社會組織的環(huán)境公益訴訟費用探析

曹致瑋

隨著2017年《中華人民共和國民事訴訟法》的修訂，公益訴訟制度的建設(shè)與實施邁入了一個新的階段，社會組織作為環(huán)境公益訴訟的原告地位及資格條件已經(jīng)得到了法律上的認可和明確，但民事訴訟法及相關(guān)司法解釋僅是對我國公益訴訟制度進行了原則性的規(guī)定，在制度具體實施尤其是訴訟費用負擔(dān)這一問題上還沒有提出相關(guān)的制度。訴訟費用在整個訴訟環(huán)節(jié)占據(jù)至關(guān)重要的位置，直接影響到訴訟的發(fā)起與權(quán)益的最終維護，因此，在環(huán)境公益訴訟已經(jīng)成為我國法律體系重要組成部分的背景下，探析環(huán)境公益訴訟的訴訟費用、構(gòu)建合理的費用負擔(dān)制度顯得極為緊迫。

一、問題與思考——以典型案例展開

據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，截至2018年9月，全國法院受理各類環(huán)境公益訴訟案件總計數(shù)為2 041件，只有22家社會組織提起環(huán)境公益訴訟，案件數(shù)為205件[1]。

案例1：自然之友、綠發(fā)會與被告江蘇某有限公司等環(huán)境污染案[注]江蘇省常州市中級人民法院(2016)蘇04民初214號民事判決書。

本案即公眾所知悉的“常州毒地”公益訴訟案。在本案中，原告北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所(以下簡稱“自然之友”)、中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會(以下簡稱“綠發(fā)會”)以被告常隆公司、常宇公司、華達公司對原址和周邊地區(qū)的土壤和地下水等生態(tài)環(huán)境造成了嚴重的環(huán)境污染為由提起了訴訟，訴訟請求是：第一，三被告共同消除他們對周圍環(huán)境的影響；第二，承擔(dān)律師費、差旅費合計總金額413 675.6元，要求三被告承擔(dān)立案、遞交材料費用及差旅費8 460元，律師費10萬元，合計108 460元。一審法院對上述訴請未予支持，判決原告敗訴，承擔(dān)189.18萬元的案件受理費[2]。

案例2：中華環(huán)保聯(lián)合會、江西某有限公司環(huán)境污染責(zé)任糾紛[注]江西省高級人民法院(2018)贛民終189號民事判決書。

在本案中，一審原告中華環(huán)保聯(lián)合會委托律師事務(wù)所產(chǎn)生的代理費用為76萬元，并在訴訟過程中產(chǎn)生差旅費11 736元。一審法院認為，本案屬于公益訴訟案件，最后酌情只確定了約20萬元的代理費用。

案例3：中華環(huán)保聯(lián)合會、浙江某股份有限公司與某化工廠環(huán)境污染責(zé)任糾紛案[注]山東省高級人民法院(2017)魯民終1577號民事判決書。

一審程序中，原告中華環(huán)保聯(lián)合會請求被告承擔(dān)原告為維權(quán)而支付的合理開支，包括交通住宿費、律師費等共計678 860元以及此案的訴訟費用。一審法院判決確定原告的律師代理等費用為12萬元，訴訟費用155 500元。二審中，原告主張12萬元的律師代理費等費用判賠額過低，但二審法院未采納原告的主張，駁回了原告的請求[注]二審中，原告認為，一審法院“在考量維權(quán)支出時不全面，既沒有考慮上訴人一審前及一審時已發(fā)生的差旅交通費用，又沒有考慮二審及將來執(zhí)行程序中必會發(fā)生的差旅費等合理支出”，二審法院則是以“綜合案件的復(fù)雜程度、開庭次數(shù)等，一審酌定的120000元律師代理費，基本合理，依法予以確認”維持了一審判決。。

案例4：中華環(huán)保聯(lián)合會與江蘇某有限公司等環(huán)境污染責(zé)任糾紛案[注]江蘇省蘇州市中級人民法院(2016)蘇05民初1號民事判決書。

本案中，原告中華環(huán)保聯(lián)合會請求各被告賠償鑒定評估費用、律師費360 655元及本案訴訟費用，一審法院判決被告支付原告聘請律師的費用260 222元及涉案鑒定評估費用100 000元，并承擔(dān)案件受理費58 617元、保全申請費5 000元，合計人民幣63 617元。

案例5：中華環(huán)保聯(lián)合會與浙江某股份有限公司化工廠、建德市某貨運有限公司等環(huán)境污染責(zé)任糾紛案[注]山東省東營市中級人民法院(2015)東環(huán)保民初字第1號民事判決書。

本案中，原告中華環(huán)保聯(lián)合會請求各被告共同承擔(dān)原告為維權(quán)而支付的合理開支，包括交通住宿費、律師費等共計678 860元及本案訴訟費用。一審法院綜合本案案情，判決被告承擔(dān)本案受理費15.55萬元以及支付原告律師代理費等費用12萬元。

公益訴訟與普通民事訴訟一樣，訴訟費用由原告預(yù)繳，敗訴方負擔(dān)，那么這就意味著身為原告的環(huán)保組織一旦提起公益訴訟，無論訴訟標的為多少，均需預(yù)繳訴訟費用，然后根據(jù)“誰主張、誰舉證”原則承擔(dān)訴訟過程中需要的鑒定費、評估費、保全費等。社會組織不同于人民檢察院，環(huán)境公益訴訟過程中產(chǎn)生的費用均需由社會組織負擔(dān)，因此必然存在以下亟待解決。

第一，社會組織負擔(dān)的訴訟成本過高。社會組織是指為達到某一目標，按照某一宗旨建立起的活動集體，某種程度上，社會組織與公司一樣，都有自己的制度、管理系統(tǒng)，有明確的目標。上文中提及的社會組織皆是與環(huán)境保護有關(guān)的社會組織，成立的目的都是為了保護環(huán)境、促進經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，本質(zhì)上屬于民間組織，然而，當前環(huán)境公益訴訟的訴訟標的金額巨大，民間組織在提起訴訟時，自身經(jīng)濟實力有限，無力負擔(dān)環(huán)境公益訴訟高額的訴訟費用，極大地打擊了社會組織起訴的積極性。

上述幾個案例中，原告社會組織預(yù)繳的訴訟費用，少則幾十萬，多則達到上百萬，這對民間組織而言是一筆相當大的開支。相關(guān)組織調(diào)研的數(shù)據(jù)表明：“約48%的民間組織沒有法律業(yè)務(wù)，全年籌資數(shù)在個位數(shù)的民間組織不超過20%，超過6成的社會組織無力負擔(dān)正常的辦公場所費用支出。”[3]

第二，環(huán)境公益訴訟費用的判賠裁量基準不明。由上述案例可知，對于環(huán)境公益訴訟案件中原告主張的案件受理費，法院往往會根據(jù)原告的勝訴判決給被告負擔(dān)，但原告主張的案件受理費以外的其他費用，法院往往都是以“綜合案情、合理部分”等言辭判賠極小一部分，并沒有直接援引法律條文。這里面的實際問題在于，現(xiàn)階段我國沒有針對公益訴訟訴訟費用的專門規(guī)定，對應(yīng)社會組織提起公益訴訟產(chǎn)生的一系列支出，法院往往還是依據(jù)普通的民事訴訟規(guī)則來解決，因此，在公益訴訟上，法院不知道如何裁定，他們的指導(dǎo)原則只有“綜合案情”“具體問題具體分析”等抽象的原則。

二、理論與辨析——環(huán)境公益訴訟訴訟費用剖析

(一)訴訟費用的法律定義

第一，訴訟費用的定義。通俗地講，訴訟費用指當事人在提起民事訴訟時向法院繳納的費用。理論上來說，訴訟費用有狹義與廣義之分，狹義的訴訟費用應(yīng)僅指我國《訴訟費用交納辦法》(以下簡稱“《辦法》”)第六條之規(guī)定。而廣義的訴訟費用指的是訴訟成本，不僅包括狹義的訴訟費用，還應(yīng)當包括法律條文明確規(guī)定的三種訴訟費用之外的因訴訟活動產(chǎn)生的費用[4]。筆者所說的訴訟費用即指后者的觀點，訴訟費用不能局限于法律條文的規(guī)定，應(yīng)當做廣義理解，這樣有利于提高原告社會組織提起環(huán)境公益訴訟的積極性。

第二，普通民事訴訟費用的法律性質(zhì)。在民事訴訟中，繳納訴訟費用的目的有二。其一，為了彌補人民法院為維護社會秩序、保障司法程序正常運行過程中的產(chǎn)生的財政支出。其二，體現(xiàn)民事主體的“購買服務(wù)”，即民事主體向國家購買司法程序這種服務(wù)。由于民事糾紛是私人訴訟，因此當事人如果想要保護自己的利益，就必須支付一定的代價[5]。在訴訟程序中，這種價格體現(xiàn)為訴訟費用，因此，從法律關(guān)系上來看，繳納訴訟費用可以視為民事主體與人民法院訂立解決糾紛的服務(wù)合同的一道程序。

(二)環(huán)境公益訴訟費用的法律分析

當前，我國在公益訴訟上的費用繳納規(guī)則仍然是以2007年施行的《辦法》為準。“現(xiàn)行的民事訴訟費用交納規(guī)則，本質(zhì)上是為適應(yīng)私益訴訟目的而設(shè)計的制度，審理環(huán)境公益訴訟如果直接照搬現(xiàn)行的民事訴訟費用交納規(guī)則，對于社會組織作為原告提起環(huán)境公益訴訟的積極性是一個極大的打擊?！盵6]公益訴訟的初衷是保護全社會的公共利益，依照現(xiàn)有的訴訟費用交納相關(guān)法律規(guī)定，社會組織一旦敗訴，需要負擔(dān)被告和自身的訴訟費用；在環(huán)境公益訴訟中，案件的標的額普遍較大，高昂的訴訟費用將會使符合法定條件的原告不敢起訴。此外，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》相關(guān)規(guī)定，社會組織的環(huán)境民事公益訴訟屬于公益性質(zhì)，不得利用案件牟利，這就決定了環(huán)境公益訴訟原告不能通過訴訟謀求勝訴的結(jié)果而獲得被告在金錢、時間、精神消耗等方面的補償[7]，而當訴訟預(yù)期收益不能抵消訴訟費用時，將會削弱相關(guān)主體維權(quán)的積極性，環(huán)境公益訴訟也很難啟動。

三、比較與借鑒——公益訴訟費用問題的域外考察

在國外，環(huán)境公益訴訟是公益訴訟的重要內(nèi)容，英美等許多西方發(fā)達國家已經(jīng)形成了各自較為完整的法律體系，各國關(guān)于環(huán)境公益訴訟也有成熟的法律制度。

(一)德國經(jīng)驗：集團訴訟制度

作為大陸法系的代表，德國早就在其法律制度的設(shè)計中規(guī)定了相關(guān)條款。德國相關(guān)立法明確規(guī)定了公益訴訟提起主體的資格，以確保公益訴訟能夠順利進行，同時避免濫訴現(xiàn)象的產(chǎn)生?！兜聡勺稍兎ā芬?guī)定，當侵害消費者利益的行為出現(xiàn)時，法律允許以公共資金作為團體運營支撐的消費者團體提起訴訟[8]。在關(guān)于德國環(huán)境公益訴訟的《German Federal Nature Conservation Act》(即《聯(lián)邦德國自然保護法》)中，德國聯(lián)邦立法規(guī)定，環(huán)境公益訴訟可用團體資金支付訴訟費用，但訴訟組織必須具有合法的資金來源，以確保訴訟目標能夠?qū)崿F(xiàn)[9]。

(二)英國經(jīng)驗：檢舉人訴訟制度

為了防止檢察機關(guān)的不作為，英國在立法設(shè)計中規(guī)定，一般公民為了社會公共利益，在不正當行為可能或者正在使自身利益受到損害，而檢察機關(guān)(檢察長)又拒絕行使其起訴權(quán)時，經(jīng)檢察機關(guān)同意，私人可以提起“檢舉人訴訟”以維護社會公共利益。如果案件敗訴，則由訴訟個人承擔(dān)訴訟費用[10]，然而，英國的訴訟援助制度一定程度上可以很好地轉(zhuǎn)嫁原告敗訴后需承擔(dān)訴訟費用的風(fēng)險。它的流程是，首先起訴人申請，隨后基金會進行審查，一經(jīng)確定，認為起訴人確無能力支付訴訟費用，則訴訟費用援助基金就能夠啟用(但訴訟援助基金的啟用并不一定百分之百的承擔(dān)起訴人的訴訟費用，具體承擔(dān)的金額取決于審查之后的具體情形)。不僅如此，起訴人“無能力支付訴訟費用”也不是啟動援助基金的前設(shè)條件，即便當事人有能力承擔(dān)訴訟費用，如果純粹的為了公共利益，經(jīng)當事人申請，基金會審查通過后也可酌情給予部分援助[11]。

(三)美國經(jīng)驗：環(huán)境公民訴訟制度

美國是率先形成相對完善的環(huán)境公益訴訟制度的國家，作為其公益訴訟制度核心的環(huán)境公民訴訟于19世紀末20世紀初就已經(jīng)形成。美國《清潔空氣法》規(guī)定：“Anyperson can file a lawsuit against the polluter or the Federal Environmental Protection Agency’s statutory violations in his own name, and promote the enforcement of environmental laws with the judicial power of the federal courts.”(任何人都可以以自己的名義對污染者或聯(lián)邦環(huán)境保護局的法定違法行為提起訴訟，并以聯(lián)邦法院的司法權(quán)力促進環(huán)境法的執(zhí)行。)此外，該部法律規(guī)定，法院有權(quán)為了公益訴訟費用的支出，指定專門基金來存放民事罰款的罰金。1976年的《公民權(quán)利律師費法》中規(guī)定，對于為了實施1866年的公民權(quán)利法而提起的訴訟，如果原告勝訴，原告律師費由原告向被告轉(zhuǎn)移；如果被告勝訴，他不被允許向原告主張律師費，因為“私人檢察官”不應(yīng)當被可能要支付對方的律師費而阻止[12]。1986年，美國政府在《反政府欺騙法》第二次修正案中規(guī)定：“Any individual or entity that discovers that it has deceived the government can file a lawsuit in the name of the US government and can share 15% to 30% of the penalty paid by the defendant as a reward for prosecution.”(任何發(fā)現(xiàn)其欺騙政府的個人或?qū)嶓w都可以以美國政府的名義提起訴訟，并可以分享被告支付的15%至30%的罰款作為起訴的獎勵。)[13]該法令關(guān)于給起訴人獎勵的規(guī)定激勵了訴訟主體的訴訟熱情。

(四)理論案例——澳大利亞新南威爾士州的土地與環(huán)境法院

此外，還有國外研究人員提出：“高昂的費用是環(huán)境公益訴訟難以發(fā)展的主要原因之一，在現(xiàn)有的訴訟機制下，當事人如果沒有負擔(dān)進入法院的費用的能力，那么想要打開法院之門幾乎是不可能的”[14]。面對環(huán)境公益訴訟因資金缺乏而無法啟動得到的困境，應(yīng)當建立以公眾捐助為基礎(chǔ)的訴訟基金，這些基金不同于政府基金，其基金總額不用無需太多，以支付公益訴訟的費用為宗旨，基金來源于社會公眾的捐助，同時研究人員指出，這個基金應(yīng)當被憲法所包含規(guī)定。該基金由優(yōu)秀的環(huán)境保護專業(yè)人士和環(huán)境保護團體的代表共同組成的董事會來管理。有關(guān)基金的資金條款的決定或者基金對費用的補償，將由董事會或者管理委員會作出。環(huán)境公益訴訟的訴訟主體可以通過環(huán)境保護基金獲得一系列的資源，可以對環(huán)境公益訴訟案件的發(fā)起做出重要貢獻，也可以很好地維護社會公共利益[注]澳大利亞高等法院判決書：Campblells Cash&Carry Pty LtdvFostif Pty Ltd (2006)229CLR 386，載http://eresources.hcourt.gov.au/showCase/2006/HCA/41，最后訪問日期：2019年5月14日。。

四、未來展望——社會組織的環(huán)境公益訴訟費用的優(yōu)化

環(huán)境公益訴訟旨在保護環(huán)境，具有公益性；普通民事訴訟旨在保護訴訟當事人的權(quán)益，因此，在公益訴訟程序中，社會組織并沒有受到直接的利益損害?！霸诠嬖V訟中，即使案件勝訴也不會使得代表公共利益的社會組織帶來直接收益。”[15]社會組織畢竟是民間組織，自身經(jīng)濟實力有限，因此，在提起環(huán)境公益訴訟前，往往也會進行成本-收益分析，假如勝訴后的收益遠不及付出的成本，將不會有哪一個社會組織會再行起訴。

(一)建立“敗訴方負擔(dān)”的費用負擔(dān)制度

“敗訴方負擔(dān)”制度源于美國，與我國《辦法》第29條規(guī)定的“敗訴方承擔(dān)訴訟費用”的不同的是，我國《辦法》中規(guī)定敗訴方承擔(dān)的訴訟費用僅指是“三費”(即受理費、申請費和交通費誤工補貼等)，而“敗訴方負擔(dān)”是指敗訴的一方必須支付勝訴方部分或全部訴訟成本，這里不僅是“三費”，還包括勝訴方為訴訟花費的其他必要支出，如律師費[16]。鑒于目前我國的司法現(xiàn)狀，可以將“敗訴方負擔(dān)”制度作為現(xiàn)行《辦法》中規(guī)定的“敗訴方負擔(dān)訴訟費用”的優(yōu)化方向，這樣一來，能夠提高社會組織起訴的積極性，減少“社會組織眾多，但起訴少”的尷尬局面[17]。

(二)環(huán)境公益訴訟的受理費按件收取

我國《辦法》規(guī)定，案件受理費根據(jù)財產(chǎn)類與非財產(chǎn)類案件的區(qū)分收取，財產(chǎn)類案件又根據(jù)標的額的數(shù)量，按超額累進的方式進行計征。當前環(huán)境公益訴訟的案件受理費是按照訴訟標的額超額累進來進行計征，計征率從0.5%到2.5%不等，金額越高，受理費越高。因為環(huán)境公益訴訟案件性質(zhì)特殊，經(jīng)常會有高額的標的額，但法院最后判決的數(shù)額往往低于起訴時的標的額[注]標的額與判賠額是兩個不同的概念，前者反映的是原告起訴的訴求，后者反映的是訴訟完成時當事人能夠獲得的利益。，因此，多數(shù)社會組織往往最后放棄訴訟，不了了之。環(huán)境公益訴訟的受理費按件收取既能夠減輕當事人的訴訟成本、提高社會組織起訴的積極性，又符合公益訴訟制度的初衷，即維護社會公共利益。

(三)細化法院判決環(huán)境公益訴訟費用的裁量基準

從上述案例不難看出，除案件受理費外，法院對訴訟費用有相當大的自由裁量權(quán)。在案例2中，原告主張委托律師代理費76萬元，最后法院綜合全案，認定20萬元；在案例3中，原告主張委托律師代理費約68萬元，最后法院結(jié)合實際，只認定了12萬元。法院最后判決的數(shù)額從何而來，我們不得而知，其判決是否正確，我們也暫不討論。究其原因，產(chǎn)生這一現(xiàn)象背后的本質(zhì)還是在于案件受理費以外的訴訟費用沒有明確的法律條文規(guī)定，法院在遇到這一類問題時，處理的原則只有“具體問題具體分析”。因此，今后法院在受理環(huán)境公益訴訟時，可以通過總結(jié)諸多案例，為法院審理具體的環(huán)境公益訴訟提供規(guī)則化的行動指南，而不能僅在判決文書中以“綜合全案”“結(jié)合實際”等詞語蔽之。

五、結(jié)語

作為我國公益訴訟的主要形式之一，環(huán)境公益訴訟是解決環(huán)境糾紛的重要方式，而環(huán)境公益訴訟中的訴訟費用問題，又是關(guān)系到環(huán)境公益訴訟能否順利提起。構(gòu)建合理有效的環(huán)境公益訴訟費用負擔(dān)機制，探索建立環(huán)境公益訴訟的費用交納標準及依據(jù)，對保障社會組織提起環(huán)境公益訴訟的順利進行意義重大。建立合理的環(huán)境公益訴訟費用交納制度，是發(fā)展我國公益訴訟制度的需要，也符合依法治國方略、建設(shè)社會主義法治國家的需要，有利于推進我國社會主義法治進程，使我國的法治建設(shè)早日與世界接軌。