黑龍江省優(yōu)化營商環(huán)境的司法保障機(jī)制研究

宋丹

摘 要：營商環(huán)境的優(yōu)劣直接影響或制約一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和質(zhì)量，更是衡量一國重要軟實力和核心競爭力的主要指標(biāo)。而司法在優(yōu)化營商環(huán)境方面的功能和作用不容忽視。黑龍江省受地域、歷史、經(jīng)濟(jì)等諸多因素的影響，欲建立一套規(guī)則齊備、適用廣泛、效能顯著，且能夠服從和服務(wù)于國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局的司法保障服務(wù)體系，需要經(jīng)過長期的不斷探索和完善。結(jié)合黑龍江省法院系統(tǒng)和檢察院系統(tǒng)近年來在優(yōu)化營商環(huán)境方面所做的實際工作，通過深入調(diào)研，直面現(xiàn)狀和發(fā)展瓶頸，進(jìn)而提出可操作性的實施建議，以期為實現(xiàn)司法保障機(jī)制的構(gòu)建，優(yōu)化黑龍江省營商環(huán)境再上新臺階提供參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：法治;司法保障;優(yōu)化;營商環(huán)境

中圖分類號：D926.5 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）33-0193-03

何為優(yōu)化營商環(huán)境？正如在去年政府工作報告中指出的，優(yōu)化營商環(huán)境就是解放生產(chǎn)力、提高競爭力，要破障礙、祛煩苛、筑坦途，為市場主體添活力，為人民群眾增便利。培育積極健康的營商環(huán)境，離不開法治的土壤。習(xí)近平總書記也多次強調(diào)“法治是最好的營商環(huán)境”，李克強總理在十三屆全國人大二次會議上做的政府工作報告中五次講到“營商環(huán)境”，提出打造“法治化、國際化、便利化”的營商環(huán)境，其中“法治化”居于首位，從此角度可以認(rèn)為營商環(huán)境的“優(yōu)化”最本質(zhì)上就是要建立“法治化”的營商環(huán)境?！胺ㄖ巍本褪且粭U“公平秤”，只有在“法治”的視域下才能平衡各方主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，打造公平公正的競爭環(huán)境，讓營商環(huán)境更有序，企業(yè)經(jīng)營更有公平感。而司法作為維護(hù)社會公平正義的最后一道防線，不僅在國家權(quán)益和人權(quán)保障方面發(fā)揮最為理性、平和和重要的救濟(jì)作用，同時也為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會繁榮、人民生活質(zhì)量提升提供有力的司法服務(wù)和保障，在建立穩(wěn)定預(yù)期、提振信心、激發(fā)活力、促進(jìn)發(fā)展方面更是具有不可替代的積極作用。

一、黑龍江省營商環(huán)境中司法保障環(huán)境的現(xiàn)狀

第一，以建促優(yōu)，立法先行。在優(yōu)化營商環(huán)境中堅持法治原則，成文制度是法治的基礎(chǔ)和保障。而以前，立法的缺失和不足是制約營商環(huán)境發(fā)展的主要因素。因此，2017年，最高人民法院先后頒布了《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用切實加強產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)的意見》《關(guān)于為改善營商環(huán)境提供司法保障的若干意見》《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為企業(yè)家創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)營造良好法治環(huán)境的通知》，一系列司法文件的出臺為改善投資和市場環(huán)境，營造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的營商環(huán)境，加快建設(shè)開放型經(jīng)濟(jì)新體制提供了更加有力的司法服務(wù)和保障。此外，最高人民法院還在全面梳理現(xiàn)行司法解釋和規(guī)范性文件中對各類產(chǎn)權(quán)存在不平等保護(hù)的條例，及時進(jìn)行修改、補充和完善。2019年3月，最高人民法院又發(fā)布了優(yōu)化營商環(huán)境兩個司法解釋，重點圍繞強化審判執(zhí)行破產(chǎn)工作、深化司法體制改革等方式，充分發(fā)揮司法職能作用，為營商環(huán)境的司法服務(wù)及保障提供更加具體的可操作性的依據(jù)。再此基礎(chǔ)上，全國各省份各地區(qū)都紛紛出臺了適合本區(qū)域經(jīng)濟(jì)狀況和發(fā)展水平的法治化營商環(huán)境條例或?qū)嵤┮庖姟?019年1月，黑龍江省十三屆人大三次會議高票通過了《黑龍江省優(yōu)化營商環(huán)境條例》，條例共7章63條，這是黑龍江省第一部系統(tǒng)優(yōu)化營商環(huán)境方面的法規(guī)。條例的出臺，從立法層面為優(yōu)化營商環(huán)境提供法律遵循，為持續(xù)優(yōu)化黑龍江省營商環(huán)境、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展起到了重要的促進(jìn)和保障作用。2月11日，《中共黑龍江省委黑龍江省人民政府關(guān)于重塑營商新環(huán)境的意見》發(fā)布，為優(yōu)化營商環(huán)境落實了責(zé)任，解決“怎么干”和“誰來干”的問題。為了貫徹落實好省委省政府優(yōu)化營商環(huán)境的工作部署，圍繞兩項新規(guī)，黑龍江省司法系統(tǒng)陸續(xù)出臺了《關(guān)于為營商環(huán)境提供司法保障的實施意見》《黑龍江省高級人民法院關(guān)于為民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有力司法服務(wù)和堅強司法保障的意見》《服務(wù)優(yōu)化營商環(huán)境保障全面振興發(fā)展18條意見》《檢察院偵查監(jiān)督部門服務(wù)優(yōu)化營商環(huán)境二十條》等多項具體實施意見和工作方案。與此同時，哈爾濱市作為黑龍江省會城市，秉持“立法引領(lǐng)改革，改革推動立法”的原則，哈爾濱市人大常委會堅持“突出立管用的法、小而精的法、特色鮮明的法”的原則，一次打包集中修改城市規(guī)劃條例等10部法規(guī)、廢止12部法規(guī)，為建設(shè)打造法治化便利化的營商環(huán)境提供法治保障。

第二，多措并舉，強化服務(wù)保障。面對營造一流的可預(yù)期可穩(wěn)定發(fā)展的營商環(huán)境，切實強化服務(wù)保障的司法擔(dān)當(dāng)，各類各級司法機(jī)關(guān)立足于本部門工作實際，從各自職能角度最大限度地發(fā)揮本單位的職能作用，積極促成高水平、高質(zhì)量營商環(huán)境的發(fā)展。自2018年3月起，全省法院系統(tǒng)開展了以轉(zhuǎn)作風(fēng)、優(yōu)環(huán)境為目標(biāo)，對侵害企業(yè)合法權(quán)益行為專項打擊等10個專項清理整治活動，推進(jìn)司法作風(fēng)不斷好轉(zhuǎn)，司法公信持續(xù)提升，人民滿意度明顯增強。與企業(yè)零距離接觸，法院各級領(lǐng)導(dǎo)深入企業(yè)，直接與企業(yè)家對話，深度了解企業(yè)在司法領(lǐng)域內(nèi)的需求，廣泛聽取企業(yè)對司法服務(wù)營商環(huán)境提出的意見，定期召開公眾開放日活動，與企業(yè)家、商會代表面對面交流，訴心聲談意見。面對企業(yè)遇到的各類法律問題采用多種形式的糾紛解決方案，特別是調(diào)解機(jī)制在涉商案件中的適用取得了較好的社會效果。涌現(xiàn)出“華姐調(diào)解室”“說和人老李調(diào)解工作室”等特色調(diào)解做法。2018年，全省法院邀請律師參與調(diào)解成功案件243件、公證參與調(diào)解成功案件990件。同時，黑龍江高院與省工商聯(lián)等13家單位搭建的分領(lǐng)域訴調(diào)對接平臺，為高效便捷地解決企業(yè)法律問題提供有效途徑。另外在訴訟服務(wù)方面也進(jìn)行了制度化改進(jìn)。推行“六個必須”，落實“四零承諾”;嚴(yán)格落實訴訟服務(wù)各項規(guī)章制度，解決群眾問累、訴累、跑累問題，提供一站式服務(wù)平臺。目前，全省法院建立訴訟服務(wù)大廳192個，積極推進(jìn)現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用，形成了訴訟服務(wù)網(wǎng)、12368訴訟服務(wù)熱線、電子法院系統(tǒng)等立體信息化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，讓信息多跑路，讓群眾少跑腿。

二、黑龍江省營商環(huán)境司法保障機(jī)制發(fā)展的瓶頸

在取得成績的同時，也應(yīng)時刻關(guān)注當(dāng)前服務(wù)改革優(yōu)化營商環(huán)境司法工作存在的瓶頸和不足。通過調(diào)研也發(fā)現(xiàn)了在司法機(jī)關(guān)還存在諸多不容忽視的問題。

第一，司法服務(wù)優(yōu)化營商環(huán)境意識不強。少數(shù)部門工作人員對優(yōu)化營商環(huán)境建設(shè)的重要性認(rèn)識不足，缺少打“持久戰(zhàn)”的決心和毅力。服務(wù)理念偏差，主動性不足，對“案案相關(guān)、事事影響、人人有責(zé)”的服務(wù)理念理解得不深不透，在執(zhí)法辦案過程中，不能將司法辦案主動融入大局、服務(wù)大局，機(jī)械司法、孤立辦案，與社情民意、公序良俗、改革發(fā)展穩(wěn)定結(jié)合不緊密;對重大案件涉及的政策、法律和司法理論問題認(rèn)識不深、領(lǐng)會不透、把握不準(zhǔn)，思維方式僵化，思想不解放，工作按部就班，安于現(xiàn)狀。面對司法改革和各項職能中心轉(zhuǎn)移所帶來的的變化，缺乏攻堅克難的勇氣，推動工作力度不大，很多工作往往卡在“最后一公里”。

第二，司法服務(wù)職能發(fā)揮不充分、措施不實。優(yōu)化營商環(huán)境的切入點、著力點找得不準(zhǔn)，對涉企、涉項目建設(shè)案件底數(shù)掌握不清，情況不明，服務(wù)措施缺少針對性;與司法機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)工作結(jié)合不緊，延伸不到辦案一線;服務(wù)和保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性、主動性不夠，口號喊太多，研究解決的實際問題少，部署要求多，跟蹤問效少。對檢察系統(tǒng)而言，對反貪局、反瀆局、預(yù)防科轉(zhuǎn)隸后如何聚焦法律監(jiān)督主責(zé)、服務(wù)保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展實踐探索不夠，開展公益訴訟、社區(qū)矯正執(zhí)行監(jiān)督等新增監(jiān)督職能、監(jiān)督領(lǐng)域辦法不多，工作機(jī)制還需要規(guī)范和完善;“誰辦案誰普法”落實不到位，成效不明顯，辦案質(zhì)效還不能適應(yīng)優(yōu)化營商環(huán)境的實際需要。對法院系統(tǒng)而言，沒有牢固樹立“讓人民群眾在每一個司法案件中感受公平正義”的堅定信念，缺乏“工匠精神”和精細(xì)化工作態(tài)度。服務(wù)窗口接待不明文、不便捷，庭審用語不規(guī)范、駕馭庭審能力不強、裁判文書說理不充分、論證不到位、文書表述不準(zhǔn)確，辦案過程、審判結(jié)果、裁判文書、司法行為有瑕疵、有錯誤，影響司法公開效果和法院形象。

第三，司法效率、司法公信力有待進(jìn)一步提高。司法專業(yè)能力、群眾工作能力、科技工作能力、社會溝通能力、矛盾糾紛化解能力不強，機(jī)械司法、就案辦案，辦案效果不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。事業(yè)心和責(zé)任感不強，精神動力不足，缺少時不我待的緊迫感和雷厲風(fēng)行的好作風(fēng)。辦案周期較長，和企業(yè)、群眾的司法訴求還有差距，個別案件辦案期限仍有壓縮空間，辦案效率有待提高，個別部門對檔案等資料查詢工作設(shè)定的時限不合理，不便于企業(yè)隨到隨查?！八牧恪背兄Z落實不到位特別是對重復(fù)訪、纏訪鬧訪當(dāng)事人釋法說理缺少耐心，處理方式簡單生硬;對群眾反映的“煩心事、鬧心事”缺乏換位思考;個別“窗口”科室接待工作人員責(zé)任心不強，對個別信訪事項轉(zhuǎn)辦不及時，影響接訪化解效果，處理緊急突發(fā)重大訪情的能力還需提升。

三、優(yōu)化營商環(huán)境健全完善司法保障機(jī)制的主要措施

（一）加強營商文化建設(shè)

強化法治思維，切實增強司法服務(wù)保障營商環(huán)境的責(zé)任感和使命感。加強法治意識教育，堅持將政治理論與業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)相結(jié)合，充分認(rèn)識重塑營商環(huán)境的重大深遠(yuǎn)意義，增強法治、規(guī)則、契約意識教育，領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭尊法學(xué)法守法用法，帶頭講法普法，依法處理問題、化解矛盾，在執(zhí)法辦案中自覺運用法治思維和法治方式想問題、做決策、辦事情。保障獨立行使審判權(quán)、檢察權(quán)，依法履行職責(zé)，嚴(yán)格遵守紀(jì)律，堅決履行生效的判決、裁定、行政復(fù)議決定、仲裁裁決和調(diào)解書等法律文書確定的義務(wù)，確保法官、檢察院依法獨立行使審判權(quán)和檢察權(quán)。面對服務(wù)大局、保障發(fā)展的重大政治責(zé)任，司法機(jī)關(guān)要強化服務(wù)擔(dān)當(dāng)職能，增強工作的積極性和主動性，未雨綢繆，提前預(yù)判，早做準(zhǔn)備，及時應(yīng)對，妥善處理，推動形成“硬環(huán)境”與“軟環(huán)境”相得益彰，高水平營商環(huán)境與高質(zhì)量發(fā)展良性互動的嶄新局面。

在全社會深入開展社會主義核心價值觀教育，深化群眾性精神文明創(chuàng)建活動，樹立“人人皆為營商環(huán)境、事事關(guān)系龍江形象”的主人翁意識。加強社會主義法治宣傳教育，樹立尊崇法治、敬畏法治、捍衛(wèi)法治的理念，引導(dǎo)廣大群眾自覺守法、遇事找法、解決問題靠法，讓依法辦事蔚然成風(fēng)，營造全社會尊法學(xué)法守法用法氛圍，從根本上扭轉(zhuǎn)“辦事就找人，不找人辦不成事”的不良社會風(fēng)氣，努力做到“辦事不求人”。

（二）嚴(yán)格規(guī)范司法活動，進(jìn)一步提升司法能力

1.加大對各類市場主體的司法保障力度。沒有確鑿證據(jù)和法律依據(jù)，司法機(jī)關(guān)不得對市場主體的法定代表人、主要管理人員采取限制人身自由的強制措施;依法需要采取的，要最大限度降低對企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營活動的影響，并按照規(guī)定時限通知家屬。對市場主體及其法定代表人、主要管理人員的違法行為，司法機(jī)關(guān)要慎用查封、扣押、凍結(jié)等強制措施，不輕易傳喚企業(yè)負(fù)責(zé)人，不輕易凍結(jié)企業(yè)賬戶，不輕易查封企業(yè)賬冊，不輕易扣押企業(yè)財產(chǎn)，不輕易開警車進(jìn)企業(yè)辦案，不得查封、扣押、凍結(jié)與案件無關(guān)或者超范圍的財物，嚴(yán)禁將經(jīng)濟(jì)糾紛作為犯罪處理，嚴(yán)禁將民事責(zé)任認(rèn)定為刑事責(zé)任。

2.加大對司法機(jī)關(guān)及其工作人員整治力度。重點整治參加、縱容、包庇黑惡違法犯罪活動，違規(guī)違法辦案，群眾和企業(yè)訴求辦理不及時、拖案不辦等問題，重點抓好對法官、檢察官的監(jiān)督，強化紀(jì)檢監(jiān)察與審判管理、檢察管理、申訴信訪等部門的工作聯(lián)動，形成監(jiān)督合力。

3.進(jìn)一步提升司法工作人員的業(yè)務(wù)能力。進(jìn)一步加強教育培訓(xùn)和崗位練兵，大力培養(yǎng)法官、檢察官執(zhí)業(yè)特質(zhì)和工匠精神，強化精細(xì)化辦案、精品化司法意識，做到“辦案不忘質(zhì)效、審判不忘執(zhí)行、審執(zhí)不忘信訪”，依法公正穩(wěn)妥地審理好、監(jiān)督好各類案件。采取“研究型辦案”模式，強化審判實務(wù)、檢察實務(wù)問題的深度研究，統(tǒng)一裁判規(guī)則，規(guī)范司法文書工作，推動司法能力水平的整體提升。要推進(jìn)院庭長辦案常態(tài)化，完善統(tǒng)一法律適用機(jī)制，嚴(yán)格落實違法審判責(zé)任追究制度，切實嚴(yán)明司法責(zé)任，實行權(quán)力清單、績效分類考核、法官檢察官懲戒、員額退出等制度，推進(jìn)嚴(yán)格公正司法。

（三）完善司法服務(wù)系統(tǒng)，建立營商環(huán)境聯(lián)動工作機(jī)制

全面推進(jìn)訴訟服務(wù)中心現(xiàn)代化建設(shè)和窗口訴訟服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，持續(xù)深化窗口作風(fēng)整頓和“四零”承諾服務(wù)創(chuàng)建工作，建立健全統(tǒng)一的訴訟服務(wù)窗口工作規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，加大力度整改窗口工作人員的紀(jì)律作風(fēng)，暢通現(xiàn)場、電話、網(wǎng)絡(luò)投訴渠道，強化立案問題個案監(jiān)督，力爭達(dá)到群眾滿意度100%。細(xì)化訴前指導(dǎo)工作，前移釋法解疑關(guān)口，嚴(yán)格落實一次性告知、首問負(fù)責(zé)制等工作制度，力爭實現(xiàn)訴訟輔導(dǎo)率100%。加快推進(jìn)跨域立案訴訟服務(wù)改革，優(yōu)化網(wǎng)上訴訟服務(wù)功能，推動訴訟事項跨區(qū)域遠(yuǎn)程辦理、跨層級聯(lián)動辦理，解決異地訴訟難等問題，讓人民群眾享受平等、同質(zhì)、無差別訴訟服務(wù)，切實減輕群眾訴累。建立營商環(huán)境聯(lián)動工作機(jī)制。建立損害營商環(huán)境案件聯(lián)動追責(zé)制度，營商環(huán)境建設(shè)監(jiān)督部門發(fā)現(xiàn)有關(guān)人員涉嫌違紀(jì)違法需要追責(zé)的，及時向監(jiān)察、組織等部門提出問責(zé)或者給予黨紀(jì)、政務(wù)處分的意見，紀(jì)檢監(jiān)察、組織等部門要依紀(jì)依法嚴(yán)肅追責(zé)，并及時將追責(zé)結(jié)果反饋營商環(huán)境建設(shè)監(jiān)督部門。黨委、政府優(yōu)化營商環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)小組要組織紀(jì)檢監(jiān)察、黨委有關(guān)部門、法院、檢察院和政府有關(guān)部門建立聯(lián)席會議制度，溝通、研究、協(xié)調(diào)、處理、解決優(yōu)化營商環(huán)境的重大問題，分析研判優(yōu)化營商環(huán)境工作的形勢和任務(wù)，督促各地各部門落實相關(guān)政策和任務(wù)，定期向本級黨委、政府匯報優(yōu)化營商環(huán)境工作情況。暢通舉報渠道，依托12309檢察服務(wù)熱線、舉報電話、投訴舉報箱、網(wǎng)上“投訴舉報直通車”“兩微兩端”開設(shè)的“舉報窗口”等方式，多渠道了解掌握突出問題。進(jìn)一步健全違法違紀(jì)人員線索受理、調(diào)查、反饋、追責(zé)機(jī)制，規(guī)范核查程序，及時核查反饋，確保群眾舉報能安心、不落空、有回應(yīng)。

（四）健全完善多元化解決糾紛的機(jī)制

1.加強訴調(diào)對接工作機(jī)制建議。嚴(yán)格貫徹落實并充分利用黑龍江省法院、省公安廳、省司法廳、省工商聯(lián)等部門共同印發(fā)的《關(guān)于建立矛盾糾紛多元化解訴調(diào)對接工作機(jī)制的若干意見》所搭建的訴調(diào)對接平臺，加強訴訟與非訴訟糾紛化解渠道有效銜接。

2.加強與其他機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)配合。按照《最高人民法院、全國工商聯(lián)《關(guān)于發(fā)揮商會調(diào)解優(yōu)勢推進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域糾紛多元化解機(jī)制建設(shè)的意見》》《黑龍江省社會矛盾糾紛多元化解條例》要求，加強與行政機(jī)關(guān)、公正機(jī)構(gòu)、仲裁機(jī)構(gòu)、調(diào)解組織、協(xié)會和商會等各部門的協(xié)調(diào)配合，形成實質(zhì)性化解矛盾糾紛的合力，發(fā)揮各自在調(diào)解和商事仲裁方面的作用，及時有效化解矛盾糾紛。

3.充分發(fā)揮律師調(diào)解的作用。積極引入律師等第三方參與接訪代理、案件評析、公開聽證、公開答復(fù)等方式，探索建立與人民調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織的銜接聯(lián)動機(jī)制，處理棘手信訪問題。在推進(jìn)律師調(diào)解全覆蓋工作中，完善調(diào)解程序，加強制度保障，積極引導(dǎo)律師參與化解涉企民商事糾紛，倡導(dǎo)將相關(guān)專門領(lǐng)域的矛盾糾紛優(yōu)先委派至專業(yè)律師或律師團(tuán)隊進(jìn)行調(diào)解。

4.依法審理仲裁司法審查案件。嚴(yán)格貫徹落實最高法院仲裁司法審查案件歸口辦理工作，積極探索建立具有龍江特色的涉外仲裁司法審查機(jī)制，充分發(fā)揮黑龍江法院、檢察院在東北地區(qū)“一帶一路”多元化解糾紛機(jī)制中的司法保障作用，切實落實調(diào)解、行政復(fù)議、仲裁、訴訟相銜接的多元化解糾紛解決機(jī)制。

全面建設(shè)法治化營商環(huán)境，強化司法擔(dān)當(dāng)，服務(wù)保障一流法治營商環(huán)境建設(shè)，是踐行十九大精神，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義的重要保障。2019年全省司法系統(tǒng)定深挖癥結(jié)根源，壓實落靠責(zé)任，堅持不懈打好作風(fēng)整頓攻堅戰(zhàn)、持久戰(zhàn)，推進(jìn)全省司法作風(fēng)不斷好轉(zhuǎn)、司法公信持續(xù)提升，為社會主義現(xiàn)代化新龍江建設(shè)提供有力司法保障。

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