美國(guó)FEMA近40年變革歷程和10年四個(gè)戰(zhàn)略規(guī)劃探究（下）

文/劉鐵民

本文細(xì)數(shù)美國(guó)自1979年聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）成立后，美國(guó)應(yīng)急管理的改革歷程、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和最新態(tài)勢(shì)，以及對(duì)我國(guó)現(xiàn)代應(yīng)急管理體系建設(shè)的重要意義。2019年10期《勞動(dòng)保護(hù)》雜志環(huán)球資訊欄目已經(jīng)刊登上篇，本文為下篇。

把巨災(zāi)應(yīng)對(duì)作為國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備的最大挑戰(zhàn)和最終指向

2011—2014 年、2014—2018 年、2018—2022 年的 FEMA 戰(zhàn)略規(guī)劃分別把“形成國(guó)家災(zāi)難性事件后的穩(wěn)定和恢復(fù)能力”“保持應(yīng)對(duì)巨災(zāi)的姿態(tài)并建設(shè)核心能力”和“為應(yīng)對(duì)巨災(zāi)做好國(guó)家準(zhǔn)備”作為目標(biāo)任務(wù)的單獨(dú)一章進(jìn)行闡述，足見巨災(zāi)應(yīng)對(duì)和恢復(fù)已成為FEMA 一以貫之的戰(zhàn)略重點(diǎn)。有關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃指出：“國(guó)家應(yīng)急管理體系能夠很好應(yīng)對(duì)中小型災(zāi)害，但真正挑戰(zhàn)在于為一場(chǎng)史無(wú)前例的巨災(zāi)做好準(zhǔn)備”，強(qiáng)調(diào)“把應(yīng)急準(zhǔn)備的聚焦點(diǎn)放在可能超出目前能力的災(zāi)難上很有意義，因?yàn)榻鉀Q最壞情況的努力也有助于建立國(guó)家應(yīng)對(duì)各類災(zāi)害的韌性”，提出要“通過實(shí)施巨災(zāi)應(yīng)對(duì)計(jì)劃‘最大極限’框架，采用全社區(qū)的應(yīng)災(zāi)方法，使國(guó)家形成災(zāi)難性事件后72 小時(shí)內(nèi)社會(huì)穩(wěn)定能力、60 天內(nèi)恢復(fù)基本公共服務(wù)和社區(qū)機(jī)能能力、5 年內(nèi)恢復(fù)到消除災(zāi)害影響能力”。

近年美國(guó)巨災(zāi)應(yīng)急準(zhǔn)備有兩個(gè)重要趨向：一是開發(fā)巨災(zāi)“情景”，把具有最大風(fēng)險(xiǎn)的威脅和危害作為國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備的核心。美國(guó)2003 年開始對(duì)國(guó)家安全和韌性有最大威脅的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，2006 年提出了15種國(guó)家規(guī)劃情景事件，作為查找應(yīng)對(duì)巨災(zāi)的能力缺口和建設(shè)、檢驗(yàn)應(yīng)急能力的基礎(chǔ)。這些事件不是具體案例的投影，而是在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基礎(chǔ)上，基于普遍規(guī)律和現(xiàn)實(shí)背景下，無(wú)數(shù)同類事件及其衍生影響的集合和凝練，由于風(fēng)險(xiǎn)極大、情況異常復(fù)雜、處置極其困難、后果十分嚴(yán)重，一般被視為一個(gè)國(guó)家最主要威脅和挑戰(zhàn)。美國(guó)15 個(gè)情景事件中，6 個(gè)在美國(guó)從來沒有發(fā)生過，3 個(gè)在世界范圍也沒有發(fā)生過。

二是把核心能力建設(shè)作為應(yīng)對(duì)巨災(zāi)的關(guān)鍵成功因素。美國(guó)2011 年9 月發(fā)布的《國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備目標(biāo)》，要求把建設(shè)應(yīng)對(duì)對(duì)國(guó)家安全有最大風(fēng)險(xiǎn)的威脅和危害的核心能力，作為國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備的重中之重，在《國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備指導(dǎo)方針》37 項(xiàng)目標(biāo)能力基礎(chǔ)上，提出了5 個(gè)使命領(lǐng)域的31 項(xiàng)核心能力及其能力目標(biāo)。

把“全社會(huì)參與”作為應(yīng)急管理工作始終堅(jiān)持的重要理念

1993 年開始的FEMA 改革在強(qiáng)化綜合性應(yīng)急管理的同時(shí)，突出了應(yīng)急管理中全社會(huì)參與的作用，實(shí)施了“減災(zāi)社區(qū)” “影響工程”等項(xiàng)目，這也被認(rèn)為是重要的改革成功方面。在《全國(guó)應(yīng)急準(zhǔn)備系統(tǒng)》中指出“全社會(huì)參與是指一種包括居民、應(yīng)急管理實(shí)際工作者、組織和社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者以及政府官員能夠共同理解和評(píng)估各自社區(qū)的需求，并決定用最好的方法來組織和保護(hù)他們財(cái)產(chǎn)、能力和興趣的方式?！?/p>

“全社會(huì)參與”的理念實(shí)際上是美國(guó)政府從治理的最基礎(chǔ)方面來思考加強(qiáng)應(yīng)急管理工作，認(rèn)為“國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備是整個(gè)社會(huì)應(yīng)當(dāng)共同承擔(dān)的責(zé)任”“個(gè)人和社會(huì)準(zhǔn)備是災(zāi)害應(yīng)對(duì)成功的基礎(chǔ)”“每個(gè)社會(huì)成員都應(yīng)該為國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備貢獻(xiàn)力量”。

特別是“9·11”事件和“卡特里娜”颶風(fēng)后，美國(guó)進(jìn)一步突出了全社會(huì)參與理念，《2008—2013 年FEMA 戰(zhàn)略規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)，要讓人們廣泛認(rèn)識(shí)到個(gè)人和社區(qū)責(zé)任對(duì)國(guó)家整體準(zhǔn)備工作的重要性，通過一種整合的方法，加強(qiáng)與聯(lián)邦、州、地方、部落、領(lǐng)地、社區(qū)、家庭和個(gè)人的合作；《2011—2014 年 FEMA戰(zhàn)略規(guī)劃》要求在全國(guó)范圍內(nèi)建立全社區(qū)的應(yīng)急管理方法，強(qiáng)調(diào)必須將個(gè)體和社區(qū)作為應(yīng)急管理最有價(jià)值的力量而非包袱，應(yīng)急管理決非僅僅依靠政府，各方面支持和幫助至關(guān)重要，必須超越傳統(tǒng)的、以政府為核心的應(yīng)急管理做法，采用依靠全社區(qū)集體力量并服務(wù)于全社區(qū)的工作理念和行動(dòng)方式，形成社區(qū)導(dǎo)向的工作模式?！?014—2018 年FEMA 戰(zhàn)略規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)指出，災(zāi)難幸存者和旁觀者通常是第一個(gè)在緊急狀況下采取行動(dòng)的人，實(shí)際上也拯救了更多生命，執(zhí)行了更多的救援行動(dòng)，在災(zāi)害中也更容易受傷；如果沒有全社會(huì)的支持，F(xiàn)EMA 將一事無(wú)成；要幫助個(gè)人和家庭理解他們?cè)跒?zāi)難中的定位并有能力采取行動(dòng)，幫助每一個(gè)人做好準(zhǔn)備，感知地區(qū)和社群風(fēng)險(xiǎn)，有針對(duì)性地為每個(gè)社區(qū)設(shè)定方案，增強(qiáng)應(yīng)急核心能 力?！?018—2022 年 FEMA 戰(zhàn) 略規(guī)劃》提出，要?jiǎng)訂T全社會(huì)建立準(zhǔn)備文化，為災(zāi)難性的事件做好準(zhǔn)備；指出以政府為中心的災(zāi)難管理辦法，對(duì)于應(yīng)對(duì)巨災(zāi)所造成挑戰(zhàn)而言是不夠的，這就是為什么我們必須充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)的能力；強(qiáng)調(diào)最有效的應(yīng)急管理形式和國(guó)家真正做好應(yīng)急準(zhǔn)備，取決于每個(gè)人都理解自身在災(zāi)難中的定位和不可或缺作用，都具備基本的知識(shí)和技能，使整個(gè)社會(huì)都能為國(guó)家準(zhǔn)備作出貢獻(xiàn)?；谶@些理念指導(dǎo)下的行動(dòng)，擴(kuò)大了美國(guó)應(yīng)急管理的社會(huì)基礎(chǔ)。

把形成平時(shí)“有約的伙伴關(guān)系”作為戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急響應(yīng)成功的重要保障

2008 年1 月發(fā)布的《美國(guó)國(guó)家應(yīng)急響應(yīng)框架》提出了確保應(yīng)急響應(yīng)成功的5 個(gè)關(guān)鍵原則，其中第一個(gè)原則就是有約的伙伴關(guān)系，強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦各個(gè)層面、各個(gè)部門要不斷進(jìn)行溝通，在平靜的時(shí)候一道制定計(jì)劃，以確保應(yīng)急狀態(tài)下能夠一起有效地進(jìn)行響應(yīng)；指出應(yīng)急演練的重要目的之一，是使應(yīng)急響應(yīng)涉及的各個(gè)方面都對(duì)自身的角色和責(zé)任有清楚的理解，使參與各方能建立熟悉的伙伴關(guān)系，特別是要防止應(yīng)急狀態(tài)下的官僚行為和按原則辦理。在此思想指導(dǎo)下，《2008—2013 年FEMA 戰(zhàn)略規(guī)劃》提出，要通過一種新的將所有合作伙伴努力整合在一起的方法，形成整個(gè)應(yīng)急管理團(tuán)隊(duì)的統(tǒng)一戰(zhàn)略理解和共同努力方向。《2011—2014 年 FEMA 戰(zhàn)略規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)：FEMA 的主要優(yōu)勢(shì)是聯(lián)絡(luò)、協(xié)調(diào)及協(xié)作；團(tuán)隊(duì)協(xié)作是FEMA 完成使命的最低要求，即使FEMA 做的都對(duì)，但如果沒有團(tuán)隊(duì)協(xié)作，都將一事無(wú)成；要制訂反映每個(gè)合作伙伴關(guān)切的聯(lián)合行動(dòng)計(jì)劃，通過新的合作伙伴和新的合作方法形成國(guó)家處理重大災(zāi)害的能力，培養(yǎng)我們作為國(guó)家應(yīng)急管理團(tuán)隊(duì)共同面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)，以集體力量應(yīng)對(duì)災(zāi)難?！?014—2018 年 FEMA 戰(zhàn)略規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)：FEMA 只是國(guó)家應(yīng)急管理團(tuán)隊(duì)的一部分，始終重視整個(gè)團(tuán)隊(duì)的一致努力，不斷建立完善標(biāo)準(zhǔn)化的人員培訓(xùn)體系和應(yīng)急管理操作程序，使FEMA 與聯(lián)邦各機(jī)構(gòu)和地方形成伙伴關(guān)系，始終保持一致?！?018—2022 年FEMA 戰(zhàn)略規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)：最有效的應(yīng)急管理策略是那些由聯(lián)邦政府支持、州管理和本地執(zhí)行的策略；FEMA 是一個(gè)由聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、各層級(jí)政府和非政府利益相關(guān)方組成的更大的團(tuán)隊(duì)的一部分，這些利益相關(guān)者共同承擔(dān)著應(yīng)急管理和國(guó)家準(zhǔn)備工作的責(zé)任；歷史教訓(xùn)表明，沒有一個(gè)部門或機(jī)構(gòu)能夠獨(dú)自承擔(dān)應(yīng)急任務(wù)，各方面需要在災(zāi)難發(fā)生之前一起準(zhǔn)備，關(guān)鍵時(shí)刻的成功，取決于每個(gè)人都知道并理解自身在集體韌性中所扮演的角色；FEMA的重要職責(zé)就是與團(tuán)隊(duì)建立有約伙伴關(guān)系，而且最好是在災(zāi)難發(fā)生之前。由此可見，F(xiàn)EMA 對(duì)制定應(yīng)急團(tuán)隊(duì)之間的統(tǒng)一認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)、建立伙伴之間的協(xié)議和承諾，加強(qiáng)合作伙伴間資源共享的重視。

對(duì)構(gòu)建新時(shí)代我國(guó)國(guó)家應(yīng)急管理能力體系的啟示

加強(qiáng)新時(shí)代應(yīng)急管理理論的研究和闡釋

美國(guó)FEMA 成立后困境的產(chǎn)生以及此后的3 次重大改革，很大程度是由于應(yīng)急理念、目標(biāo)、文化方面的沖突或偏差導(dǎo)致的。FEMA 定期發(fā)布戰(zhàn)略規(guī)劃，就是要使各方在應(yīng)急管理的戰(zhàn)略目標(biāo)、理念、優(yōu)先事項(xiàng)等方面形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。

以習(xí)近平同志為核心的黨中央決心組建應(yīng)急管理部，開啟了中國(guó)特色應(yīng)急管理體系建設(shè)的新時(shí)代，毫無(wú)疑問，多部門、多災(zāi)種和不同層級(jí)、不同階段的理念和文化整合是這次重構(gòu)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。為此，需要深入研究闡釋習(xí)近平總書記關(guān)于應(yīng)急管理的重要論述，對(duì)應(yīng)急管理的“三個(gè)轉(zhuǎn)變”、國(guó)家應(yīng)急能力體系建設(shè)的目標(biāo)及原則、對(duì)應(yīng)急管理體制的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”和“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)、平戰(zhàn)結(jié)合”、不同災(zāi)種應(yīng)急優(yōu)先度、安全生產(chǎn)與防災(zāi)減災(zāi)的關(guān)系等作出科學(xué)闡釋，以達(dá)到各方面同頻共振的效果。

規(guī)劃強(qiáng)調(diào)FEMA 必須遵循“同情、公平、誠(chéng)信、尊重”的核心價(jià)值觀和“團(tuán)隊(duì)協(xié)作、事先約定、結(jié)果導(dǎo)向、準(zhǔn)備、許可授權(quán)、靈活性、可追究責(zé)任、精細(xì)管理”的工作指導(dǎo)原則，與《2003—2008 年FEMA戰(zhàn)略規(guī)劃》中相比有較大變化（見下表）。

重申FEMA 的價(jià)值觀是：同情、公平、誠(chéng)信、尊重。為建立一個(gè)更好的FEMA 和提高應(yīng)急管理專業(yè)性而努力。戰(zhàn)略目標(biāo)的聚焦點(diǎn)是：建立一個(gè)準(zhǔn)備好和更有韌性的國(guó)家。如果沒有全社會(huì)的支持，F(xiàn)EMA 將一事無(wú)成。強(qiáng)調(diào)要幫助個(gè)人和家庭理解他們?cè)跒?zāi)難中的定位并采取行動(dòng)，他們才是真正的第一響應(yīng)者。強(qiáng)調(diào)FEMA 的使命宣言：在災(zāi)難發(fā)生之前、期間和之后幫助人們；愿景：一個(gè)有準(zhǔn)備和有彈性的國(guó)家。建立一個(gè)強(qiáng)大的緊急管理社區(qū)

把應(yīng)急能力建設(shè)作為日常應(yīng)急準(zhǔn)備的核心著力點(diǎn)

實(shí)現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對(duì)單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變。雖然一個(gè)國(guó)家或地區(qū)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)有千差萬(wàn)別，但各類風(fēng)險(xiǎn)的后果具有相似性，因此其應(yīng)對(duì)行動(dòng)及其所需要的能力也就具有一定的普適性。

NRF 響應(yīng)原則和2008—2013年相關(guān)內(nèi)容對(duì)比表

通過巨災(zāi)情景構(gòu)建來統(tǒng)一各方面的應(yīng)急準(zhǔn)備行動(dòng)

開展“亡羊補(bǔ)牢”式的減災(zāi)與應(yīng)急準(zhǔn)備活動(dòng)，是人類歷史上最自然、最常用的思維與行動(dòng)模式，但是人類也存在“社會(huì)遺忘癥”問題，傾向于對(duì)痛苦和創(chuàng)傷性的經(jīng)歷作出選擇性遺忘，對(duì)于不常發(fā)生的災(zāi)害也會(huì)隨著時(shí)間的流逝而失去記憶。

加強(qiáng)基層和群眾的第一響應(yīng)能力建設(shè)

最有效的應(yīng)急管理形式是社區(qū)的每一個(gè)成員都理解他或她的重要和不可或缺的作用。同樣，最有效的應(yīng)急管理策略是那些由聯(lián)邦政府支持、州管理和本地執(zhí)行的策略。FEMA 的職責(zé)是協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府的資源，以補(bǔ)充地方應(yīng)急管理的能力。響應(yīng)是為拯救人的生命、保護(hù)財(cái)產(chǎn)和環(huán)境以及滿足人的基本需要而采取的立即的行動(dòng)。為使國(guó)家對(duì)所有危險(xiǎn)都有所準(zhǔn)備，他的領(lǐng)導(dǎo)者必須對(duì)本框架的概念和方法有基本了解。

更加注重讓教訓(xùn)轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫?、讓制度轉(zhuǎn)變?yōu)槲幕?/h3>

實(shí)現(xiàn)承災(zāi)韌性最成功的方法是在全美建立一種應(yīng)急準(zhǔn)備文化。做好準(zhǔn)備的文化是為應(yīng)對(duì)最嚴(yán)重的災(zāi)難做好準(zhǔn)備的一種全國(guó)性的努力——包括在聯(lián)邦、州、地方、部落、領(lǐng)地、社區(qū)、家庭和個(gè)人層面。

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