我國政府危機管理機制的構(gòu)建分析

安 婷

【摘 要】危機頻發(fā),各國紛紛建立自己的危機管理機制。隨著改革開放,我國的經(jīng)濟得到了長足的發(fā)展,但同時中國也經(jīng)歷過了一系列從未有過的危機難題,有的危機已嚴重威脅著中華民族基本生存安全,我國政府的危機管理功能仍亟待加強。借鑒他國經(jīng)驗,我國應構(gòu)建一個由危機管理的法律保障、危機管理的中樞指揮系統(tǒng)、危機管理的支援保障系統(tǒng)與信息管理系統(tǒng)構(gòu)成的政府危機管理機制。

【關(guān)鍵詞】危機;危機管理;危機管理機制

中圖分類號:C391 文獻標識碼:A 文章編號:1009-8283(2010)07-0118-01

1 引言

現(xiàn)代社會,人們在日常生活中常常遭遇各種危機,如大洪水、大地震、冰凍災害、金融風暴、瘋牛病、核危機等等,如何對危機進行管理顯得格外重要。美國國防部長羅伯特?S?麥克納馬拉曾說過:“今后戰(zhàn)略可能不復存在,取而代之的將是危機管理?！碧貏e是“9?11”恐怖事件的發(fā)生引起了各國的高度重視,如何應對危機事件成為各國政府社會管理中的重大挑戰(zhàn)。如今各國紛紛建立了自己的政府危機管理機制。SARS病毒在我國最早發(fā)現(xiàn)以及2003年春季的盛行,凸顯了當時我國舊有的危機管理體系的弊端,同時也拉開了我國建立適應新形勢的危機管理體制的序幕。2007年11月1日生效的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》的出臺使我國在重大突發(fā)事件的應對中有法可依。在5.12地震等重大危機中,政府、媒體和社會各界的反應使我們看到了危機處理制度化、公開化的處理方式得到了運行。政府危機管理體制的構(gòu)建不僅僅關(guān)系到是否能處理好危機,還影響到政府在公民心中的公信力以及我國政治經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。

2 危機管理與危機管理機制

危機管理最早起源于企業(yè),而后逐漸延伸到政府領域。早期西方學術(shù)界對危機的研究主要集中于在自然災害方面,直到20世紀60—80年代初期危機理論在政治學和國際關(guān)系領域的運用才帶來了危機理論的一個研究高潮。所謂危機管理就是一門研究為什么人為造成的災害會發(fā)生,什么樣的步驟或方法可以避免這些危機的發(fā)生,一旦危機發(fā)生,如何控制危機的發(fā)展和消除危機的影響的學科[1]。所謂危機管理機制就是以擔負危機管理職能的國家政治機構(gòu)為核心,在社會系統(tǒng)其他重要因素影響下,按照相應組織結(jié)構(gòu)運作從而對危機事態(tài)進行預警、應對和恢復的組織體系。這個組織體系應包括危機管理的中樞指揮系統(tǒng)、危機管理的支援保障系統(tǒng)和危機管理的信息管理系統(tǒng)。

其中,危機管理的中樞指揮系統(tǒng)是整個危機管理的核心,它的主要任務就是在危機發(fā)生后迅速準確的做出反應。就目前的研究表明,一個合理的危機處理的中樞指揮系統(tǒng)應包括一個處理危機的參謀系統(tǒng)和一個危機的中樞決策系統(tǒng)。危機管理的支援保障系統(tǒng)是處理危機的直接機構(gòu),它的任務就是執(zhí)行中樞指揮系統(tǒng)下達的決策,協(xié)調(diào)相關(guān)部門運作和調(diào)度,共同化解危機。而信息管理系統(tǒng)是危機管理機制不可或缺的一部分,它的作用在于對決策者提供準確可靠及時的信息并向公眾傳達適當?shù)男畔⒁苑€(wěn)定民心,使其明晰事態(tài)的全過程。

3 我國政府危機管理的現(xiàn)狀

過去我國并不是沒有危機管理,而是有一定的危機應對機制,只不過這種危機管理機制的運行主要依賴于各級政府的現(xiàn)有行政設置,缺乏專門機構(gòu)和完善的體系[3]。在這種機制下,政府習慣于常態(tài)管理,缺乏危機意識,當危機發(fā)生時往往是根據(jù)情況臨時設立一些小組,而其成員有通常不具備應有的專業(yè)知識和技能,應急運作緩慢。由于各級行政設置界限分明,在需要跨部門合作時往往是協(xié)調(diào)不力,甚至各干各的。在信息的傳遞上,一般是由下級想上級匯報,而處理意見則由上級向下級逐級傳達,中央政府解決危機是通過體制內(nèi)的渠道,依托上下級間的科層制,使用的殺手锏是對官員的罷免和升遷[4]。在這種危機處理方式中,采取的是“外松內(nèi)緊”的政策,整個過程沒有媒體參與且公眾大多也對危機狀況毫不知情。

同時,我國沒有通過信息的收集加工進行風險評估,形成預警,也沒有相應的預案,因此很難發(fā)現(xiàn)危機。而危機發(fā)生后,由于沒有危機管理的協(xié)調(diào)機制再加上原有的危機應對機制又只適用于單方面危機,而現(xiàn)代多為復合危機,面對此情此景,往往是危機反應效率低下。

4 構(gòu)建我國政府危機管理機制

(1)別國危機管理機制的簡要分析

俄羅斯在起轉(zhuǎn)軌過程中,面對國內(nèi)的各種政治危機、金融危機,逐步建立了以總統(tǒng)為核心,以聯(lián)邦安全會議為決策的最高機構(gòu)的危機管理機制。政府各部門在該機制的調(diào)配下分工合作,相互協(xié)調(diào),其中俄聯(lián)邦安全會議設有12個常設跨部門委員會?！按罂偨y(tǒng),大安全”是對其危機管理機制的最好概括。

美國根據(jù)時代不同而對其危機管理機制不斷進行調(diào)整。目前強調(diào)“強總統(tǒng),大協(xié)調(diào)”,這是一個以總統(tǒng)為核心,以國家安全委員會為中樞,國務院、國防部、司法部分工負責,中央情報局負責協(xié)調(diào),臨時性危機決策小組發(fā)揮關(guān)鍵作用,國會負責監(jiān)督的綜合體系。

[JP3]總之,據(jù)研究分析,各主要國家的危機管理機制大多呈現(xiàn)“小核心,大范圍”的特征。即決策指揮系統(tǒng)反應靈活,處置果斷,成為小核心;支援保障系統(tǒng)和信息管理系統(tǒng)涉及社會的方方面面,大范圍的進行危機管理。[2]

(2)我國政府危機管理機制的構(gòu)建分析

從上面的分析我們不難看出,盡管各國的側(cè)重點不同,但主要構(gòu)成大體相同,針對我國目前危機管理的缺陷,筆者認為可以從以下幾方面重新構(gòu)建我國的危機管理機制。

危機管理的法律保障:法律是進行危機管理的基本保障,有了立法,政府的危機管理才能法制化。因此,我國不僅要從國家安全的戰(zhàn)略高度上制定統(tǒng)一的《緊急狀態(tài)法》,明確規(guī)定緊急狀態(tài)的定義、確認和該狀態(tài)下的法律責任以及政府在緊急狀態(tài)下的管理權(quán)限及應付措施等,還要細分現(xiàn)代社會可能面對的危機類型,針對不同的危機或突發(fā)事件制定專門的法規(guī),從不同側(cè)面完善危機管理的立法,如《突發(fā)自然災害緊急救助條例》等。

危機管理的中樞指揮系統(tǒng):由上述危機管理理論的介紹可知,這是整個危機管理機制的核心。在我國,決策系統(tǒng)可由國家主席、國家安全委員會、國防部、外交部和國務院構(gòu)成。國家主席對危機具有最高處理權(quán),在危機發(fā)生時,召開安全會議,通過協(xié)商制定政策并下達指令。安全會議是決策中樞,由國家主席召開,國家安全委員會、國防部、外交部和國務院的最高主管人員參加。參謀與咨詢系統(tǒng)由情報系統(tǒng)、專家小組和情況匯總分析小組組成。情報系統(tǒng)負責收集情報信息,然后送到情況匯總分析小組進行數(shù)據(jù)統(tǒng)計加工分析,指出根據(jù)數(shù)據(jù)可能存在的隱患,形成預警。各領域?qū)＜医M成的小組是“外腦”的引入,有利于在危機狀態(tài)下政府進行更好的管理。專家小組有豐富的專業(yè)知識,能夠進一步分析核對數(shù)據(jù)并針對存在的問題提供可供參考的意見。

危機管理的支援保障系統(tǒng)和信息管理系統(tǒng):支援保障系統(tǒng)由警察、醫(yī)療、衛(wèi)生、消防、交通及社會保障等各方面的管理部門組成。各子系統(tǒng)成員要具備專業(yè)技能,在危機發(fā)生時,根據(jù)決策系統(tǒng)下達的指令,分工合作,迅速行動,應對危機。信息管理系統(tǒng)可由傳媒、情報署和教育部門構(gòu)成。情報署收集信息。教育部門對人們進行危機教育,開設相關(guān)課程,提高人們的應對能力。傳媒可制作有關(guān)的專題介紹和討論,及時發(fā)布信息,化解人們的恐慌情緒,穩(wěn)定民心。

此外,我們還要設立危機預案,定期進行演習,提高全民危機意識。同時在危機管理上還要爭取多邊合作和國際合作。

げ慰嘉南:

[1] 鮑勇劍、陳百助.《危機管理——當最壞的情況發(fā)生時》[M].上海:復旦大學出版社,2003.

[2] 中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究所危機管理與對策研究中心.《國際危機管理概論》[M]. 北京:時事出版社,2003.

[3]王謙.我國的危機管理機制.半月談,2007,(5)

[4] 何帆.“抗震救災:增強社會免疫力的改革良機”[J].國際經(jīng)濟評論,2008,(3).

[5] 薛瀾、張強、鐘開斌.“危機管理:轉(zhuǎn)型期中國面臨的挑戰(zhàn)”[J].中國軟科學,2003,(4).

[6] 張成福.“公共危機管理:全面整合的模式與中國的戰(zhàn)略選擇”[J].中國行政管理,2003.