村級債務的“堵”與“疏”

桂華

【摘要】村級負債是基層治理中的重點問題，20世紀90年代以來，村級債務經歷了“形成—鎖定—反彈”三個階段。農村舊債鎖定而新債發(fā)生的現實情況表明，取消農業(yè)稅費只能消除傳統(tǒng)的農村負債問題，加大向農村的資源輸入并未從根本上解決農村債務問題。治理“村級新債”應當超越稅費改革和農民減負思維，站在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略高度構建防范村級債務的長效機制。

【關鍵詞】基層治理 村級債務 鄉(xiāng)村振興 【中圖分類號】C912 【文獻標識碼】A

鄉(xiāng)村治理轉型與村級新債的生成

自20世紀90年代以來，我國農村村級債務問題大體經歷“形成—鎖定—反彈”三個階段。

第一階段是村級債務形成時期。學界研究者通常將1994年執(zhí)行的分稅制改革視為影響國家治理體系的重要政策變量。分稅制改革的積極作用是加強了中央政府統(tǒng)籌能力和宏觀調控能力，不足之處在于造成地方財力不足，公共財政向農村覆蓋不夠的問題。在此背景下，農村公共服務供給和公共治理成本向農民轉嫁，造成農民負擔加劇并引發(fā)村級債務問題。農村稅費改革前全國村級債務規(guī)模約為3600億元。這3600億元的村級債務屬于稅費時期的債務，反映取消農村稅費之前的鄉(xiāng)村治理困境。

第二階段是村級債務鎖定時期。20世紀90年代中后期，“三農”問題爆發(fā)，基層政府向農民收取“三提五統(tǒng)”難度越來越大，農民“釘子戶”越來越多，村級舉債交稅現象日漸普遍。面對村級債務一路攀升狀況，2001年國務院下發(fā)《關于做好2002年擴大農村稅費改革試點工作的通知》，啟動農村稅費改革工作，2006年全面取消農業(yè)稅，目的是從源頭上解決村級債務問題。原中央農村工作辦公室主任陳錫文同志曾指出農村稅費時期村級債務的三方面成因：農村發(fā)展公共事務造成負債、鄉(xiāng)村組織定位錯位造成負債、鄉(xiāng)村管理不規(guī)范造成負債?；诖?，取消農業(yè)稅費后的村級債務治理工作重點從兩個方面著力：一是加大公共財政向農村覆蓋力度；二是規(guī)范鄉(xiāng)村財務制度，包括推行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”和“村財鎮(zhèn)管”管理制度、實施村級民主理財制度等。取消稅費之后，農民負擔大幅減輕，各地探索債務化解機制，村級債務問題一度緩解。

第三階段是村級債務反彈時期。取消農業(yè)稅后，國家與農民的關系發(fā)生根本性調整，黨的十六大以后，我國全面進入“以工補農、以城帶鄉(xiāng)”階段，黨的十六屆五中全會確定社會主義新農村建設任務，黨的十八大以后中央提出“美麗鄉(xiāng)村”建設目標，黨的十九大確定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。伴隨著新農村建設、“美麗鄉(xiāng)村”建設、精準扶貧和鄉(xiāng)村振興等政策實施，國家繼續(xù)加大對“三農”財政轉移支付力度。然而，在此過程中卻出現村級債務反彈趨勢。筆者所在團隊的一項研究顯示，課題組實地調研的13個村（分布在6個省）的村級負債高達3400萬，村平均超過260萬元，最高村達到800萬元（見表一）。這些地區(qū)的村莊個案顯示，當前村級負債有可能演變?yōu)槔_基層治理的嚴峻問題。

基于我們所調查的村莊案例來看，村級新債具有以下特征：一是與村莊建設有關，稅費時期的村級債務主要用于上交稅費和村級開支，當前的村級新債主要用于鄉(xiāng)村發(fā)展和村莊工程建設支出；二是分布不均，稅費改革前的村級債務普遍存在，當前村級新債集中于村級建設力度較大的村莊；三是債務承擔主體不同，稅費改革前村級債務轉化為村民負擔，造成干群關系緊張，當前村級新債不可能由農民負擔，最終要由政府的財政兜底解決，成為地方政府負擔。

為何國家加大對農村的資源投入力度反而造成村級債務

對比來看，稅費時期村級負債與當前村級負債的根本性差別在于，前者形成于國家對農村的投入不足，后者則是伴隨著國家資源向農村轉移而發(fā)生的。國家加大對農村的資源投入力度反而造成村級債務。對此，需要從三個層面理解。

第一，行政考核向下轉移農村發(fā)展和鄉(xiāng)村建設壓力。當前鄉(xiāng)村治理的總體趨勢是農村被納入國家治理范疇，國家介入鄉(xiāng)村事務程度越來越深。黨的十九大報告明確提出，“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。其中，鄉(xiāng)村發(fā)展不充分與城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡是社會主要矛盾的突出體現。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策思路下，國家試圖通過政策手段扭轉鄉(xiāng)村發(fā)展相對滯后局面。然而，我國鄉(xiāng)村體量大，農村公共建設欠債較多，加強農村鄉(xiāng)村建設既要依靠中央財政投入，也要依靠地方自主發(fā)展。一些財力不足的地方政府盲目發(fā)展，通過行政考核向下轉移農村發(fā)展和鄉(xiāng)村建設壓力，造成村級負債。調查發(fā)現，當前村級新債重點領域是扶貧開發(fā)和鄉(xiāng)村旅游開發(fā)（如表一中的N6、N10、N11）。一些中西部地區(qū)將產業(yè)扶貧作為脫貧攻堅主要手段，忽視當地資源稟賦不足現狀，造成產業(yè)投資失敗并形成村級負債，一些沿海地區(qū)鄉(xiāng)村大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，集體經濟組織參與經營性開發(fā)，出現項目經營失敗并留下集體負債。

表一：當前農村村級新債的案例呈現

第二，項目落地困境是造成村級新債的微觀原因。目前國家惠農資金主要以兩種方式投入鄉(xiāng)村，第一類是普惠性資金，包括種糧直補、農資綜合直補、農作物良種補貼和生態(tài)公益林補償等，這類資金通過“一卡通”直接補貼到戶。第二類是非普惠資金，涉及中央、省、市、縣四級財政安排的涉農資金，涵蓋農業(yè)、林業(yè)、發(fā)改、國土等數十個部門和數十個項目類別。非普惠資金主要通過項目方式投向農村，由政府主管部門委托工程建設來實施項目建設，設計一套嚴格的項目管理制度體系，以保障項目資金的精準使用。調查發(fā)現，農村新債往往伴隨著非普惠項目資金投入而產生，項目建設越多的村莊，村級負債越高。與項目建設相關的村級負債主要發(fā)生在三個環(huán)節(jié)。一是項目配套環(huán)節(jié)。目前部分項目資金需要基層配套完成，一些地區(qū)基層政府制定縣鄉(xiāng)村三級配套比例，落實到村后，一些村莊缺乏集體資金積累，又無法通過“一事一議”向農民籌資配套，只能舉債進行項目建設。二是工程實施環(huán)節(jié)。包括土地整理、村莊環(huán)境整治、道路拓寬等項目建設工程，通常涉及土地占用、附屬房拆除和樹木砍伐問題，這些前期處理工作屬于村級責任，項目資金一般不預算相關開支，少部分組織能力較強的村莊可通過干部做工作實現無償占地，大部分村莊涉及青苗和附屬物補償甚至土地補償問題，造成村級債務。三是后期管護環(huán)節(jié)。大量的農村基礎設施建成之后，會產生后期管護問題，如泵站管理、渠道維修、道路清潔等，目前農村基礎設施后期管理的責任主體在村一級，部分村莊在這方面產生債務。

第三，增加資源流量是鄉(xiāng)村干部舉債發(fā)展主觀動因。稅費改革前，縣鄉(xiāng)政府為激勵村干部完成稅費收取任務，放松對村干部行為的監(jiān)督，給予村干部一定牟利空間，產生了形成村級債務的制度縫隙。稅費改革之后，基層政府加強對村干部行為監(jiān)督，規(guī)范村級財務管理，村干部很難在常規(guī)工作中謀取灰色利益。當前部分地區(qū)村干部熱衷于村莊開發(fā)建設的目的在于，通過村莊開發(fā)建設來形成資源流量，一方面是從上級獲得榮譽和物質獎勵，另一方面還有機會在村莊建設開發(fā)過程中謀取利益，如承包村莊公共建設工程。部分村干部舉債進行村莊建設的目的不是發(fā)展村莊，而是借機獲得私利。

治理村級負債需要突破減負和稅費改革思維，構建防范村級債務的長效機制

基于以上分析可以看出，村級負債可發(fā)生在基層治理的各個環(huán)節(jié)，引發(fā)村級債務的因素包括財政體制因素、“三農”政策因素以及村級治理主體因素。農村舊債鎖定而新債發(fā)生的現實情況表明，取消農業(yè)稅費只能消除傳統(tǒng)的農村負債問題，加大向農村的資源輸入并未從根本上解決農村債務問題。自20世紀90年代，農村債務治理一直與減輕農民負擔工作相關，村級債務鎖定與清理被視為農民減負工作的一環(huán)。當前農村新債增長趨勢說明，治理村級負債需要突破減負和稅費改革思維。結合農村新債的制度成因來看，構建防范村級債務長效機制需要從以下三個層面入手。

一是正確定位鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略。黨的十九大確定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時代“三農”工作總抓手，立足于決勝全面建成小康社會、分兩個階段實現第二個百年奮斗目標的戰(zhàn)略安排，中央規(guī)劃鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略分三個階段實施。第一步是到2020年鄉(xiāng)村振興制度框架與政策體系基本形成，第二步是到2035年基本實現農業(yè)農村現代化，第三步是到2050年實現鄉(xiāng)村全面振興。鄉(xiāng)村振興是一項長期戰(zhàn)略安排，未來中國鄉(xiāng)村發(fā)展的總體趨勢是大量人口持續(xù)城鎮(zhèn)化，這意味著鄉(xiāng)村將從人口、空間、要素等方面都進行重組。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略須重視資源有效投入問題。站在減少村級負債角度看，對于我國中西部一些人口大量流失村莊，要避免無效投資，引導農民有序進城安居。對于東部沿海人口流入地區(qū)，要加大對農村公共服務資金投入力度，加大對外來人口公共服務供給力度，減少當地村級公共治理支出壓力?，F階段我國屬于發(fā)展中國家，在全面實現現代化之前，與城市相比，鄉(xiāng)村相對落后局面不會改變，正確定位鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略，不對鄉(xiāng)村建設提出過高要求，這是防范村級債務的前提。

二是謹慎開展鄉(xiāng)村經營活動。20世紀90年代開始，部分地區(qū)農村大力發(fā)展鄉(xiāng)村企業(yè)，農村集體經濟組織直接從事生產經營活動，一些村莊投資失敗，成為稅改前村級債務的重要來源。正如原中央農村辦公室主任陳錫文所言：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村一級的組織角色錯位，這些單位錯誤地把自己作為投資主體，向銀行貸款搞企業(yè)，或者給已有的企業(yè)作投資擔保，結果企業(yè)經營不善，破產了，造成負債?！雹俳陙?，在一二三產業(yè)融合的政策導向下，一些地區(qū)鄉(xiāng)村組織仿照政府“城市經營”做法，大力開展“村莊經營”活動，引入社會資本合作開發(fā)村莊土地資源，發(fā)展民宿、觀光農業(yè)和采摘農業(yè)。我國農業(yè)主體功能是保障糧食安全和供給農產品，一二三產業(yè)融合是農業(yè)的附屬功能，鄉(xiāng)村旅游和農業(yè)觀光的市場容量有限，且只在少數具備缺位優(yōu)勢的地區(qū)才有可能成功。從防止村級債務角度看，應當避免重蹈20世紀90年代鄉(xiāng)村企業(yè)發(fā)展的覆轍，做好一二三產業(yè)融合發(fā)展規(guī)劃，控制項目規(guī)模，避免地區(qū)之間和村莊之間無序競爭，合理開發(fā)農業(yè)的附屬功能，防止出現農業(yè)三產泡沫化。

三是完善村級財務制度。農村稅費改革后，隨著“村財鎮(zhèn)管”制度推行，村級財務制度步入規(guī)范化。當前農村基層治理存在的主要矛盾是村級缺乏“活錢”。我國大部分村莊缺乏足夠的集體經濟收入，相當一部分村莊為“空殼村”，村級運轉和村莊建設依靠轉移支付和項目資金。村級組織缺乏“活錢”，村級治理就會喪失“活力”。當前形成村級債務的重要原因是村干部通過借債來擺脫村莊缺乏“活錢”的困境。治理村級債務需從解決村莊“活錢”方面入手。在具體操作方面，一是要加強村莊集體資源管理，如規(guī)范集體機動地、水面、山林承包，讓村級組織獲得一定穩(wěn)定收入來源。二是要優(yōu)化財政資金投入方式，建議中央財政專門拿出一筆資金作為村級公共治理經費，每個村每年5—10萬元，由村級自主支配用于村莊內部公共事務支出。按照全國60萬個村莊計算，每年中央財政拿出300—600億元，就可以很好地激活村級治理。

（作者為武漢大學社會學院教授、博導）

【注：本文系教育部人文社會科學研究青年基金項目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下能人返鄉(xiāng)現象研究”（項目編號：18YJC840014）的成果】

【注釋】

①陳錫文：《中央正在大力清理農村負債》，中國網，2006年2月22日。