基層干部負(fù)荷沉重的治理機(jī)制

王清

【摘要】近年來，基層干部的工作壓力逐步增大，超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)逐步成為一種常態(tài)。層層加碼的公共事務(wù)、難以擴(kuò)充的人員隊(duì)伍、不斷加大的檢查和監(jiān)督，這三個方面互相影響，形成了一個封閉的循環(huán)。對此，應(yīng)建立事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的制度，擴(kuò)充基層公務(wù)員隊(duì)伍，避免過多檢查和過度留痕管理，讓基層政府回歸正常運(yùn)轉(zhuǎn)的軌道。

【關(guān)鍵詞】基層干部 基層治理 形式主義

【中圖分類號】F325.4 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

近年來，基層干部的工作壓力逐步增大，手機(jī)24小時開機(jī)、節(jié)假日有事隨叫隨到、天天滿負(fù)荷工作使得基層干部疲憊不堪?！鞍准雍凇薄?96”成為基層公務(wù)員的工作標(biāo)簽?；鶎痈刹砍?fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)逐步成為一種常態(tài)。

基層干部負(fù)荷沉重的原因探析

壓力型體制造成基層干部負(fù)荷不斷加重。壓力型體制是指中國政府科層內(nèi)部壓力層層傳導(dǎo)的機(jī)制。在改革開放初期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、招商引資使得基層政府公務(wù)員“猶如熱鍋上的螞蟻——團(tuán)團(tuán)轉(zhuǎn)”。隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，基層干部的壓力開始轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展和維持穩(wěn)定并重。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，維持穩(wěn)定成為基層干部的主要壓力源。壓力層層傳導(dǎo)，最終落實(shí)主體是基層政府，基層干部權(quán)少責(zé)多。與此同時，基層干部需要直接與民眾打交道，少數(shù)民眾的不滿也對基層干部造成巨大的壓力。因此，基層干部不僅面臨壓力型體制的科層壓力，而且面臨來自社會的壓力，處于上壓下擠的困境之下。在這種困境中，基層干部如何完成上級政府交代的任務(wù)呢？他們至少有兩種解決方式。一種是逃避責(zé)任，出現(xiàn)避責(zé)、選擇性執(zhí)行、應(yīng)付、政策變通等意料之外的行為。另一種是增加人力以應(yīng)付不斷增加的行政事務(wù)，這又包括兩種方式。一是通過擴(kuò)編增加人手，但是由于機(jī)構(gòu)改革限制編制的擴(kuò)張，經(jīng)濟(jì)條件較好的基層政府通過招聘編外人員解決人手不足的問題，但是，如何管理日益擴(kuò)大的編外人員隊(duì)伍，這本身就是一個更大的難題。二是經(jīng)濟(jì)條件一般的基層政府囿于財(cái)力，無法通過擴(kuò)編解決人手不夠的問題，只能加大每個干部的工作任務(wù)量，造成基層干部經(jīng)常加班。

從人員配備來說，基層政府人手不夠，基層干部普遍身兼數(shù)職。中國政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置采取職責(zé)同構(gòu)原則，上級有什么部門，下級就有對應(yīng)的部門，實(shí)行政府部門的歸口管理?？蓮娜藛T配備來說，中國五個層級的政府體制又呈現(xiàn)倒三角形，越到基層，工作人員越少。不斷增加的行政壓力要求更多的行政人員與此匹配，但是，基層政府普遍缺人。一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)大多是人口流入地，人口倒掛嚴(yán)重，基層政府需要處理的公共事務(wù)繁多，政府的編制卻是以戶籍人口為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行配備，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的政府普遍面臨缺少編制、人手不夠的問題。另一方面，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基層政府，財(cái)力不夠，吸引不到人才，出現(xiàn)“有編制無人員”的情況。例如中部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，只能實(shí)現(xiàn)兩保，對人才沒有吸引力?；鶎诱踔翛]有辦法運(yùn)用財(cái)政自主權(quán)激勵基層干部，連干部的加班工資都難以保障。基層干部流動較快，很多干部干了幾年，積累了資歷，就會向上流動。因此，無論地方財(cái)力如何，基層政府都面臨人手不夠的問題，導(dǎo)致基層干部普遍身兼數(shù)職，日益增長的公共事務(wù)與基層政府的人手不夠形成激烈的沖突，基層干部只能通過加班加點(diǎn)完成任務(wù)，超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)成為常態(tài)。

頻繁的考核使得基層干部疲于應(yīng)付各種檢查。黨的十八屆三中全會之后，中央政府加大對地方政府的考核?？己擞欣诮档突鶎诱恼咦兺ǎm正政策偏離。但是，頻繁的考核可能導(dǎo)致基層干部疲于奔命。考核有明確的指標(biāo)，基層干部需要做幾套材料，應(yīng)付各種突發(fā)情形。在考核的過程中，基層政府甚至打破四套班子的設(shè)置，一切工作重心都圍繞考核進(jìn)行。頻繁的考核攪亂了基層干部的注意力，使得基層干部不得不把精力分配到各項(xiàng)考核任務(wù)上來，這使人手不夠的基層政府雪上加霜，基層干部只能加班加點(diǎn)、延長勞動時間“迎檢”。

過度留痕管理加重基層干部的負(fù)擔(dān)。近年來，黨中央先后制定或修改了廉潔自律準(zhǔn)則、問責(zé)條例、黨內(nèi)監(jiān)督條例、巡視工作條例、紀(jì)律處分條例等一系列重要黨內(nèi)法規(guī)，出現(xiàn)強(qiáng)監(jiān)督。強(qiáng)監(jiān)督有利于保障政府紀(jì)律嚴(yán)明，對公務(wù)員形成強(qiáng)大的約束力，逐步糾正基層干部的偏離行為。但是，從現(xiàn)實(shí)實(shí)踐來看，強(qiáng)監(jiān)督帶來了一個意想不到的結(jié)果：基層政府為了降低公共管理中的風(fēng)險和責(zé)任，出現(xiàn)過度留痕管理?；鶎痈刹刻幪幎家雠_賬，時時都要拍視頻，以備監(jiān)督與檢查。過度留痕浪費(fèi)基層干部大量的時間與精力，加重基層政府的負(fù)擔(dān)。這就是為何最近一段時間基層干部超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)表現(xiàn)得尤為明顯的重要影響因素。基層政府陷入了運(yùn)作的困境：一是層層加碼的公共事務(wù)，二是難以擴(kuò)充的人員隊(duì)伍，三是不斷加大的檢查和監(jiān)督，這三個方面互相影響，形成一個封閉的循環(huán)，讓基層干部陷入超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的死循環(huán)。

建立事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配制度，擴(kuò)充基層公務(wù)員，避免過多檢查，讓基層政府回歸正常運(yùn)轉(zhuǎn)

2019年3月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》，明確將2019年作為“基層減負(fù)年”。面對當(dāng)前艱巨繁重的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)，關(guān)愛基層干部，就是要既為其松綁減負(fù)，又為其營造寬松的干事創(chuàng)業(yè)環(huán)境。由于壓力型體制是基層干部超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的重要原因，對此，需要超越壓力型體制，推動基層政府從無限責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢挢?zé)任。

第一，改變央地關(guān)系財(cái)權(quán)和事權(quán)不對等的關(guān)系，建立財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配的制度。首先，下一步需要繼續(xù)推進(jìn)中央、省、市、縣區(qū)、鎮(zhèn)街之間的權(quán)責(zé)劃分，可以適當(dāng)考慮職責(zé)異構(gòu)原則，突出基層政府的公共服務(wù)職能。其次，推動中央和地方之間財(cái)權(quán)和事權(quán)的匹配改革，適當(dāng)增加中央政府、省級政府在基本公共服務(wù)支出中的責(zé)任，降低基層政府的支出責(zé)任。最后，應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付建設(shè)，提高經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基層政府的財(cái)政能力，保障其正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

第二，探索解決基層政府人手不足的問題。要解決基層政府人手不夠的問題，需要按照實(shí)際居住人口配備政府編制，但是，這需要進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革，是一個較為漫長的過程。就目前而言，一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可以繼續(xù)探索和完善雇員制，通過雇員擴(kuò)充政府工作人員。同時，也需要警惕一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)借購買服務(wù)的名義，變相擴(kuò)充政府工作人員。另一方面，對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，政府需要建立激勵機(jī)制，鼓勵人才向基層政府流動。

第三，避免過多檢查和過度留痕管理。一方面，減少檢查和督查的次數(shù)。在委托—代理關(guān)系中，檢查和督查有利于減少代理人困境，但是，過于頻繁的檢查和督查會打亂基層干部的日常行政，建議減少檢查和督查的頻次。另一方面，避免過度留痕管理。檢查工作既要看文檔、臺賬，也要注意工作給人民群眾帶來了什么實(shí)際效益，要圍繞“以人民為中心”這個標(biāo)準(zhǔn)，評價基層干部的工作，避免過度依賴文檔、臺賬，引起過度留痕管理。

基層干部超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)既不是某個人造成的，也不是某個地區(qū)獨(dú)有的，而是一個全國性的普遍現(xiàn)象。這一看似微觀的問題，卻折射出我國壓力型體制的發(fā)展困境。解決這一問題，還需回歸到治理體系上去，逐步超越壓力型體制，改革財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的現(xiàn)象，夯實(shí)基層政府的人員配備，避免過度檢查與考核，讓基層政府回歸“以人民為中心”的初心，通過優(yōu)化治理體系提升地方治理能力。

（作者為中山大學(xué)中國公共管理研究中心、政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授）

【注：本文系國家社科基金一般項(xiàng)目“地方黨政機(jī)關(guān)合署試點(diǎn)運(yùn)行的追蹤比較研究”（項(xiàng)目編號：18BZZ025）及中山大學(xué)高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金青年教師重點(diǎn)培育項(xiàng)目（項(xiàng)目編號：19WKZD25）階段性成果】