派駐監(jiān)督的理論與實踐

常瑞

〔摘要〕 派駐監(jiān)督是權(quán)力制約與監(jiān)督理論的具體實踐，強化派駐監(jiān)督工作，首先要了解派駐監(jiān)督的思想淵源及其在我國的發(fā)展過程。目前我國已經(jīng)形成較為完整的派駐監(jiān)督制度設(shè)計和運行流程，但真正從制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能尚需一個過程。強化派駐監(jiān)督工作需要派駐機構(gòu)完善清單制度，構(gòu)建全面覆蓋、協(xié)調(diào)一致的責任體系，完善領(lǐng)導體制，健全工作機制，把制約與監(jiān)督嵌入權(quán)力運行過程，進而有效發(fā)揮派駐監(jiān)督的優(yōu)勢，增強派駐監(jiān)督的獨立性、實效性。

〔關(guān)鍵詞〕 權(quán)力;制約;監(jiān)督;派駐監(jiān)督

〔中圖分類號〕D630.9 ? 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2019）06-0029-05

權(quán)力乃國家之權(quán)，具有公權(quán)屬性，公權(quán)力既有保障個人權(quán)利、促進社會文明進步的一面，也有侵害個人權(quán)利和社會公共利益的一面，因此，“只要公權(quán)力存在，就必須有制約和監(jiān)督” 〔1 〕。早在200多年前，法國思想家孟德斯鳩就提出，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方方才休止” 〔2 〕。20世紀末東歐劇變、蘇聯(lián)解體的重要原因之一就是執(zhí)政黨權(quán)力缺乏制約和監(jiān)督，導致腐敗嚴重。歷史和現(xiàn)實表明，不受制約和監(jiān)督的權(quán)力必然滋生腐敗。要防止權(quán)力濫用，就必須對權(quán)力加以限制，而制約與監(jiān)督是使權(quán)力處于可控范圍之內(nèi)的有效形式。中國共產(chǎn)黨從成立之日起就高度重視權(quán)力制約和監(jiān)督問題。黨的十八大以來，我們黨持續(xù)推進全面從嚴治黨，構(gòu)建了一整套黨和國家的監(jiān)督體系，推動了派駐監(jiān)督體制和運行機制的創(chuàng)新，對增強黨的自我凈化能力、推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展具有十分重大的意義。

一、派駐監(jiān)督的發(fā)展演變：思想淵源和制度發(fā)展

（一）權(quán)力制約和監(jiān)督思想的淵源

派駐監(jiān)督是黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式，對公共權(quán)力進行制約是黨內(nèi)監(jiān)督的職責所在。權(quán)力制約和監(jiān)督的思想自古有之。在西方，這一思想最早可追溯到古希臘亞里士多德提出的政體三要素論;波利比阿在此基礎(chǔ)上，提出羅馬政體中的元老院、執(zhí)政官和平民會議相互制約的理論;西塞羅繼承了波利比阿的思想，并將重點放到限制行政權(quán)力上。近代以來，洛克主張立法權(quán)與執(zhí)行權(quán)相互分開、相互制約，并把人民作為重要的監(jiān)督力量，提出人民有權(quán)通過罷免或更換立法機關(guān)重新委托最能夠保障他們權(quán)利的人;孟德斯鳩繼之提出“三權(quán)分立”學說，把國家權(quán)力劃分為立法、行政、司法，強調(diào)三權(quán)相互分立、相互制約;托克維爾在繼承洛克、孟德斯鳩思想的基礎(chǔ)上，深入分析了美國民主制度，認為除了公共權(quán)力分權(quán)制約外，市民社會也是限制公共權(quán)力濫用的重要條件。

我國古代，權(quán)力制約和監(jiān)督的思想源遠流長，這從制約和監(jiān)督的詞義來源與變化引申中可見一斑?！爸萍s”中的“制”是“裁斷、控制、節(jié)制”，如《孫子·虛實》中的“水因地而制流”。“約”本為“繩索”，引申為拘束、限制。因此，制約意為控制約束，側(cè)重以某種力量控制權(quán)力。“監(jiān)督”中的“監(jiān)”是“自上臨下，監(jiān)視之意”，督本義為察看。《說文》中“監(jiān)，臨下也。督，察也”。《后漢書·荀彧傳》中“臣聞古之遣將，上設(shè)監(jiān)督之重，下建副二之任;所以尊嚴國命，謀而鮮過者也”。監(jiān)督意為監(jiān)察督促，側(cè)重自上而下地約束權(quán)力。在具體制度層面，監(jiān)察御史制度集中體現(xiàn)了我國古代權(quán)力監(jiān)督的思想。中國古代監(jiān)察御史制度有較長的發(fā)展演變歷史，清朝制定的《欽定臺規(guī)》是我國古代監(jiān)察御史制度的集大成者，把監(jiān)察機構(gòu)作為“天子之耳目，朝廷之腹心”，視為一種特殊的政治力量，使其“以卑察尊”成為集權(quán)威與效能于一體的監(jiān)督端，對官員行使權(quán)力進行制約和監(jiān)督 〔3 〕。

（二）我國派駐監(jiān)督制度的發(fā)展過程

派駐監(jiān)督制度經(jīng)歷了一系列調(diào)整與改革才形成現(xiàn)今相對完備的權(quán)力制約與監(jiān)督的機制。黨的十五屆六中全會提出紀律檢查機關(guān)應對派出機構(gòu)實行統(tǒng)一管理。此時，紀律檢查機關(guān)主要是向政府部門派駐派出機構(gòu)，派駐監(jiān)督并未涉及黨委部門、群團組織、事業(yè)單位及國有企業(yè)。黨的十七大提出要健全紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)統(tǒng)一管理制度，特別是要建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，將派駐監(jiān)督納入了權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制的制度設(shè)計之中。但是，當時派駐機構(gòu)管理還存在一些問題，一些派駐機構(gòu)的工作定位不準、職責不清，大量參與駐在部門業(yè)務，普遍存在監(jiān)督弱化的問題。因此，黨的十八大進一步強調(diào)要健全紀檢監(jiān)察體制，完善派駐機構(gòu)統(tǒng)一管理，提出要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。黨的十八大之后，我們黨積極推進派駐監(jiān)督改革，以強化監(jiān)督權(quán)為重點，推動決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)形成相互制約相互協(xié)同的權(quán)力結(jié)構(gòu)，更有效地實現(xiàn)了對權(quán)力的制約和監(jiān)督，這表明“權(quán)力制約的制度化建設(shè)已具成熟的政治條件” 〔4 〕。因此，黨的十八屆三中全會提出要形成科學有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機制，強調(diào)加強反腐敗體制機制創(chuàng)新和制度保障，部署全面推進紀委派駐紀檢機構(gòu)的工作，明確實行統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理，明確派駐機構(gòu)的職責任務、機構(gòu)設(shè)置、人員配備和工作保障，明確派駐機構(gòu)要對派出機關(guān)負責，全面履行監(jiān)督職責，加強對駐在部門領(lǐng)導班子及其成員的監(jiān)督，明確紀檢組長在黨組中不分管其他業(yè)務工作。至此，派駐監(jiān)督改革取得了突破性進展。黨的十八屆三中全會以來，我們黨陸續(xù)出臺了《關(guān)于加強中央紀委派駐機構(gòu)建設(shè)的意見》《關(guān)于全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關(guān)派駐紀檢機構(gòu)的方案》《關(guān)于深化中央紀委國家監(jiān)委派駐機構(gòu)改革的意見》等一系列制度文件，派駐機構(gòu)全面覆蓋了黨和國家的機關(guān)，形成了特點鮮明的派駐監(jiān)督制度，有力地強化了對權(quán)力的制約和監(jiān)督。

二、派駐監(jiān)督的實踐進展：制度設(shè)計與運行狀況

（一）派駐監(jiān)督的制度設(shè)計

1.依靠黨章落實黨章。黨章是我們黨的根本遵循，也是派駐監(jiān)督工作的根本依據(jù)。黨的十九大修訂的黨章明確規(guī)定，黨的中央和地方紀律檢查委員會向同級黨和國家機關(guān)全面派駐黨的紀律檢查組，這是黨章賦予紀律檢查委員會的重大職責。派駐監(jiān)督就是要把黨章的要求落到實處，代表派出紀委開展監(jiān)督，這是實施派駐監(jiān)督的黨內(nèi)法規(guī)源頭，也是提升監(jiān)督權(quán)分量的根本依據(jù)。依據(jù)黨章開展派駐監(jiān)督，落實黨章要求做好派駐監(jiān)督，有利于樹立黨章的權(quán)威性、嚴肅性，有利于加強和改進對權(quán)力的制約和監(jiān)督。

2.突出政治監(jiān)督的職能定位。“派駐機構(gòu)是黨的政治機構(gòu)，派駐監(jiān)督是政治監(jiān)督” 〔5 〕，這是必須要把握好的一個定位問題。派駐機構(gòu)政治監(jiān)督的職能定位具體表現(xiàn)在三個方面：第一，派駐機構(gòu)的政治監(jiān)督就是要監(jiān)督駐在部門黨組織和領(lǐng)導干部是否擔起了政治責任、落實了主體責任，檢查駐在部門黨組織政治站位高不高、政治能力強不強，能否切實做到“兩個維護”。第二，派駐機構(gòu)的政治監(jiān)督就是要督促駐在部門黨組織擔負起全面從嚴治黨的主體責任，建立與駐在部門黨組織的會商聯(lián)系制度，指導其開展黨風廉政建設(shè)，加強其對黨員干部的監(jiān)督管理。第三，派駐機構(gòu)的政治監(jiān)督就是要監(jiān)督“關(guān)鍵少數(shù)”，派駐機構(gòu)要緊緊盯住駐在部門領(lǐng)導班子及中層干部，重點檢查黨委（黨組）能否履行政治責任，嚴明政治紀律和政治規(guī)矩;能否破除形式主義、官僚主義，整治群眾身邊腐敗和作風問題;能否著力發(fā)現(xiàn)和糾正政治偏差，確保黨中央重大決策部署落地見效、政令暢通。

3.健全領(lǐng)導體制強化監(jiān)督權(quán)?！蛾P(guān)于深化中央紀委國家監(jiān)委派駐機構(gòu)改革的意見》（下文簡稱《意見》）提出，“建立中央紀委常委會統(tǒng)一領(lǐng)導、中央紀委國家監(jiān)委統(tǒng)一管理，中央紀委副書記（常委）、國家監(jiān)委副主任（委員）分管，相關(guān)職能部門分工負責、協(xié)調(diào)配合的派駐工作領(lǐng)導體制” 〔6 〕。同時，《意見》還提出將派駐紀檢監(jiān)察機構(gòu)領(lǐng)導班子、干部隊伍建設(shè)納入中央紀委國家監(jiān)委統(tǒng)一管理，中央紀委國家監(jiān)委與派駐紀檢監(jiān)察機構(gòu)共同研判駐在部門政治生態(tài)，實現(xiàn)辦案協(xié)作、信息共享。這樣的領(lǐng)導體制，大大加強了中央紀委國家監(jiān)委對派駐機構(gòu)的領(lǐng)導、指導與督促，有利于增強派駐監(jiān)督的權(quán)威性和主動性，使派駐機構(gòu)更好地踐行“兩個維護”，確保黨中央決策部署落地生根 〔7 〕。

4.“派”“駐”結(jié)合創(chuàng)新組織制度。派駐監(jiān)督的創(chuàng)新點在于充分發(fā)揮“派”的權(quán)威和“駐”的優(yōu)勢，將對權(quán)力的監(jiān)督與制約有效協(xié)調(diào)起來?！芭伞钡臋?quán)威體現(xiàn)在派駐機構(gòu)緊緊依靠派出機關(guān)開展監(jiān)督，派出紀委監(jiān)委賦予派駐機構(gòu)監(jiān)察權(quán)，對其進行督促檢查和指導協(xié)調(diào)，明確派駐機構(gòu)與駐在部門是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。派出紀委監(jiān)委明確了派駐機構(gòu)的六項職責、八項權(quán)限，由派駐機構(gòu)向派出紀委監(jiān)委報告駐在部門的問題線索處置、紀律審查情況，使所有行使公權(quán)力的公職人員都受到法律約束，真正落實了派駐監(jiān)督的權(quán)威性。“駐”的優(yōu)勢就是派駐機構(gòu)與駐在部門“在一個樓里辦公、一口鍋里吃飯”，與干部天天有接觸、時時打交道，便于發(fā)現(xiàn)問題、抓早抓小。“派”的權(quán)威彰顯了監(jiān)督的權(quán)威，“駐”的優(yōu)勢有利于及時發(fā)現(xiàn)問題，二者結(jié)合使權(quán)力的制約和監(jiān)督擁有了有效協(xié)調(diào)的運行空間。

（二）派駐監(jiān)督制度的運行機制

派駐監(jiān)督是對權(quán)力制約與監(jiān)督理論的具體實踐，為了更好地理解實踐中派駐監(jiān)督的制度設(shè)計及運行狀況，我們就要了解派駐監(jiān)督制度的運行機制，明確派駐監(jiān)督制度運行過程中制約與監(jiān)督的具體運行方式，包括以下三個方面：

第一，運行模式方面。制約是平等權(quán)力主體之間相互制衡的平行活動，監(jiān)督是自上而下的組織監(jiān)督與自下而上的民主監(jiān)督的結(jié)合。制約是通過權(quán)力劃分來構(gòu)建法律地位平等且相互獨立的權(quán)力主體，使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)形成既相互聯(lián)系又相互限制的權(quán)力運行結(jié)構(gòu)和約束關(guān)系，防止出現(xiàn)“自己監(jiān)督自己”“左手監(jiān)督右手”的現(xiàn)象;監(jiān)督是依托科層制權(quán)力結(jié)構(gòu)，明確各級監(jiān)督主體的責任，以上級權(quán)力控制下級權(quán)力的方式進行監(jiān)察督促，或引導人民群眾實現(xiàn)自下而上的群眾監(jiān)督。派駐監(jiān)督在運行機制上具有制約與監(jiān)督的特點：一方面，派駐機構(gòu)基于派出紀檢監(jiān)察機關(guān)賦予的職能職責，與駐在部門各權(quán)力主體居于平等、獨立的地位，與決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)形成制衡關(guān)系，具備以獨立的權(quán)力主體約束限制駐在部門權(quán)力運行的能力。另一方面，派駐機構(gòu)代表派駐紀檢監(jiān)察機關(guān)履行監(jiān)督職能，以“駐”的方式實現(xiàn)上級權(quán)力對下級權(quán)力的監(jiān)督，具有權(quán)力監(jiān)督的權(quán)威性，能運用多種方式拓展發(fā)現(xiàn)問題與線索的途徑，實現(xiàn)基層干部、人民群眾對權(quán)力運行的監(jiān)督。

第二，運行過程方面。從行為特點看，制約是即時性的限制，一旦權(quán)力主體越權(quán)即被其他權(quán)力主體限制;監(jiān)督是全過程的限制，無論自上而下或自下而上的監(jiān)督，都是全程性的。從發(fā)生階段看，制約多為事前或事中的“預防型”機制，注重互相牽掣;監(jiān)督多為事后性的“懲治型”機制，發(fā)現(xiàn)問題才會處理。從運行難點看，制約難在一方權(quán)力主體力量不夠則制約失效;監(jiān)督難在及時準確發(fā)現(xiàn)問題。派駐監(jiān)督注重對決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)的即時性、預防性限制，派駐機構(gòu)擁有參加或列席駐在部門會議、提出廉政評價意見和黨風廉政建設(shè)建議等權(quán)力，這些權(quán)力使派駐機構(gòu)能更好地行使監(jiān)督權(quán)，對決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)形成有效制約。同時，派駐機構(gòu)對駐在部門權(quán)力主體實施全過程監(jiān)督，可以查閱文件、資料、財務賬目，查閱和調(diào)查核實領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項材料，對違紀違規(guī)問題進行懲治，在這一過程中，發(fā)現(xiàn)問題的能力至關(guān)重要，這也是派駐監(jiān)督的生命力所在。

第三，運行效果方面。權(quán)力制約效果主要依賴于權(quán)力主體的相互制衡，而權(quán)力監(jiān)督效果主要依賴于上級權(quán)力對下級權(quán)力的控制能力。在制約體系中，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的主體處于權(quán)力運行的不同環(huán)節(jié)且地位平等，既參與權(quán)力運行過程又被其他權(quán)力主體制衡，各權(quán)力主體力量基本均衡、相互協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)進而能實現(xiàn)權(quán)力之間的相互制約，有效維護權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行的穩(wěn)定性;在監(jiān)督體系中，自上而下的監(jiān)督運行往往能順暢運行，而自下而上的公眾監(jiān)督卻時常出現(xiàn)“中梗阻”，信息不對稱使得自下而上的監(jiān)督無法高效運行，越級上訪、“民告官”等行為常常與群眾缺少正當維權(quán)的渠道相關(guān)。派駐機構(gòu)在監(jiān)督層面更多依賴“派”的權(quán)威，實質(zhì)上是自上而下的監(jiān)督方式，在調(diào)動監(jiān)督力量、發(fā)動群眾監(jiān)督上還有待進一步強化，這也是派駐監(jiān)督履行職責使命要肩負起的重要任務。

制約與監(jiān)督的具體運行方式構(gòu)成了派駐監(jiān)督運行機制的底層邏輯，決定了派駐監(jiān)督在制度設(shè)計和實際運行中由黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導，實施自上而下的組織監(jiān)督，注重將權(quán)力的制約與監(jiān)督協(xié)調(diào)并舉推動權(quán)力規(guī)范運行。實際工作中，派駐監(jiān)督在權(quán)力制約層面完成了制衡體系的構(gòu)建，在監(jiān)督層面落實了“派”的優(yōu)勢和“駐”的權(quán)威相結(jié)合的監(jiān)督機制，這是派駐監(jiān)督運行機制的實踐邏輯，在一定程度上規(guī)定了完善派駐監(jiān)督的著力點和努力方向，有利于通過派駐監(jiān)督探索構(gòu)建決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，對我們黨規(guī)范權(quán)力運行具有重要理論意義和實踐價值。

三、派駐監(jiān)督的強化路徑：完善清單制度、責任體系與體制機制

習近平總書記在黨的十九大報告中提出，“加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子” 〔8 〕。此后，他在十九屆中央紀委三次全會上強調(diào)，“高質(zhì)量推進巡視巡察全覆蓋，發(fā)揮派駐機構(gòu)職能作用” 〔9 〕。派駐監(jiān)督作為黨和國家監(jiān)督體系的重要一環(huán)，具有近距離、全天候、常態(tài)化的獨特優(yōu)勢。派駐監(jiān)督要實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，關(guān)鍵在于派駐監(jiān)督機構(gòu)要履行好政治監(jiān)督職責，發(fā)揮好派駐監(jiān)督優(yōu)勢，把權(quán)力制約和監(jiān)督貫穿派駐監(jiān)督的全過程、各方面，形成監(jiān)督權(quán)對決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)的有效制約，促進自上而下的組織監(jiān)督與自下而上的民主監(jiān)督的有效結(jié)合。此外，還需要紀檢監(jiān)察機關(guān)完善派駐監(jiān)督的體制機制，強化派駐監(jiān)督人員的監(jiān)督能力，進而使權(quán)力運行更加科學、規(guī)范、高效。具體而言，需要從以下三方面來提高派駐監(jiān)督工作質(zhì)量：

（一）完善權(quán)責清單制度，發(fā)揮“駐”的優(yōu)勢，把制約與監(jiān)督嵌入權(quán)力運行過程

權(quán)責清單具有界定權(quán)力邊界、防止權(quán)力濫用的作用，可以將制約和監(jiān)督嵌入權(quán)力運行過程。派駐機構(gòu)要在派駐監(jiān)督工作中健全完善權(quán)責清單制度，合理分解權(quán)力、科學配置權(quán)力、明確職責權(quán)限，加快推進機構(gòu)職能、權(quán)限責任、工作程序的法定化。

1.監(jiān)督駐在部門制定完善權(quán)責清單制度。權(quán)責清單制度能夠以有限人力細化落實派駐監(jiān)督工作。派駐機構(gòu)要督促駐在部門明確其領(lǐng)導班子及內(nèi)設(shè)機構(gòu)、下屬單位的職權(quán)清單、責任清單、權(quán)力運行流程圖、廉政風險防控圖（“兩清單、兩張圖”），這樣就能把督促落實責任向下延伸到機關(guān)各部門及下屬單位黨組織，在節(jié)省人力的同時，提升監(jiān)督效能，以有限人力發(fā)揮出“駐”的優(yōu)勢。派駐機構(gòu)通過督促駐在部門制定并完善職權(quán)清單和責任清單，制定權(quán)力運行流程圖和廉政風險防控圖，可將監(jiān)督對象的職責分解為易懂、易監(jiān)督的具體事項，便于派駐機構(gòu)把監(jiān)督寓于日常工作中，提高派駐監(jiān)督人員的工作效率?！爸贫殭?quán)清單，要明確機關(guān)各部門及直屬單位的職權(quán)類別、編碼、職權(quán)名稱、實施依據(jù)等內(nèi)容，進一步厘清職權(quán)從哪里來、由哪個部門行使的問題，切實規(guī)范權(quán)力運行;制定責任清單，要明確機關(guān)各部門及直屬單位的責任編碼、責任事項、履責依據(jù)等內(nèi)容，準確劃分相應責任以及機關(guān)黨的基層組織的監(jiān)督、管理責任，重點解決責任誰來承擔、體現(xiàn)在什么地方的問題，切實規(guī)范責任落實” 〔10 〕。“權(quán)力運行流程圖依據(jù)職權(quán)清單事項，重點明確權(quán)力運行條件、程序、辦理期限;廉政風險防控圖沿權(quán)力運行流程全程查找廉政風險點，評價風險等級，強化防控措施” 〔10 〕。在“兩清單、兩張圖”確定后，可對其以“互聯(lián)網(wǎng)+清單”的信息化模式適當予以公開并動態(tài)調(diào)整，讓廣大群眾可知、可見、可監(jiān)督，為實現(xiàn)自下而上的民主監(jiān)督創(chuàng)造條件。

2.制定完善派駐機構(gòu)自身的權(quán)責清單。權(quán)責清單制度能夠有效降低人情關(guān)系對派駐監(jiān)督的影響。派駐機構(gòu)要制定自己的職權(quán)清單和問責清單，以權(quán)責清單為監(jiān)督評價標準，客觀把握監(jiān)督范圍和尺度，構(gòu)建起科學有效的權(quán)力制約和監(jiān)督的責任體系，發(fā)揮出派駐監(jiān)督“駐”的優(yōu)勢。派駐機構(gòu)制定自己的職權(quán)清單要突出派駐機構(gòu)政治監(jiān)督的職能定位，突出對駐在部門的派駐監(jiān)督作用，將派駐機構(gòu)的六項工作職責、八項監(jiān)督權(quán)限以及監(jiān)察職權(quán)細化、具體化、清單化，規(guī)范履責的程序措施，進一步提高派駐監(jiān)督人員的精準監(jiān)督能力、調(diào)查研究能力、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力、運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”的能力。派駐機構(gòu)制定自己的問責清單，要對照單位領(lǐng)導班子主體責任清單及駐在部門的“兩清單、兩張圖”，確定對監(jiān)督對象實行追責的具體情形，明確追責方式、啟動程序，形成明確客觀的制度，進而推動監(jiān)督責任落實落細，減少人情關(guān)系和主觀裁斷的影響。

（二）構(gòu)建全面覆蓋、協(xié)調(diào)一致的責任體系，壓緊壓實全面從嚴治黨“兩個責任”

在派駐監(jiān)督實踐中，駐在部門黨組織有沒有構(gòu)建全面覆蓋、協(xié)調(diào)一致的責任體系，有沒有將監(jiān)督責任全面壓實到機關(guān)各黨支部及下屬單位黨組織，直接關(guān)系到落實全面從嚴治黨“兩個責任”的實際效果。

派駐機構(gòu)要督促駐在部門黨委（黨組）建立全面覆蓋領(lǐng)導班子、機關(guān)各部門及下屬單位的黨組織的權(quán)責清單體系，要與駐在部門機關(guān)紀委及黨支部紀檢委員共同構(gòu)建協(xié)調(diào)一致的監(jiān)督責任體系。這一責任體系要從派駐機構(gòu)、駐在部門機關(guān)紀委、黨支部紀檢委員三個層面進行責任劃分，明確各層面的責任內(nèi)容。派駐機構(gòu)的責任包括三方面：一是履行自身的權(quán)責清單，督促駐在部門落實“兩清單、兩張圖”，特別要對照駐在部門的責任清單和廉政風險點，通過檢查、巡察、審計、信訪等多種監(jiān)督方式，及時發(fā)現(xiàn)問題;二是要認真落實問責制度，對照追責情形和條件，匯總、核實各類問題，深入查找問題背后的政治責任和偏差，在此基礎(chǔ)上提出科學的問責建議;三是要強化與駐在部門機關(guān)紀委的工作聯(lián)系機制，指導機關(guān)紀委組織各部門、黨支部及下屬單位黨組織制定職權(quán)清單和問責清單，督促其落實管黨治黨責任。駐在部門機關(guān)紀委的責任在于履行監(jiān)督職責，督促各黨支部制定紀檢委員職責清單，加強對機關(guān)各部門落實責任的監(jiān)督，形成監(jiān)督合力，增強監(jiān)督實效。黨支部紀檢委員的責任在于履行對支部黨員的監(jiān)督職責，重點發(fā)揮抓早抓小、咬耳扯袖的提醒功能。

（三）完善領(lǐng)導體制，健全工作機制，增強派駐監(jiān)督的獨立性、實效性

派駐機構(gòu)要解決自身固有的制度不足，必須在完善體制機制、強化監(jiān)督職能上下功夫。一方面，要強化派駐監(jiān)督的領(lǐng)導體制。派駐機構(gòu)要服從紀委監(jiān)委統(tǒng)一領(lǐng)導、統(tǒng)一管理。紀委監(jiān)委要強化對派駐機構(gòu)的領(lǐng)導，對口監(jiān)督檢查室要加強對派駐機構(gòu)的聯(lián)系、管理和服務，確保派駐機構(gòu)對駐在部門決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)的獨立監(jiān)督，發(fā)揮好制約作用。另一方面，要健全派駐監(jiān)督的工作機制。派駐機構(gòu)要突出政治監(jiān)督，做實日常監(jiān)督，靠前監(jiān)督、主動監(jiān)督，著力形成科學有效的工作機制。一是完善重要情況報告制度。發(fā)現(xiàn)屬于駐在部門領(lǐng)導班子成員的一般性違規(guī)違紀問題要及時向本人提出，屬于重要問題的要及時向派出紀委監(jiān)委報告。同時，要“建立駐在部門領(lǐng)導班子會議研究問題情況報告、駐在部門領(lǐng)導干部插手干預重大事項記錄制度” 〔11 〕。二是建立監(jiān)察監(jiān)督機制。把組織開展廉政教育作為重要內(nèi)容，依法監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守的情況，在派出紀委監(jiān)委指導下，查處駐在部門領(lǐng)導班子成員涉嫌職務違法或者職務犯罪的問題，加大對亂用濫用權(quán)力的瀆職行為、不用棄用權(quán)力的失職行為的查處力度，對不擔當、不作為、慢作為、假作為進行重點整治。三是加強巡察并完善述責制度。深入開展巡察，對照清單內(nèi)容制訂巡察方案，逐條對照檢查、對賬銷賬。派駐機構(gòu)要綜合運用巡視監(jiān)督、紀律審查、審計、信訪等多種方式發(fā)現(xiàn)問題，形成問題清單，明確整改責任，狠抓責任落實，要完善述責工作制度，督促駐在部門依照權(quán)責清單開展自查問效、分清責任，定期向派駐機構(gòu)述責，形成常態(tài)化的述責制度。四是運用好約談的監(jiān)督方式。派駐機構(gòu)進行約談可以采取個別約談、集體約談、定期約談等方式，要督促駐在部門黨組織認真履行“兩個責任”，加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督，防止濫用權(quán)力的腐敗現(xiàn)象發(fā)生，確保權(quán)力始終在正確軌道上運行。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕習近平.在新的起點上深化國家監(jiān)察體制改革〔J〕.求是，2019（05）：4-9.

〔2〕孟德斯鳩.論法的精神：上冊〔M〕.張雁深，譯.北京：商務印書館，1961：154.

〔3〕焦 利.《欽定臺規(guī)》：中國古代最完備的監(jiān)察法典〔N〕.學習時報，2019-03-29（06）.

〔4〕劉筱勤.從權(quán)力監(jiān)督到權(quán)力制約——論公共權(quán)力監(jiān)控機制的轉(zhuǎn)型〔J〕.中共南京市委黨校學報，2010（02）：55-60.

〔5〕初英杰.堅守政治機構(gòu)定位 發(fā)揮政治監(jiān)督作用——深化中央紀委國家監(jiān)委派駐機構(gòu)改革系列解讀之二〔N〕.中國紀檢監(jiān)察報，2018-11-04（01）.

〔6〕深化派駐機構(gòu)改革 提高派駐監(jiān)督質(zhì)量 推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展——專訪中央紀委國家監(jiān)委有關(guān)負責同志〔N〕.人民日報，2018-11-01（04）.

〔7〕黃 月.深化派駐機構(gòu)改革必須健全領(lǐng)導體制〔J〕.中國紀檢監(jiān)察，2018（22）：12-13.

〔8〕習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告〔N〕.人民日報，2017-10-28（01）.

〔9〕習近平在十九屆中央紀委三次全會上發(fā)表重要講話強調(diào) 取得全面從嚴治黨更大戰(zhàn)略性成果 鞏固發(fā)展反腐敗斗爭壓倒性勝利〔N〕.人民日報，2019-01-12（01）.

〔10〕常 瑞.派駐監(jiān)督應權(quán)責一致〔N〕.山西日報，2017-12-12（10）.

〔11〕張國棟.抓住創(chuàng)新完善工作機制這個關(guān)鍵〔J〕.中國紀檢監(jiān)察，2018（22）：15.

責任編輯 王亞峰