國際海底管理局管理生物多樣性問題可行性研究

崔 皓

2004年，聯(lián)合國大會針對國家管轄外海域生物多樣性的養(yǎng)護和可持續(xù)性利用問題（Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction，BBNJ）設立了不限成員名額非正式特設工作組（以下簡稱“BBNJ工作組”）。經(jīng)過八次會議討論，2012年在里約熱內(nèi)盧召開的聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會上，各國決定在《聯(lián)合國海洋法公約》框架下就該問題建立一個全球性治理機制進行談判。這一決定在2015年第69屆聯(lián)合國大會上得到了進一步確認，并為談判的順利進行設立了預備委員會。①UN，A/RES/69/292，para.2.目前，預備委員會的工作已經(jīng)結(jié)束，下一階段將轉(zhuǎn)入BBNJ法律文書的起草談判。如果這一條約能夠達成，該條約將是《聯(lián)合國海洋法公約》的第三個執(zhí)行協(xié)定，將對海洋法和各國在國家管轄外海域的利益產(chǎn)生重大影響。

BBNJ法律文書的未來談判還面臨一系列待解決問題，其中包括如何構(gòu)建一套系統(tǒng)的核心治理原則，如何在國家管轄外海域建立全球性統(tǒng)一管理框架和機制，國家管轄外海域生物遺傳資源的法律地位等。①See Glen Wright，Juilen Rochette，Elisabeth Druel&Kristina Gjerde，The Long and Winding Road Continues:Towards a New Agreement on High Seas Governance，p.8，http://www.iddri.org/sites/default/files/import/publications/sto116 gw-et-al.high-seas.pdf，visited on 25 April 2018.這些問題引發(fā)的一個爭議性問題是，能否將國際海底管理局（以下簡稱“管理局”）的職權(quán)擴張，由它來管理生物多樣性的養(yǎng)護和可持續(xù)利用問題。

一、建立國家管轄外海域生物多樣性國際管理機構(gòu)的設想

BBNJ預備委員會最近一次會議將機構(gòu)設置問題（institutionalarrangements）作為一個著墨良多的議題，②See Report of the Preparatory Committee Established by General Assembly Resolution 69/292:Development of an International Legally Binding Instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas beyond National Jurisdiction，p.19，http://www.un.org/ga/search/viewdoc.asp?symbol=:A/AC.287/2017/PC.4/2，visited on 30 April 2018.雖然一些學者認為它不具備現(xiàn)實可行性，③如David Freestone教授等認為，“在可預見的未來，（國家管轄外）生物多樣性的保護在全球?qū)用娌惶赡芑蛘邩O不情愿形成機構(gòu)性的執(zhí)行”。 See David Freestoneet al.，Can Existing Institutions Protect Biodiversity in Areas Beyond National Jurisdiction?Experiences from Two On-going Processes，175 Marine Policy 49(2014).但預備委員會更傾向于認為全球管理機構(gòu)具有必要性。

首先，國際管轄外海域生物多樣性保護情況不容樂觀，國際管轄外海域的生物資源已經(jīng)被過度開發(fā)利用?；趪夜茌犕夂Ｓ虻摹叭蚬颉毙再|(zhì)，在取之不盡用之不竭的傳統(tǒng)思想和公海自由原則影響下，很多國家在毫無節(jié)制地開發(fā)海洋生物資源，④參見胡學東：《公海生物資源管理制度研究》，中國海洋大學2012年博士學位論文，第58頁。傳統(tǒng)的船旗國管轄做法無法進行有效保護。⑤參見胡斌：《論“港口國準入權(quán)”濫用對船舶管轄法律制度的沖擊》，《中國海商法研究》2014年第4期，第97頁。其次，由于海洋生態(tài)系統(tǒng)本身的流動性和復雜性，此區(qū)域的生物多樣性遭到破壞會影響到彼區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)，進一步威脅到整體的生物多樣性，因此對海洋生態(tài)系統(tǒng)的保護更要強調(diào)完整統(tǒng)一性，建立統(tǒng)一的機構(gòu)和制度有助于全球海洋系統(tǒng)的生物多樣性保護。再次，盡管目前國家管轄外海域已有一些專門性、區(qū)域性組織，但它們?nèi)蕴幱谒槠癄顟B(tài)，且其行使管轄權(quán)的法律基礎薄弱，并不能保證國家管轄外海域內(nèi)的所有人類活動都受到了充分的監(jiān)管，也不能保證所有活動及海域都得到了覆蓋。①See Rosemary Rayfuse&R.Warner，Securing a Sustainable Future for the Ocean Beyond National Jurisdiction:The Legal Basis for An Integrated Cross-Sectoral Regime for High Seas Governance for the 21st Century，23 International Journal of Marine and Coastal Law 402(2008);Catherine Blanchard，High Seas Fisheries:Preliminary Reflections on a Global Ocean Governance Approach，84 Marine Policy 327(2017).并且，包括生態(tài)系統(tǒng)方法、預防原則等現(xiàn)代治理原則并沒有被充分融入到所有相關(guān)組織的制度和具體行動中。由此可見，建立一個全球性的綜合管理機構(gòu)是有必要的，它可以代表國際社會的整體利益，提供全面而有實質(zhì)約束力的治理框架，以全局性的眼光制定相關(guān)重要政策，為所有相關(guān)組織提供與時俱進的統(tǒng)一綱領性宗旨和原則，通過統(tǒng)籌規(guī)劃進一步加強相關(guān)國家、區(qū)域性和專門性組織等之間的交流，填補國家管轄外海域的治理盲區(qū)，進行更加有效的管理和保護。

關(guān)于具體的設立構(gòu)想，目前關(guān)注度比較高的模式為：（1）締約國大會模式。即以締約國大會作為討論和通過條約實施等方面重要決議的平臺，輔之以常設行政機構(gòu)，②See Glen Wright，Juilen Rochette，Elisabeth Druel&Kristina Gjerde，The Long and Winding Road Continues:Towards a New Agreement on High Seas Governance，p.8，http://www.iddri.org/sites/default/files/import/publications/sto116 gw-et-al.high-seas.pdf，visited on 25 April 2018.并根據(jù)情況設立科學與技術(shù)機構(gòu)、秘書處以及情報交流機制等③如七十七國集團和中國以及綠色和平組織的提議。See Chair’s Non-paper on Elements of A Draft Text of an International Legally-Binding Instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction，p.94，http://www.un.org/depts/los/biodiversity/prepcomfiles/chairsstreamlinednon-papertodelegations.pdf.Reportof the Preparatory Committee Etablished by General Assembly Resolution 69/292:Development of an International Legally-Binding Instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction，p.19，http://www.un.org/ga/search/viewdoc.asp?symbol=A/AC.287/2017/PC.4/2，visited on 30 April 2018.。（2）現(xiàn)有機構(gòu)聯(lián)合模式。即指定一個中心機構(gòu)負責對其他所有現(xiàn)存相關(guān)組織和條約進行授權(quán)和協(xié)調(diào)，設定統(tǒng)一的行動宗旨和標準，并在此前提下認可相關(guān)組織所有現(xiàn)存和未來協(xié)議的全部規(guī)則，但具體實施治理的權(quán)力將分散到相應的區(qū)域性和專門性組織和協(xié)議。④Rosemary Rayfuse&R.Warner，Securing a Sustainable Future for the Ocean Beyond National Jurisdiction:The Legal Basis for An Integrated Cross-Sectoral Regime for High Seas Governance for the 21st Century，23 The International Journal of Marine and Coastal Law 419-420(2008).（3）新設國際組織模式。即設立一個全新的政府間國際組織，這意味著形成一整套包括治理原則在內(nèi)的獨立機制，它在全球?qū)用娴臎Q策機構(gòu)可以分為兩部分：大會（assembly），作為全體成員參與的政治機構(gòu)，主要進行政策制定和監(jiān)督；理事會（council），作為執(zhí)行機構(gòu)，負責具體工作安排。①參見太平洋小島嶼發(fā)展中國家（Pacific Small Island Developing States，PSIDS）代表團的提議。Chair’s Non-paper on Elements of a Draft Text of an International Legally-Binding Instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction，pp.95-97，http://www.un.org/depts/los/biodiversity/prepcomfiles/chairsstream line dnon-papertodelegations.pdf，visited on 30 August 2017.（4）國際海底管理局職權(quán)擴張模式。即將原本僅管轄國際海底礦產(chǎn)資源的國際海底管理局職權(quán)擴張到生物資源領域，這是在BBNJ籌備委員會的討論中，加勒比共同體代表團（Caribbean Community）的提議，其主張在機構(gòu)安排上可以考慮擴大國際海底管理局的職權(quán)，包括監(jiān)督未來根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》制定的協(xié)議的實施情況。

從對全球生態(tài)系統(tǒng)的養(yǎng)護和環(huán)境保護的長期眼光來看，新設國際組織模式專業(yè)化程度更高，能夠更加靈活并有針對性地應對生物多樣性問題的挑戰(zhàn)，但新設國際組織對于已然障礙重重的BBNJ多邊協(xié)定談判來說無疑是一個更加棘手而難以實現(xiàn)的問題，可行性存疑。締約國大會模式和現(xiàn)有機構(gòu)聯(lián)合模式對于現(xiàn)有國際治理機制的沖擊較小，更有可能得到不同利益團體的認同，但也存在機制不夠有效率、措施實施難度較大等問題。因此，加勒比共同體所提出的國際海底管理局的職權(quán)擴張模式成為一種較為折中的主張，值得認真思考，評估它的可行性以及面臨的問題。

二、國際海底管理局管轄生物多樣性問題的優(yōu)勢

（一）國際海底管理局具有豐富的海洋環(huán)境保護實踐

在生物多樣性和環(huán)境的監(jiān)測方面，國際海底管理局長期的努力和實踐是有目共睹的。早在2003年，管理局在牙買加金斯頓召開的第九屆會議中，法律與技術(shù)委員會（以下簡稱“法技委”）就意識到了管理局在保護“國際海底區(qū)域”（以下簡稱“區(qū)域”）生物多樣性方面可以起到的作用。法技委認為，管理局的工作范圍應嚴格遵照《聯(lián)合國海洋法公約》及其執(zhí)行協(xié)定的規(guī)定，但必須承認加強對海底和深海生物多樣性認知的必要性，以便在擬定有關(guān)規(guī)章的同時避免礦產(chǎn)資源勘探和開采活動對海洋環(huán)境產(chǎn)生不利影響，并建議管理局發(fā)揮在海洋科學研究方面的作用，擴大與本領域科學機構(gòu)的合作。①《國家管轄海域外生物多樣性管理問題——相關(guān)國際組織與論壇活動》，http://china-isa.jm.china-embassy.org/chn/hdxx/P020070131811463123368.pdf，2017年11月25日訪問。在此后的會議上，法技委將此作為一個固定的議題進行討論，而管理局理事會也對保護海洋生物資源和環(huán)境的問題表示了關(guān)心和重視，舉辦了各類深海海底問題的研討會。2015年以來，管理局就“采取措施以保護和養(yǎng)護環(huán)境不受國際海底活動影響”問題舉行了三次講習班，就“小型海底生物分類標準化”問題舉行了一次講習班。②《國際海底管理局第22屆會議》，http://china-isa.jm.china-embassy.org/chn/hdxx/t1395674.htm，2017年11月30日訪問。管理局還實施了卡普蘭項目，以預測和管理太平洋深海多金屬結(jié)核富集區(qū)的勘探開采活動對生物多樣性、物種分布范圍和基因流狀況的影響。③See International Seabed Authority，Biodiversity，Species Ranges，and Gene Flow in the Abyssal Pacific Nodule Province:Predicting and Managing the Impacts of Deep Seabed Mining， pp.1-3， https://www.isa.org.jm/sites/default/files/files/documents/techstudy3.pdf，visited on 25 April 2018.另外，在它已制定或正在制定的規(guī)章中都對海洋生物資源的利用和管理以及環(huán)境保護問題規(guī)定了一定的法律框架，其中環(huán)境基線數(shù)據(jù)要求和監(jiān)測、影響參照區(qū)和保全參照區(qū)、對海底開發(fā)者的環(huán)境保護義務等制度都對海洋生態(tài)系統(tǒng)的保護具有重要意義。④See James Harrison，The Sustainable Development of Mineral Resources in the International Seabed Area:The Role of the Authority in Balancing Economic Development and Environmental Protection，3 Scottish Centre for International Law Working Paper Series 29-31(2014).

（二）國際海底管理局運行機制穩(wěn)定成熟

國際海底管理局本身機構(gòu)設置健全，運行機制穩(wěn)定成熟，與其他相關(guān)全球或區(qū)域組織、國家、專業(yè)團體都保持著密切的聯(lián)系，積累了非常良好的合作基礎，在履行職責方面較有成效。有國外海洋法學者評價道，“在所有國際資源管理機構(gòu)中，國際海底管理局展現(xiàn)了一種最成熟的模式：作為第一個真正具體運作的、全球?qū)用娴膰H公共機構(gòu)，它不僅在商品市場上具有舉足輕重的作用，而且能夠產(chǎn)生和分配相應的收益?！雹軪lisabeth Mann-Borgese，The International Seabed Authority as Prototype for Future International Resource Management Institutions， in 1 Académie de droit international de La Haye 62(Brill/Nijhoff 2014).眾所周知，建立一個新的國際組織涉及諸多復雜因素，存在極大的不確定性，并且它能否吸引到足夠數(shù)量的成員國參與從而具備普遍性也無法確定，因此擴大管理局的職權(quán)以保護國家管轄外海域生物多樣性可以做到對現(xiàn)有機構(gòu)資源的充分利用，也能避免另設機構(gòu)帶來的機構(gòu)繁冗、職權(quán)交叉、管理機制碎片化等問題。

（三）可以促進發(fā)展中國家的公平參與

國家海底管理局一直努力促進發(fā)展中國家積極參與“區(qū)域”內(nèi)海洋勘探、科學研究、生態(tài)保護等活動?？ㄆ仗m項目的制定與執(zhí)行充分展現(xiàn)了管理局在解決科學研究能力南北懸殊問題上的努力，即通過與法國海洋研究所的合作對發(fā)展中國家科學家運用分子技術(shù)研究生物多樣性的能力進行培訓。管理局法律與技術(shù)委員會對于發(fā)展中國家參與海洋勘探活動一貫持積極態(tài)度，肯定發(fā)展中國家公平參與國際海底資源開發(fā)的權(quán)利和機會。①《國際海底管理局第22屆會議》，http://china-isa.jm.china-embassy.org/chn/hdxx/t1395674.htm，2018年5月30日訪問。在各方評價中，南非、加納等國家贊賞并支持管理局在能力建設方面的工作，積極評價包括講習班、研討會等為發(fā)展中國家提供的培訓機會。在國家管轄外海域生物多樣性的養(yǎng)護和可持續(xù)利用方面，開發(fā)和利用生物資源必然涉及科學技術(shù)問題和復雜的利益關(guān)系，國家海底管理局在協(xié)調(diào)和平衡南北利益沖突方面具有豐富經(jīng)驗，有利于保障發(fā)展中國家公平參與。因此，不少發(fā)展中國家鼓勵管理局在BBNJ執(zhí)行協(xié)定的制定進程中發(fā)揮積極作用。②《國際海底管理局第22屆會議》，http://china-isa.jm.china-embassy.org/chn/hdxx/t1395674.htm，2018年5月30日訪問。

（四）有利于海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體保護

由于海水具有流動性，海洋生物很少固定在一個區(qū)域，海洋生物的分布和活動范圍在廣度和深度上都變化很大。保護海洋生物資源，特別是海底區(qū)域的生物資源，就要考慮到海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體性。就海底區(qū)域的生物多樣性而言，其獨特性很大程度上依賴于深海底的極端地理環(huán)境，而這種極端地理環(huán)境在很多情況下與礦產(chǎn)資源又是密不可分的，礦產(chǎn)資源的勘探開發(fā)活動對海底區(qū)域生物資源必然產(chǎn)生不可忽視的影響。③參見金建才：《深海底生物多樣性與基因資源管理問題》，《地球科學進展》2005年第1期，第24頁；朱建庚：《海洋環(huán)境保護的國際法》，中國政法大學出版社2013年版，第94頁。這就使得管理局在監(jiān)管“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)的同時，不能回避保護生物多樣性問題。如果要將海底區(qū)域礦產(chǎn)資源和生物資源的管理區(qū)分開來，不僅從現(xiàn)實層面上很難實現(xiàn)，而且還可能會因為生物多樣性的管理機構(gòu)與國際海底管理局在職權(quán)上存在一定交叉而造成責任推諉或管轄沖突等問題。另外，基于海洋生態(tài)系統(tǒng)本身的整體性，將“區(qū)域”生物資源和公海生物資源進行區(qū)分管理也會產(chǎn)生上述問題。因此，從這個角度看，管理局職權(quán)擴張可能更有利于國家管轄外海洋生物多樣性的綜合管理和保護。

三、國際海底管理局管轄生物多樣性問題面臨的資源法律屬性障礙

國際海底管理局是在“區(qū)域”制度下形成的國際組織，而“區(qū)域”制度建立的基礎是“區(qū)域”礦產(chǎn)資源的人類共同繼承財產(chǎn)屬性，國際海底管理局的運作必須在人類共同繼承財產(chǎn)原則指導下進行。如果要將管理局職權(quán)范圍擴展至海洋生物資源，將面臨海洋生物資源如何定性的問題。分析各種觀點，對海洋生物資源主要有以下三種定性：

（一）人類共同財產(chǎn)

人類共同財產(chǎn)是指該資源不屬于任何國家主權(quán)范圍，所有國家都可以自由進行開發(fā)、利用。在傳統(tǒng)海洋法中，公海及其資源被視為人類共同財產(chǎn)。格勞秀斯在《海洋自由論》中主張海洋是自由的，應當向全世界開放，在本質(zhì)上不受任何國家主權(quán)的控制；他將公海捕魚自由和公海航行自由結(jié)合起來，并認為魚類是不會枯竭的資源。①參見[荷]格勞秀斯：《海洋自由論》，宇川、湯茜茜譯，上海三聯(lián)出版社2005年版，第32頁。但事實上，可再生的漁業(yè)資源并非取之不盡用之不竭，公海自由原則也須受到一定限制。②See David Freestone，International Governance， Responsibility and Management of Areas Beyond National Jurisdiction，27 The International Journal of Marine and Coastal Law 200(2012).比較典型的例子是對捕魚自由的限制，在《聯(lián)合國海洋法公約》框架下，包括《魚類種群協(xié)定》在內(nèi)的很多國際公約都增設了養(yǎng)護和可持續(xù)性利用漁業(yè)資源的規(guī)定，對公海捕魚活動進行了一定限制。但在公海自由原則支配下，目前這些限制仍較為局限，不能有效地保護公海漁業(yè)資源。

（二）人類共同繼承財產(chǎn)

人類共同繼承財產(chǎn)理論是對古典理論的修正，由阿根廷大使考卡于1967年提出，適用于月球和其他天體及其資源，后來被移植到海洋法用于解決國家管轄外海域的海底資源的開發(fā)利用問題。③在1967年馬耳他代表帕多的提議下，該原則首先在聯(lián)大第2749（XXV）號決議《關(guān)于國家管轄范圍以外海床洋底及其底土的原則宣言》中得到承認，并最終在1982年《聯(lián)合國海洋法公約》中確立了以人類共同繼承財產(chǎn)為基礎的國際海底區(qū)域制度。一般認為人類共同繼承財產(chǎn)應當包括以下要素：首先，不得據(jù)為己有。雖然這一點即使在共同財產(chǎn)原則中也有所體現(xiàn)，但在公海資源適用上仍有爭議。其次，共同管理。既然屬于人類共同繼承財產(chǎn)，那么自然應當由全人類或者至少其代表進行共同管理。但事實上，關(guān)于公共領域管理的制度性協(xié)議越是正式、集中，協(xié)議達成和執(zhí)行的阻力就會越大，這些阻力尤其來自有能力利用該領域資源的國家。再次，惠益的分享。惠益分享體現(xiàn)了促進發(fā)展中國家公平參與國際活動以及為全球發(fā)展構(gòu)建更加公平合理的框架；復次，人類共同繼承財產(chǎn)只能為和平目的使用；最后，“共同繼承”要求“財產(chǎn)”必須保證能為后代正常使用，因此對“區(qū)域”及其資源應當采取適當?shù)酿B(yǎng)護措施以免影響未來人類享有的、對地球資源的權(quán)利，這與可持續(xù)發(fā)展的理念是相通的。①See Dire Tladi，The Common Heritage of Mankind and The Proposed Treaty on Biodiversity in Areas Beyond National Jurisdiction:The Choice Between Pragmatism and Sustainability，25 Yearbook of International Environmental Law 113-132(2015).

（三）人類共同關(guān)切事項

這個概念的提出是為了處理與全球責任相關(guān)的問題，它首次出現(xiàn)在1988年聯(lián)合國大會《關(guān)于為人類今世后代保護氣候變化》的43/53號決議中：“氣候變化是人類共同關(guān)切之事項，因為其后是維持地球上生命的關(guān)鍵條件?！敝筮@一概念在《生物多樣性公約》中得到了確認和加強，該公約序言確認：“生物多樣性的保護是人類的共同關(guān)切事項”，這也是作為整個公約談判過程中的基本指導原則。人類共同關(guān)切事項與上述兩個原則不同之處在于它所涉及的資源及活動部分或全部位于國家管轄范圍內(nèi)，但國際社會對其具有共同利益、正當關(guān)心的權(quán)利并負有共同的責任。該概念的內(nèi)涵尚未形成統(tǒng)一認識。②著名國際環(huán)境法學者亞歷山大·基斯指出，共同關(guān)切首先是承認該事項的全球性價值，在此基礎上通過每個國家的獨立行動和國際社會的國家間合作保護該事項。See Alexandre Kiss，The Common Concern of Mankind，27 Environment Policy and Law 245(1997).國內(nèi)有學者在德國國際環(huán)境法學者弗蘭克·比爾曼觀點的基礎上總結(jié)出人類共同關(guān)切事項的三個要素：各國對該事項享有主權(quán)，這點也是與人類共同繼承財產(chǎn)原則的根本性區(qū)別；各國對該事項承擔共同但有區(qū)別的責任；發(fā)達國家在此方面負有團結(jié)協(xié)助的義務。③參見秦天寶：《國際法的新概念“人類共同關(guān)切事項”初探——以〈生物多樣性公約〉為例的考察》，《法學評論》2006年第5期，第99-102頁。

國家管轄范圍以外海域的資源，目前適用的是人類共同財產(chǎn)和人類共同繼承財產(chǎn)原則。在《聯(lián)合國海洋法公約》通過之前，在一般理解上，公?？梢园瑖夜茌犚酝獾娜克w和海底，但在發(fā)展中國家的推動下，公約為國家管轄范圍以外的海床和洋底及其底土設定了國際海底區(qū)域制度。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第136條，“區(qū)域”及其資源適用人類共同繼承財產(chǎn)原則。根據(jù)第133條，此處所指的“資源”是指“區(qū)域”內(nèi)在海床及其下原來位置的一切固體、液體或氣體礦物資源，包括多金屬結(jié)核，但沒有涉及生物資源。因此學界對“區(qū)域”內(nèi)生物資源的定性一直爭論頗多，有學者表示根據(jù)公約第136條的用詞和表述，人類共同繼承財產(chǎn)原則不僅適用于礦產(chǎn)資源，還適用于“區(qū)域”本身，而“區(qū)域”內(nèi)的生物資源也包含在“區(qū)域”中，因此應屬于人類共同繼承財產(chǎn)。①See Alex G.O.Elferink，The Regime of the Area:Delineating the Scope of Application of the Common Heritage Principle and Freedom of the High Seas，22 The International Journal of Marine and Coastal Law 143，150(2007).也有學者持不同意見，認為該公約第1條第1款對“區(qū)域”的定義未提及生物資源，措辭非常明確，如果“區(qū)域”本身即隱含了生物資源，那么在第87條公海自由原則中也就沒有必要專門列出捕魚自由。②See Alexander Proelss，Marine Genetic Resources under UNCLOS and the CBD，51 German Yearbook of International Law 424(2008).也有學者依據(jù)公約第77條第4款定居種屬于大陸架自然資源的規(guī)定，認為可以將此延伸到“區(qū)域”中，即“區(qū)域”內(nèi)的定居種生物屬于“區(qū)域”資源，而其他非定居種生物則不屬于“區(qū)域”資源。③See Frida M.A.Pfirter，The Management of Seabed Living Resources in“the Area”underUNCLOS， http://www.reei.org/reei%2011/F.Armas(reei11).pdf，visitedon15 April 2018.

除了對“區(qū)域”內(nèi)生物資源屬性存在爭議，對公海生物資源屬性也存在不同看法?！堵?lián)合國海洋法公約》第87條確認公海自由原則，公海對所有國家開放，各國享有捕魚自由。因此，一般認為，公海生物資源適用公海自由原則，屬于人類共同財產(chǎn)，這也是發(fā)達國家的主流觀點。但在發(fā)展中國家看來，對公海生物資源自由開發(fā)利用，特別是目前頗受關(guān)注的對海洋生物遺傳基因資源的開發(fā)利用，必然會導致在技術(shù)和資金方面占優(yōu)勢的發(fā)達國家獨占資源，進一步加劇國際社會貧富差距，因此發(fā)展中國家主張將人類共同繼承財產(chǎn)原則擴張適用于公海生物資源。④在關(guān)于國家管轄外區(qū)域生物多樣性全球性協(xié)議的制定過程中，七十七國集團堅持海洋生物遺傳資源應適用人類共同繼承財產(chǎn)原則，在后續(xù)的討論中達成惠益分享制的妥協(xié)，但聲稱公約第十一部分對資源的定義并沒有明確排除生物資源，因此至少應將“區(qū)域”內(nèi)的生物資源納入人類共同繼承財產(chǎn)適用范圍，由管理局代表全人類進行管理。See Glen Wright&J.Rochette，Sea Change:Negotiating a New Agreement on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biodiversity in Areas Beyond National Jurisdiction，http://www.iddri.org/Publications/Collections/Syntheses/IB0416_GW%20et%20al._high%20seas.pdf，visited on 25 November 2017.從保護環(huán)境和生物多樣性的角度出發(fā)，公海自由抑或人類共同財產(chǎn)原則并非理想的選擇，適用人類共同繼承財產(chǎn)原則將使國家管轄外海域生物多樣性全球治理框架更符合可持續(xù)性發(fā)展的理念。⑤See Dire Tladi，The Common Heritage of Mankind and the Proposed Treaty on Biodiversity in Areas beyond National Jurisdiction:The Choice between Pragmatism and Sustainability，25 Yearbook of International Environmental Law 113-132(2015).此外，為了在發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間找到一條更易為雙方接受的中間道路，人類共同關(guān)切事項原則也可以作為參考，《生物多樣性公約》即認定保護生物多樣性為人類共同關(guān)切事項，但該原則的適用多在國家管轄范圍內(nèi)，因此將國家管轄外海域生物多樣性定性為人類共同關(guān)切事項，目前看來并不現(xiàn)實，且違背該原則自身的內(nèi)涵。

由于目前國際社會的主流觀點認為公海生物資源屬于人類共同財產(chǎn)，如果在此基礎上擴張管理局的職權(quán)，使其管理公海生物資源，這就意味著在一個機構(gòu)內(nèi)管理兩種性質(zhì)不同的資源。這將是對管理局設立基礎的一種挑戰(zhàn)，畢竟“區(qū)域”制度是基于人類共同繼承財產(chǎn)原則在國家管轄外海域另行開辟的一個特殊制度，而管理局正是該制度的產(chǎn)物，管理人類共同財產(chǎn)屬性的資源無疑是對它設立初衷的偏離。另外，由于資源法律屬性的不同會對具體管理過程產(chǎn)生一定的影響，以下將進一步分析因此產(chǎn)生的具體問題和其他障礙。簡言之，如果能夠確定國家管轄外海域生物資源屬于人類共同繼承財產(chǎn)，這將有效消除國際海底管理局管理該事項的障礙，但就目前的談判情況以及國際社會的反應來看并不樂觀。

四、國際海底管理局管轄生物多樣性問題面臨的其他障礙

（一）宗旨和功能障礙

隨著技術(shù)的進步，世界海底的開發(fā)已成為可能，深海底資源可能成為發(fā)達國家獨占的對象。為了避免這種情況，必須在深海底建立與以往不同的國際制度，因此“區(qū)域”制度的設立是1982年《聯(lián)合國海洋法公約》在發(fā)展海洋法方面最具突破性的舉措之一。面對深海底資源的巨大潛在利益以及發(fā)達國家與發(fā)展中國家在海洋開發(fā)方面的技術(shù)差距，在人類共同繼承財產(chǎn)原則的指導下，國際海底管理局致力于代表人類對“區(qū)域”內(nèi)資源行使一切權(quán)利，包括公平公正的分配從“區(qū)域”活動中取得的經(jīng)濟利益。由此可以看出，管理局的主要功能在于對“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源的勘探開發(fā)管理，分配從開發(fā)中取得的利益，以解決“區(qū)域”內(nèi)資源開發(fā)帶來的經(jīng)濟利益矛盾，這充分體現(xiàn)了人類共同繼承財產(chǎn)原則的惠益分享要素。雖然“區(qū)域”制度和管理局規(guī)章等對環(huán)境影響有所考慮，體現(xiàn)了人類共同繼承財產(chǎn)原則的可持續(xù)性要素，但環(huán)境保護只是管理局行事的附加考量因素，而非它設立的主要宗旨和職能。①管理局保護“區(qū)域”內(nèi)自然資源的職責也是由其對礦產(chǎn)資源的管理而產(chǎn)生的，目的僅限于避免或盡量減少區(qū)域礦產(chǎn)資源的勘探開發(fā)活動對周邊環(huán)境及生物多樣性的損害。See Alexander Proelss，Marine Genetic Resources under UNCLOS and the CBD， 51 German Yearbook of International Law 417-446(2008).然而，養(yǎng)護和可持續(xù)性利用海洋生物多樣性的側(cè)重點是對海洋生態(tài)系統(tǒng)的保護，構(gòu)建有法律拘束力的全球性協(xié)議并在此框架下設立國際管理機構(gòu)的目的正是通過加強國際合作、統(tǒng)一預防措施、生態(tài)系統(tǒng)方法等以應對目前國家管轄外海域生物多樣性面對的一系列威脅，包括過度捕撈、溫室氣體排放。①關(guān)于國家管轄外海域生物多樣性的治理宗旨和原則也是新協(xié)議討論的主要議題之一，主要有D.Freestone，IUCN，Alex G.O.Elferink等的觀點。See Katherine Houghton，Identifying New Pathways for Ocean Governance:The Principles in Areas beyond National Jurisdiction，49 Marine Policy 120(2014).雖然生物遺傳資源也是以利益分配為重點，與管理局的利益分配功能有一定重合，但利益分配是以保護生物遺傳資源為前提的。因此，擴展管理局職權(quán)意味著管理局的宗旨和功能將從原來以利益平衡為基礎的經(jīng)濟職能增加另一項與以生物多樣性養(yǎng)護為主旨的生態(tài)職能，這種重大轉(zhuǎn)變對于一個國際機構(gòu)來說具有很大難度。通過回顧《聯(lián)合國海洋法公約》的締結(jié)過程可知，國際立法困難重重，發(fā)展中國家與發(fā)達國家之間存在嚴重的利益沖突，對很多問題都有分歧，而最終的結(jié)果往往是雙方妥協(xié)達成“一攬子事項”?！皡^(qū)域”制度的規(guī)則是彼此相互依存的，牽一發(fā)而動全身，修改任何一處都是短期內(nèi)無法實現(xiàn)的，更遑論對宗旨和功能這種組織法律基礎的改動。②參見張湘蘭、葉泉：《論沿海國對其專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)船舶污染的立法管轄權(quán)》，《當代法學》2012年第3期，第78頁。

（二）機構(gòu)設置障礙

管理局的組織結(jié)構(gòu)從一開始就是為“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源的勘探和開發(fā)功能而設計的。管理局大會由管理局全體成員組成，作為最高權(quán)力機構(gòu)，制定一般性政策；理事會是管理局職能以及各項措施的具體執(zhí)行機關(guān)，依據(jù)公約和管理局規(guī)章制定具體政策，負責監(jiān)督并協(xié)調(diào)相關(guān)制度的實施以及承包者對“區(qū)域”的勘探和開發(fā)活動；企業(yè)部具體負責采礦業(yè)務，目前職能仍由秘書處代為執(zhí)行。管理局還設有法律和技術(shù)委員會、財務委員會等輔助機構(gòu)。海底開發(fā)由市場主導，承包者與管理局保持合同關(guān)系，在生產(chǎn)上享有充分自由。由于在一個國際機構(gòu)內(nèi)部不可能針對兩種類型資源設置完全平行的兩套組織結(jié)構(gòu)，因此擴張管理局的職權(quán)需要利用現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)管轄生物多樣性問題。

在同一國際組織內(nèi)部存在功能不同、管轄事項不同的機構(gòu)是有例可循的。以世界貿(mào)易組織為例，它的基本職能包括監(jiān)督執(zhí)行多邊及諸邊貿(mào)易協(xié)定、貿(mào)易爭端解決、成員方貿(mào)易政策評審等，總理事會、爭端解決機構(gòu)和貿(mào)易政策評審機構(gòu)分別針對這三個職能而設立，各自有自己的主席、組織機構(gòu)、議事程序。從目前世貿(mào)組織的運行情況來看，這種機構(gòu)設置是有效而合理的。但這并不意味著同樣的情況必然會發(fā)生在國際海底管理局職權(quán)擴張上，因為世貿(mào)組織的各項職能是在其整體法律框架內(nèi)相輔相成的，三者都服務于組織的統(tǒng)一宗旨和目標，其適用的原則也具有一致性。而管理國家管轄外海域礦產(chǎn)資源和生物資源這兩種職能在性質(zhì)上有較大差別，適用的宗旨原則如前文論述也不統(tǒng)一，這必然會成為管理局履行職能的巨大障礙。此外，世貿(mào)組織的爭端解決機制實際上自成體系，總理事會雖然監(jiān)督爭端解決，但具體審查裁決活動依賴專家組和上訴機構(gòu)，體現(xiàn)了這一職能行使的專業(yè)性和權(quán)威性。①參見齊飛：《WTO爭端解決機構(gòu)的造法》，《中國社會科學》2012年第2期，第98頁。因此，管理局如果套用世貿(mào)組織的模式，在管理生物資源方面仍需要另設專門機構(gòu)，但該機構(gòu)和原有機構(gòu)之間的關(guān)系以及具體運行需要審慎考慮。②此處可以考慮法律與技術(shù)委員會兼任，法技委一直以來對海洋生態(tài)環(huán)境的保護予以重視并付諸實踐，在此方面有一定的經(jīng)驗和技術(shù)基礎。另一方面，管理局理事會作為舉足輕重的常設執(zhí)行機構(gòu)，其成員名額依據(jù)相關(guān)資源的消費、進口、投資等活動的比例分配，如果將職權(quán)擴張至生物資源，勢必會導致理事會成員的調(diào)整，盡管這種調(diào)整并非不可能，但實際難度會很大。③理事會的組成涉及極其復雜的國際關(guān)系，包括南北之間的利益沖突以及南南、北北內(nèi)部利益分享等，一旦發(fā)生變化，很難再度達成平衡。See D.Konig，Genetic Resources of the Deep Sea-How Can They Be Preserved， in D.Koniget al.(eds.)，International Law Today:New Challenges and the Need for Reform 141-163(Springer 2008).

（三）運行機制障礙

針對海底區(qū)域礦產(chǎn)資源的勘探和開發(fā)，發(fā)展中國家主張國際海底應僅由代表全人類的管理局開發(fā)；發(fā)達國家則認為國際海底應由締約國開發(fā)，充分發(fā)揮市場作用。最終確立的平行開發(fā)制既賦予了管理局企業(yè)部開發(fā)權(quán)利，也允許締約國及其擔保的承包者開發(fā)，但它們須向管理局提供資金、轉(zhuǎn)讓技術(shù)、分享利益。顯然，該制度是雙方妥協(xié)的產(chǎn)物，嚴格意義上也并不完全符合人類共同繼承財產(chǎn)原則，但卻無疑是現(xiàn)階段最易于接受的利益平衡的安排。④參見金永明：《國際海底區(qū)域的法律地位與資源開發(fā)制度研究》，華東政法大學2005年博士學位論文，第68頁。平行開發(fā)制關(guān)注的是資源開發(fā)活動及其所得利益的公平分配，而國家管轄外海域生物資源的養(yǎng)護和可持續(xù)利用更多關(guān)注的是生態(tài)保護和利用的可持續(xù)性問題，涉及利益分享的僅在遺傳資源領域，因此管理局以平行開發(fā)制為基礎的運行機制顯然不完全適合養(yǎng)護和可持續(xù)利用國家管轄外海域生物資源。

就涉及經(jīng)濟利益的國家管轄外海域生物遺傳資源而言，歐盟、挪威和新西蘭意識到在海洋生物勘探上適用公海自由的先到先得原則會對海洋生態(tài)產(chǎn)生難以預估的損害，因此支持多邊惠益分享機制。⑤See Christian Prip，Towards a New Legally Binding Instrument on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biodiversity of Areas Beyond National Jurisdiction，http://site.uit.no/jclos/2016/10/21/towards-a-new-legally-binding-instrument-on-the-conservation-an d-sustainable-use-of-marine-biodiversity-of-areas-beyond-national-jurisdiction/，visited on 21 April 2018.目前已經(jīng)達成的國際協(xié)議，包括《遺傳資源獲取與惠益分享的名古屋議定書》和《糧食和農(nóng)業(yè)植物遺傳資源國際條約》等，都體現(xiàn)了多邊惠益分享的趨勢，這也是當前國家管轄外海域生物多樣性國際條約談判的主要議題。

因此，海洋生物遺傳資源和“區(qū)域”礦產(chǎn)資源面臨的問題及其解決方式似乎是相通的，那么管理局的運行機制似乎也可以直接適用于海洋生物遺傳資源的開發(fā)和利益分享，但是，其中的問題卻不容忽視。首先，惠益分享是人類共同繼承財產(chǎn)原則的核心要素，而人類共同財產(chǎn)原則沒有任何相關(guān)要求，在國家管轄外海域生物資源整體屬于人類共同財產(chǎn)的前提下，惠益分享機制在海洋生物遺傳資源上的適用，缺乏理論支撐。其次，生物遺傳資源在獲取、保藏、科研、開發(fā)、商業(yè)化等一系列環(huán)節(jié)上都和礦產(chǎn)資源存在本質(zhì)差別，對它設置惠益分享內(nèi)容將會涉及專利申請引發(fā)的知識產(chǎn)權(quán)專有性和貨幣性利益分享之間的復雜問題，《聯(lián)合國海洋法公約》為礦產(chǎn)資源專設的運行機制難以滿足海洋生物遺傳資源的管理職能。①比如，在如何確定申請的知識產(chǎn)權(quán)來源于海洋生物遺傳資源的問題上，就需要與世界貿(mào)易組織和世界知識產(chǎn)權(quán)組織就《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》和相關(guān)專利條約中關(guān)于來源披露的強制性要求達成一致。參見[德]格萊伯等：《遺傳資源獲取與惠益分享的《名古屋議定書》詮釋》，薛達元、林艷梅譯，中國環(huán)境出版社2013年版，第41頁。再次，鑒于海洋生物遺傳資源潛在的巨大商業(yè)和科研價值，以及在開發(fā)利用方面的南北差距，發(fā)展中國家和發(fā)達國家對此利益分配存在著巨大的分歧。②全球90%涉及海洋基因的專利權(quán)掌握在十個國家手中。See Sophie Arnaud-Haond，J.M.Arrieta&C.M.Duarte，MarineBiodiversityandGenePatents， 331Science 1521-1522(2011).考慮到在此方面占優(yōu)勢的國家妥協(xié)和后期執(zhí)行的可能性以及程度問題，獲取與惠益分享機制在海洋生物遺傳資源上的實踐道路將是漫長而難以確定的。因此，為了實現(xiàn)管理局職權(quán)的擴張，必然要啟用新的運行機制，即使在海洋生物遺傳資源方面適用現(xiàn)有機制，也需要根據(jù)其特點作出大量變動，可見，對于一個管理機構(gòu)能否或者說是否有必要并存多種運行機制仍是存疑的。

五、結(jié)論

《聯(lián)合國海洋法公約》框架下的國家管轄外海域生物多樣性立法可能是21世紀國際環(huán)境法以及海洋法方面最重要的立法活動之一。它有希望為覆蓋地球表面近一半領域的海洋生物資源保護帶來全方位、多角度的綜合高效保障，是一個值得國際社會共同關(guān)注，最終也將惠益于全人類的里程碑式的決策。其中，一個首要的議題就是關(guān)于國際管理機構(gòu)的設立。鑒于現(xiàn)有相關(guān)組織或協(xié)議的碎片化，構(gòu)建全球性管理框架在很大程度上是為了加強現(xiàn)有組織和協(xié)議之間的交流協(xié)作，而為了實現(xiàn)這個目標，在框架下設立一個綜合管理機構(gòu)是必不可少的，它將以更加專業(yè)化、持久性、綜合性、有話語權(quán)的國際組織形式面對國家管轄外海域生物資源保護帶來的重重挑戰(zhàn)。關(guān)于該機構(gòu)的組織形式，表示關(guān)注的國家、組織和學者提出了一系列設想，其中擴大國際海底管理局職權(quán)的模式在BBNJ工作組及預備委員會的會議中一再被提到，可見這種模式由于管理局自身被認為是資源管理、國際合作、海底環(huán)境保護等方面的國際典范在現(xiàn)實層面上是有一定基礎的，但是，管理局是在人類共同繼承財產(chǎn)原則下對海底區(qū)域進行治理，而在國家管轄外海域生物資源多樣性的法律屬性更傾向于人類共同財產(chǎn)的情況下難以將管理局的職權(quán)進行擴張，畢竟一個國際機構(gòu)管轄兩種或以上性質(zhì)不同的事項，從機構(gòu)的宗旨原則、組織結(jié)構(gòu)、運行機制等任何角度都存在諸多障礙。因此，該模式在未來BBNJ國際管理機構(gòu)設置進程中并不是一個現(xiàn)實可行的選擇。