從根本上改變以GDP為導(dǎo)向的政績觀，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)文明和諧發(fā)展；其次，建構(gòu)鄉(xiāng)村干部環(huán)境績效保障機(jī)制。實(shí)行環(huán)境績效成長機(jī)制，提高政治待遇；建立環(huán)境績效報(bào)酬機(jī)制，提高經(jīng)濟(jì)待遇；推進(jìn)環(huán)境績效激勵(lì)機(jī)制，提高精神待遇。對于在環(huán)境保護(hù)和村容村貌治理方面做出實(shí)績的優(yōu)先提拔錄用，拓展他們發(fā)展進(jìn)步的通道；設(shè)立環(huán)保獎(jiǎng)勵(lì)基金，重獎(jiǎng)在加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)中涌現(xiàn)出的優(yōu)秀鄉(xiāng)村干部，并對其進(jìn)行表彰，授予榮譽(yù)稱號，增強(qiáng)其在物質(zhì)和精神上的獲得感。

(三)健全環(huán)保監(jiān)督機(jī)制

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，“有多大擔(dān)當(dāng)才能干多大事業(yè)，盡多大責(zé)任才會有多大成就”。鄉(xiāng)村干部職位雖低，但作用和影響都很大。他們工作在鄉(xiāng)村基層一線，負(fù)責(zé)環(huán)保政策落實(shí)的“最后一公里”；他們權(quán)力不起眼，卻是國家撥付農(nóng)村環(huán)境改善資金的“中轉(zhuǎn)站”。這些“微權(quán)力”若是缺乏監(jiān)督和約束，就會松懈責(zé)任和擔(dān)當(dāng)。因此，必須健全環(huán)保監(jiān)督機(jī)制，把“微權(quán)力”關(guān)進(jìn)制度的牢籠。對權(quán)力的監(jiān)督不外乎有兩種基本思路，體制內(nèi)的監(jiān)督(即以權(quán)力制約權(quán)力)和體制外的監(jiān)督(即以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力)。[10]首先，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)監(jiān)管，實(shí)行環(huán)保責(zé)任“包干到人”。把環(huán)保責(zé)任承包給鄉(xiāng)村干部，充分調(diào)動(dòng)其保護(hù)農(nóng)村環(huán)境的主動(dòng)性；其次，激發(fā)村民監(jiān)督積極性，尋求鄉(xiāng)村干部權(quán)力與村民權(quán)利兩種力量之間的合理張力。建立權(quán)力清單和環(huán)保責(zé)任清單，讓村民“看得見”鄉(xiāng)村干部的權(quán)力和責(zé)任，消除信息上的不對稱；設(shè)立“村民環(huán)境監(jiān)督員”，請村民對鄉(xiāng)村干部的環(huán)保行為進(jìn)行監(jiān)督，一旦他們有違規(guī)行為，可直接向當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門舉報(bào)。

(四)強(qiáng)化環(huán)境追責(zé)機(jī)制

鄉(xiāng)村干部不屬于國家行政體制內(nèi)的人，甚至有些也不是黨員，對黨紀(jì)政紀(jì)的敬畏之心相對較弱。鄉(xiāng)村干部這個(gè)“瓷飯碗”的吸引力無法與公務(wù)員的“鐵飯碗”相提并論，即使違法亂紀(jì)被查處，大不了就不干。因此，除了給與黨紀(jì)處分外，還必須出重拳、用重典，通過從嚴(yán)追責(zé)才能倒逼鄉(xiāng)村干部環(huán)境保護(hù)責(zé)任的落實(shí)。為強(qiáng)化鄉(xiāng)村干部的環(huán)境責(zé)任，各地紛紛出臺行政過錯(cuò)責(zé)任追求實(shí)施辦法，將鄉(xiāng)村干部納入追責(zé)的范圍。例如，《佛山市環(huán)境保護(hù)行政過錯(cuò)責(zé)任追求實(shí)施辦法》規(guī)定：“對于農(nóng)村干部將村屬土地出租予不符合產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)境保護(hù)準(zhǔn)入要求、采用國家明令淘汰的落后生產(chǎn)工藝或者無牌無證且造成環(huán)境污染的企業(yè)，其違反行為涉嫌犯罪的，以共同犯罪追求其責(zé)任?！薄堕_平市環(huán)境保護(hù)行政過錯(cuò)責(zé)任追求實(shí)施辦法》規(guī)定：“對有環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為的農(nóng)村干部，應(yīng)當(dāng)給與黨紀(jì)處分的，移送黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)處理；涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任?！?/p>