人大監(jiān)督為公益訴訟提供法制保障

文／本刊記者 唐姍姍

公益訴訟檢察工作重大部署、重大問題及時向黨委、人大常委會請示報告，爭取更多省級人大常委會出臺促進公益訴訟檢察工作的專項決定并有效貫徹落實

10月23日上午，最高人民檢察院檢察長張軍向全國人大常委會作最高人民檢察院關于開展公益訴訟檢察工作情況的報告。在報告中，張軍檢察長表示，已有“20個省級人大常委會聽取專項報告，河北、內蒙古、吉林、黑龍江、山東、河南、湖北、湖南、廣西、云南等省級人大常委會做出專項決定”、“公益訴訟檢察工作重大部署、重大問題及時向黨委、人大常委會請示報告，爭取更多省級人大常委會出臺促進公益訴訟檢察工作的專項決定并有效貫徹落實”。

公益訴訟作為新生的檢察職能，目前在法律上的規(guī)定僅有2017年6月修改的行政訴訟法、民事訴訟法和2018年4月出臺的英烈保護法中各一個條款。鑒于此，得到各省級人大常委會的支持，在凝聚廣泛共識的基礎上出臺地方人大專項決定，為解決轄區(qū)內檢察公益訴訟中面臨的突出問題，提供具體配套的制度依據(jù)，進而積累更多實踐經(jīng)驗，對促進國家層面的立法完善具有重要意義。

自今年1月7日黑龍江省人大常委會率先“試水”，目前已有10個省級人大常委會通過了加強檢察公益訴訟工作的決定（以下簡稱“決定”）?？v觀這10份《決定》，各省不約而同地在以下方面做了規(guī)定。

“等”外檢察探索

“辦理安全生產(chǎn)、防災減災、文物和文化遺產(chǎn)保護、互聯(lián)網(wǎng)侵害公共利益保護?！边@幾個“五大”規(guī)定范圍外的種類，在河北、內蒙古、河南等省《決定》中均有表述，其他幾省也都將其中的一條或幾條寫在《決定》中。另外，“等”外探索還與各地的省情聯(lián)系起來，如旅游業(yè)發(fā)達的云南將旅游消費納入公益訴訟范圍，鐵路發(fā)達的內蒙古將鐵路安全也納入到公益訴訟范圍內。

《決定》中的規(guī)定均在現(xiàn)實中遇到過類似案件，以積極穩(wěn)妥的態(tài)度進行探索。

2018年3月，山東省青島市李滄區(qū)檢察院民事行政檢察部門在走訪中發(fā)現(xiàn)，原建于1917年9月的“青島農(nóng)事實驗場”舊址的一部分，被登記為“不可移動文物”的房屋已經(jīng)成為洗車場。對此，李滄區(qū)檢察院大膽探索將文物保護納入公益訴訟監(jiān)督的范圍，向相關行政機關發(fā)出訴前檢察建議，要求行政機關履行文物保護的法定職責。相關行政機關隨后對該文物建筑使用者的違法行為予以了依法查處，但是沒有在規(guī)定期限完全恢復文物原狀。為實現(xiàn)公益保護目的，李滄區(qū)檢察院經(jīng)青島市檢察院、省檢察院審批，于去年7月20日將相關行政機關作為被告，向李滄區(qū)法院提起行政公益訴訟。

10月25日上午，十三屆全國人大常委會第十四次會議舉行聯(lián)組會議，就最高人民檢察院關于開展公益訴訟檢察工作情況的報告進行專題詢問。

這一公益訴訟案件審理過程中，行政機關抓緊予以整改，組織執(zhí)法人員對不可移動文物本體上的違法附屬物進行了拆除，該建筑物的使用者也積極行動起來，對以往的洗車場等設施予以拆除并對建筑外觀予以修繕。鑒于文物得到了有效保護，相關行政機關履行了法定職責，李滄區(qū)檢察院經(jīng)省檢察院核準，于去年12月底依法撤回起訴。該案成為全國首起文物保護領域行政公益訴訟案。

“這些探索既是地方檢察機關服務大局的擔當作為，也是對人民群眾強烈呼聲的主動回應。在今年的全國兩會上，許多全國人大代表建議檢察機關有序擴大檢察公益訴訟范圍。我們經(jīng)過調研論證，認為開展安全生產(chǎn)領域民事和行政公益訴訟的時機已經(jīng)成熟，懲治侵害公民隱私等互聯(lián)網(wǎng)涉眾型侵權行為迫在眉睫，文物和文化遺產(chǎn)保護有必要單獨作為一個公益訴訟領域……爭取全國人大常委會在這次報告審議意見中予以肯定和支持?！弊罡邫z第八廳相關負責人表示。

政府支持，打破“零和博弈”

張軍檢察長在專項報告里稱，公益訴訟特別是行政公益訴訟涉及政府履職，因此易產(chǎn)生有阻力、有擔心、有畏難的觀望情緒。最高檢明確提出檢察機關雖與政府部門分工不同，但工作目標、追求效果完全一致，并非“零和博弈”。

在10省做出的《決定》中，可以看出各地政府普遍接受了“雙贏多贏共贏”的理念，以一個開放和支持的態(tài)度面對公益訴訟。

內蒙古、吉林、黑龍江、河南、廣西、云南等《決定》中規(guī)定檢察機關可以對檢察建議進行宣告送達，黑龍江、廣西還在此基礎上規(guī)定了公告送達，“公告可以通過新聞媒體進行”，這兩種方式讓政府在接受檢察建議時更大程度地面向社會，有利于檢察機關與行政機關就公益保護問題達成共識、形成良性互動。

全國人大代表吳紅英曾參加過地方檢察院向市場監(jiān)督管理局公開宣告送達訴前檢察建議的活動，她認為“檢察建議公開宣告是一種很好的形式，既讓大家深入了解到公益訴訟檢察工作，又充分發(fā)揮了檢察機關在社會共治方面的法律監(jiān)督職能?！?/p>

另外，內蒙古、河北、吉林在《決定》中還規(guī)定了檢察機關依法提起行政公益訴訟，行政機關負責人必須“出庭應訴”。這一條參照了《中華人民共和國行政訴訟法》規(guī)定的國家行政機關負責人應當出庭應訴的法律制度，也體現(xiàn)了行政機關對公益訴訟的重視。

行政機關接受檢察建議，積極落實整改，但公益訴訟前后產(chǎn)生的費用從何而來？2018年，全國人大代表樊秋紅建議“建立財政經(jīng)費的保障機制，財政部門每年拿出一定的預算，對開展公益訴訟工作所需要的調查取證、環(huán)境監(jiān)測、鑒定評估等辦公經(jīng)費納入財政預算，為這項工作順利開展提供財力支持?！?/p>

此次，內蒙古《決定》中規(guī)定“自治區(qū)人民政府財政部門應當保障公益訴訟工作經(jīng)費”，湖北省直接將檢察公益訴訟案件辦案經(jīng)費納入財政預算予以保證，黑龍江《決定》將公益訴訟工作中的調查核實、舉報獎勵等工作經(jīng)費均納入部門預算，河南省《決議》將檢察公益訴訟辦案經(jīng)費納入財政預算予以保障。廣西、湖北也在同時探索建立公益訴訟賠償金管理使用辦法。

此外，河北、廣西、河南、吉林等省均將支持公益訴訟工作納入法治政府建設考核內容。

保障公益訴訟的“剛性”

在今年的兩會上，全國人大代表方燕提出，調查核實權作為查明事實所必須的手段，不僅是保證檢察公益訴訟案件質量的關鍵，也是檢察公益訴訟取得監(jiān)督實效的重要前提。建議增強調查核實的剛性，進一步明確賦予檢察機關處分權。

最高檢第八廳相關負責人表示，剛性不足的問題基層反映強烈。“僅江蘇省淮安市一地檢察院反映，2018年開展調查核實工作289次，受到阻撓、干擾、拒絕、拖延113次，占39.1%。”

全國人大常委會委員陳國民在審議此次專項報告中表示，“公益訴訟調查取證是關鍵，檢察機關只有具有健全的調查取證權，才能實現(xiàn)公益訴訟監(jiān)督權。”

在此次10省出臺的《決定》中，在保障公益訴訟剛性上做了相似的規(guī)定。對單位和個人妨礙檢察機關調查核實的，可以向有關機關、主管部門或所在單位提出給予處分的檢察建議，構成犯罪的依法追究刑事責任。

黑龍江還將司法警察納入公益訴訟檢察辦案團隊，規(guī)定被調查單位或個人以暴力、威脅或其他方式阻礙調查的，檢察機關司法警察可制止、控制、強行帶離，必要時依法使用警械?！?018年是司法警察參與公益訴訟工作的起步之年，全國檢察機關司法警察維護公益訴訟辦案場所秩序、參與公益訴訟核實調查、保護公益訴訟檢察人員安全等工作8946件、29519人次?！弊罡邫z第八檢察廳相關負責人介紹。

吉林《決定》對公安機關提出了要求，檢察機關在辦理公益訴訟案件時，檢察人員遭受圍攻、限制人身自由、搶奪破壞調查設備等違法犯罪行為，“公安機關接警后應當迅速出警、果斷處置。”

公益訴訟的剛性還體現(xiàn)在對不落實、不執(zhí)行情況的處理上。對此，山東《決定》對監(jiān)察機關提出要求，對行政機關不落實檢察建議、不執(zhí)行人民法院生效判決、裁定，對違法公職人員作出政務處分決定，對履職不力的領導人員進行問責，涉嫌職務犯罪將調查結果移送檢察院提起公訴。

強化配套保障，解決鑒定難題

針對公益訴訟工作機制不完善、普遍存在鑒定難、鑒定貴、鑒定周期長的問題，檢察機關努力探索建立符合生態(tài)環(huán)境損害特點的鑒定機制。

最高檢主動爭取司法部、生態(tài)環(huán)境部支持，加強鑒定環(huán)節(jié)的協(xié)同協(xié)作。今年5月，司法部印發(fā)《關于進一步做好環(huán)境損害司法鑒定管理有關工作的通知》，明確鼓勵引導綜合實力強、高資質、高水平環(huán)境損害鑒定機構在不預先收取鑒定費的情況下，能夠及時受理檢察機關委托的環(huán)境公益訴訟案件。即鑒定費用的支付，采取不預先收取、待法院判決后由敗訴方承擔的方式進行。8月2日，最高檢檢察技術信息研究中心與司法鑒定科學研究院簽署環(huán)境損害司法鑒定合作框架協(xié)議。9月23日，最高檢檢察技術信息研究中心與中國科學院生態(tài)環(huán)境研究中心合作的公益訴訟（環(huán)境損害）司法鑒定聯(lián)合實驗室正式揭牌。

在這次10省的《決定》中，內蒙古要求司法行政機關加強對鑒定機構的監(jiān)管，進一步規(guī)范鑒定項目、類別和范圍，規(guī)范鑒定收費標準。吉林、山東、廣西三省則根據(jù)今年司法部的法律文件，在《決定》中要求，積極推動鑒定機構對檢察公益訴訟案件不預收鑒定費，吉林尤其強調未預先收取的鑒定費待人民法院判決后由敗訴方承擔。

湖北省檢察院副檢察長金鑫向記者透露，“根據(jù)司法部的規(guī)定，每個省原則上至少報送一家在檢察公益訴訟中不預先收取鑒定費的環(huán)境損害司法鑒定機構。在湖北省的實踐中看，這個數(shù)量是不夠的，省司法廳已經(jīng)將新設2-3家環(huán)境損害司法鑒定機構納入近期計劃，擬制定檢察公益訴訟案件先鑒定、后付費的具體落實辦法?！?/p>

人大持續(xù)支持監(jiān)督

在10省《決定》里，省級人大常委會對自己的要求也十分嚴格，規(guī)定了全省各級人大常委會要加強對檢察機關、審判機關開展公益訴訟工作的監(jiān)督。有計劃聽取和審議開展公益訴訟工作情況的報告，適時組織開展執(zhí)法檢查、視察、調研，督促檢察機關不斷改進和加強工作，監(jiān)督人民法院、行政執(zhí)法機關依法辦理檢察機關提出的監(jiān)督事項。

同時，河北、廣西、云南三省對涉及重大公共利益、社會關注度高或可能引發(fā)群體性事件的公益訴訟案件，要求在向有關行政機關發(fā)出檢察建議的同時，向同級人民代表大會常務委員會報備。“報備有利于人大常委會及時準確掌握《決定》貫徹執(zhí)行情況，監(jiān)督和支持檢察機關全面正確履職公益訴訟檢察職能”最高檢第八廳相關負責人解釋說。

在近兩年的全國兩會中，435位全國人大代表對加強和改進公益訴訟檢察工作提出意見建議，其中137位代表提出46件書面建議，全國人大常委會重點督辦18件。代表的建議對推進檢察工作起著巨大的作用?；诖耍綎|特別要求發(fā)揮人大代表主體作用，暢通人大代表反映公益問題的渠道，聽取人大代表提出的意見建議。

湖北規(guī)定，地方人大常委會依法通過完善地方立法，監(jiān)督和支持各機關依法嚴格履行共同推進檢察公益訴訟的職責。

“由省級人大常委會出臺關于加強檢察公益訴訟工作的決定，既能提高社會各界對檢察公益訴訟工作的重要性認識，給予更多支持協(xié)助，又能有效解決檢察公益訴訟工作面臨的實際問題和困難，還可以為完善公益訴訟法律制度提供樣本、積累經(jīng)驗?！弊罡邫z第八廳相關負責人說。