審計手段在構(gòu)建“不敢腐、不能腐、不想腐”體制機制中的應用研究

章敏捷

摘 要：為深入學習貫徹中央全面依法治國、全面從嚴治黨和上級全面建設(shè)法治企業(yè)、推進依法從嚴治企決策部署，全面落實黨風廉政責任制和公司黨委加強黨風廉政建設(shè)工作要求，國網(wǎng)杭州供電公司集體企業(yè)積極探索審計監(jiān)督與紀檢監(jiān)察有機結(jié)合路徑，創(chuàng)新使用“一審雙查”手段，打破政治紀律檢查與經(jīng)濟業(yè)務審計壁壘，實現(xiàn)監(jiān)審貫通、有效銜接，構(gòu)建以“常態(tài)監(jiān)督、問題查糾、整改落實、決策支持、定期匯報”五項工作機制為核心的“三不腐”特色監(jiān)督體系，做實做細監(jiān)督職責，推進監(jiān)督關(guān)口前移，實現(xiàn)經(jīng)濟風險預警，靈活運用“四種形態(tài)”，為集體企業(yè)進一步提升作為主業(yè)“第二梯隊”和不可或缺戰(zhàn)略合作伙伴的各項能力提供堅強政治紀律保障。

關(guān)鍵詞：審計;監(jiān)督;黨風廉政建設(shè)

一、審計在“三不腐”監(jiān)督體系建設(shè)中的功能定位

十八大以來，黨和國家領(lǐng)導人體現(xiàn)出前所未有的反腐敗決心和堅定態(tài)度，在多次會議中提到“反腐敗關(guān)系到黨和國家生死存亡”，反腐敗要“上不封頂”，黨中央堅持反腐敗“無禁區(qū)”“全覆蓋”“零容忍”，反腐敗的速度、力度、高度前所未有。十九大報告更進一步提出，當前反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜，鞏固壓倒性態(tài)勢、奪取壓倒性勝利的決心必須堅如磐石。國網(wǎng)杭州供電公司集體企業(yè)一貫高度重視黨風廉政建設(shè)、法治企業(yè)建設(shè)工作，但隨著電力體制改革、輸配電成本監(jiān)審等監(jiān)管制度加強，大數(shù)據(jù)、云計算等監(jiān)管手段加強，瘦身健體、產(chǎn)權(quán)混改等改革措施加強，集體企業(yè)歷史原因形成的老問題尚未徹底解決，新問題又會層出不窮的涌現(xiàn)，深化廉潔風險防控任務仍非常艱巨。在這種形勢下，審計作為廉政體系的重要組成部分，需要提高政治站位，找準功能定位，突出工作重點，持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展，切實履行好審計職能。

（一）審計要成為權(quán)力運行的監(jiān)督者、內(nèi)部控制的評價者、規(guī)范管理的推動者、科學發(fā)展的促進者

圍繞生產(chǎn)經(jīng)營管理重點、問題多發(fā)和重大風險領(lǐng)域，切實加強對權(quán)力集中、資金密集、資源富集、資產(chǎn)聚集的部門和崗位的監(jiān)督評價，改善委托代理中的信息不對稱問題，關(guān)注“三重一大”決策機制的健全性、決策內(nèi)容的合法性、決策執(zhí)行的有效性、決策結(jié)果的效益性，堅持把內(nèi)部審計與促進整改、完善制度、加強干部監(jiān)督管理結(jié)合起來，與預防決策失誤、管理失控、行為失范結(jié)合起來，加大對領(lǐng)導干部經(jīng)濟決策權(quán)、資金使用權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)等方面的監(jiān)督力度，促進領(lǐng)導干部廉潔自律和履職盡責，形成風清氣正的政治生態(tài)。

（二）審計要成為防御風險、揭示問題、預防腐敗的“免疫系統(tǒng)”

立足國網(wǎng)杭州供電公司集體企業(yè)中心工作，緊扣改革發(fā)展新問題、新矛盾和新風險，加強公司重大改革改制措施執(zhí)行、發(fā)展戰(zhàn)略任務實現(xiàn)以及重點業(yè)務轉(zhuǎn)型升級等方面審計，推動改革落地;加強綜合計劃和預算執(zhí)行、人財物關(guān)鍵領(lǐng)域管控、內(nèi)控和風險管理、會計信息質(zhì)量等方面審計，促進業(yè)務、管理轉(zhuǎn)型升級以及質(zhì)量效益提升。通過審計，揭示集體企業(yè)集團公司及各單位存在的管理漏洞和制度缺陷，預防經(jīng)營過程中的違規(guī)、違紀、違法及道德舞弊等行為。同時對引發(fā)和產(chǎn)生這些風險和問題的原因進行深層次分析，提出建設(shè)性的、可操作的意見和建議，促進各單位完善機制，規(guī)范管理，防范風險，提高“免疫力”，防止各種消極因素、“病毒”入侵集團公司整個系統(tǒng)，侵蝕“健康的肌體”，保證集團公司安全健康發(fā)展。

（三）審計要成為企業(yè)效益增值、管理提質(zhì)、服務升級的提供者

隨著我國經(jīng)濟步入新常態(tài)，國網(wǎng)杭州供電公司集體企業(yè)內(nèi)部審計工作積極主動轉(zhuǎn)型，以審計關(guān)懷和審計幫助為出發(fā)點、以增值服務為目標，始終寓監(jiān)督于服務之中、在服務中展現(xiàn)審計魅力，通過服務職能促其監(jiān)督職能履行到位，切實提升自身增值服務能力。在揭示問題和風險的基礎(chǔ)上，深入分析苗頭性、傾向性和普遍性問題的成因，發(fā)揮審計的專業(yè)優(yōu)勢，充分利用審計信息和審計成果，為經(jīng)營決策和業(yè)務管理提供合理化建議，在風險管理、流程再造、內(nèi)控建設(shè)、業(yè)績考核等方面提供支持服務，努力打造發(fā)現(xiàn)問題、反映問題、研究問題、解決問題的工作閉環(huán)，助力企業(yè)提質(zhì)增效。

二、“三不腐”特色監(jiān)督體系的建構(gòu)路徑

建立國網(wǎng)杭州供電公司集體企業(yè)“三不腐”特色監(jiān)督體系，關(guān)鍵在于構(gòu)建加強日常監(jiān)督、強化服務保障功能的高效工作機制。

（一）建立常態(tài)監(jiān)督機制

1.建立“量身定做”的廉潔風險防控模板

加強對各級單位領(lǐng)導班子成員廉潔自律情況的監(jiān)督，突出監(jiān)督黨委決策部署落實、作風形象、“小微權(quán)力”，抓早抓小抓常，嚴肅查處變通執(zhí)行黨委決策部署和有令不行、有禁不止問題。每半年度發(fā)布廉政風險防控報告。

2.構(gòu)建基于EAS系統(tǒng)的數(shù)字化審計系統(tǒng)

運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)創(chuàng)新監(jiān)督模式，持續(xù)監(jiān)測施工類企業(yè)資金使用、物資采購、分包結(jié)算等重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實現(xiàn)審計關(guān)口前移，經(jīng)濟安全風險預警。依托EAS企業(yè)管理系統(tǒng)，每月發(fā)布非現(xiàn)場數(shù)字化持續(xù)審計報告。

3.任務成果

適合各業(yè)態(tài)的廉政風險防控模板、廉政風險防控報告模板;基于EAS系統(tǒng)的數(shù)字化審計系統(tǒng)、非現(xiàn)場數(shù)字化持續(xù)審計報告模板。

（二）建立問題查糾機制

發(fā)揮監(jiān)審合一的優(yōu)勢，打破政治、紀律檢查與經(jīng)濟業(yè)務審計的壁壘，以上級協(xié)同監(jiān)督、經(jīng)濟責任等項目和集體企業(yè)依法治企綜合檢查、重點領(lǐng)域?qū)ｍ棇徲嫗檩d體，創(chuàng)新使用“一審雙查”手段，將業(yè)務問題當做政治問題看、小微問題當做重大問題看、歷史問題當做現(xiàn)實問題看，在三年內(nèi)完成所屬全部（分）子公司、黨支部的廉政風險防控情況和依法治企綜合檢查，避免重復檢查和監(jiān)督盲區(qū)，切實增強監(jiān)督效能。堅持“三個區(qū)分開來”，靈活運用“四種形態(tài)”，在實踐“第一種形態(tài)”上下功夫，嚴懲頂風違紀、社會反響強烈的突出問題。

任務成果為：“一審雙查”工作機制;適合各業(yè)態(tài)的廉政風險防控情況檢查方案、檢查報告模板;適合各業(yè)態(tài)的依法治企綜合檢查方案、檢查報告模板。

（三）建立整改落實機制

認真做好巡視巡察、審計檢查整改“后半篇文章”，研究設(shè)計全口徑問題整改臺賬，動態(tài)跟蹤整改情況，建立全面問題清單、精準落實清單、明確責任清單。落實各級單位、黨組織主體責任，推動以整改為契機、問題為導向，強化舉一反三、防微杜漸，完善制度體系、再造管理流程。按照問題整改“四看”原則，加強整改考核評價，強化驗收制度執(zhí)行，按季發(fā)布整改情況，督辦協(xié)同整改重大問題，持續(xù)提升黨風廉政建設(shè)、依法治企水平。

任務成果為：全口徑問題整改臺賬、整改報告模板。

（四）建立決策支持機制

主動調(diào)整紀檢監(jiān)察、審計工作思路，推動優(yōu)化黨委會決策的會前審核程序，強化咨詢服務保障意識，積極發(fā)表專業(yè)論證意見，從健全體制機制和完善治理體系的高度，為黨委決策提出針對性強、操作性好的意見和建議，創(chuàng)造監(jiān)督增值效益，推動重大決策部署落地見效，推動黨風廉政和法制企業(yè)建設(shè)，推動堵塞管理漏洞和維護經(jīng)濟安全，保障集體企業(yè)改革發(fā)展戰(zhàn)略目標實現(xiàn)。加大面向基層的監(jiān)督與服務，實時提供咨詢保障，為各級單位參與市場競爭提供有力支撐。

任務成果為：配合修訂完成議事規(guī)則等制度。

（五）建立定期匯報機制

建立健全紀檢監(jiān)察、審計工作管理制度，固化集體企業(yè)集團公司黨委、董事會直接領(lǐng)導的紀檢監(jiān)察、審計工作機制，定期召開會議聽取工作報告，強化對監(jiān)督工作規(guī)劃、風險控制、問題整改等重要事項的組織領(lǐng)導;嚴格執(zhí)行紀檢監(jiān)察、審計重大事項報告制度，第一時間向集團公司黨委、董事會主要負責人報告。

任務成果為：建立紀檢監(jiān)察、審計工作管理制度;監(jiān)察審計工作報告模板。

三、“三不腐”特色監(jiān)督體系的應用分析——基于EAS系統(tǒng)的非現(xiàn)場工程審計

為在“三不腐”特色監(jiān)督體系建設(shè)中更好地履行審計職責，推進審計監(jiān)督全覆蓋，國網(wǎng)杭州供電公司集體企業(yè)堅持科技強審理念，以“大數(shù)據(jù)增值”為目標，圍繞工程施工主業(yè)，積極探索審計管理、審計模式、審計方式的創(chuàng)新，逐步構(gòu)建數(shù)字化工程審計平臺。

（一）以風險為導向構(gòu)建數(shù)字化工程審計平臺

國網(wǎng)杭州供電公司集體企業(yè)基于工程數(shù)據(jù)倉庫構(gòu)建數(shù)字化工程審計平臺，通過平臺對接承裝、配電、科技、電建、電纜、照明、江東等下屬分公司的財務系統(tǒng)和業(yè)務系統(tǒng)，按照統(tǒng)一數(shù)據(jù)格式進行采集和轉(zhuǎn)換，充分運用多維分析、數(shù)據(jù)挖掘等大數(shù)據(jù)技術(shù)，以風險導向視角對龐大、分散的海量數(shù)據(jù)，按審計路徑進行“再加工”，快速排查鎖定審計疑點，探索出一條實時跟蹤、聯(lián)網(wǎng)核查、預警分析、反饋信息、督促整改的業(yè)務應用路徑，實現(xiàn)工程審計和紀檢監(jiān)督的“關(guān)口前移”。

（二）建立審計模型，實現(xiàn)風險預警和問題線索發(fā)現(xiàn)自動化

國網(wǎng)杭州供電公司集體企業(yè)在構(gòu)建模型的實踐中，遵循“審計案例提煉、數(shù)據(jù)特征發(fā)現(xiàn)、模型建構(gòu)、異常數(shù)據(jù)和交易監(jiān)控”的步驟，基于已有的審計經(jīng)驗，借助計算機語言表達的數(shù)學公式和計算方法，還原審計思路，設(shè)置業(yè)務預警指標和邏輯分析監(jiān)控模型，通過關(guān)聯(lián)海量數(shù)據(jù)的分析篩查，實現(xiàn)問題線索發(fā)現(xiàn)和風險預警的自動化，用數(shù)據(jù)說話，及時預警或揭示公司運營管理過程中存在的風險和問題。

基于典型問題挖掘和關(guān)鍵風險預警的需要，國網(wǎng)杭州供電公司集體企業(yè)重點從關(guān)聯(lián)交易、招投標、合同管理、工程實施、分包管理、工程結(jié)算、成本控制和資金支付八個方面設(shè)計了邏輯分析監(jiān)控模型。一是在關(guān)聯(lián)交易方面，審查是否存在業(yè)務承接不規(guī)范、承攬業(yè)務后違規(guī)對外分包的情形。二是在招投標方面，審查是否存在先施工后組織招標、先簽訂合同后組織招標的情形。三是在合同管理方面，審查是否存在分包合同早于承包合同簽署、分包合同金額來源無依據(jù)、分包合同金額高于分包預算金額的情形。四是在工程實施方面，審查是否存在未簽合同先施工、未簽合同先領(lǐng)料的情形。五是在分包管理方面，審查是否存在分包單位與中標單位不一致、項目分包給無資質(zhì)或資質(zhì)不滿足要求單位的情形。六是在工程結(jié)算方面，審查是否存在未及時編制承包結(jié)算、未完工先結(jié)算、未及時編制分包結(jié)算的情形。七是在成本控制方面，審查是否存在承包金額小于分包結(jié)算金額的情形。八是在資金支付方面，審查是否存在支付資金與結(jié)算金額不一致、分包結(jié)算超合同價未簽訂補充合同的情形。審計監(jiān)控模型建設(shè)是個動態(tài)、長期完善的過程，應隨著公司業(yè)務更新升級及業(yè)務流程優(yōu)化而進行持續(xù)完善。

（三）審計流程再造，提升審計工作效率和效果

隨著大數(shù)據(jù)分析能力和風險實時預警能力的顯著提升，國網(wǎng)杭州供電公司集體企業(yè)建立了對數(shù)據(jù)模型預警信息快速響應的審計工單核查制度，審計流程包括數(shù)據(jù)模型提示預警信息、審計人員進行初步風險識別和定位、下發(fā)審計核查工單、被審計單位報告核查事項（包括問題產(chǎn)生原因及整改措施等）、審計部門審核被審計單位核查報告、評估被審計單位整改效果、完善制度堵塞漏洞等各環(huán)節(jié)。同時，配套制定《國網(wǎng)杭州供電公司集體企業(yè)審計核查工單管理辦法》，進一步明確各環(huán)節(jié)的責任單位和操作時限，有效地提升風險防范效果和審計效率。

國網(wǎng)杭州供電公司集體企業(yè)堅持預警在前、防范為先的監(jiān)督理念，制定了審計指標定期預警機制，按月發(fā)布非現(xiàn)場數(shù)字化持續(xù)審計報告，持續(xù)監(jiān)測施工類企業(yè)資金使用、物資采購、分包結(jié)算等重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從中排查廉政風險。對不合規(guī)的流程及時干預，針對問題突出、趨勢劣化的下屬單位下達審計核查通知，要求下屬單位限期自查和反饋。

緊緊圍繞巡視巡察、審計檢查發(fā)現(xiàn)的問題和提出的意見建議，以主動認領(lǐng)的自覺、知錯就改的態(tài)度、敢于擔當?shù)木?、勇于?chuàng)新的恒心、馳而不息的韌勁，在“條條要整改、件件有著落、事事有回音”上狠下功夫，確保整改落實工作取得實效。一是確保反饋問題整改到位。通過認真對照檢查、深入剖析，明確問題清單，明確責任清單，明確整改時限，明確質(zhì)量標準，加大工作力度，推進專項整改。二是確保意見建議落地落實。對于反饋意見中提出的意見建議，研究提出具體落實措施，舉一反三、糾建并舉，著力健全完善各項規(guī)章制度，形成科學有效、簡便易行、銜接配套的長效工作機制，最大程度減少權(quán)力運行風險，降低腐敗發(fā)生率。圖1為審計預警、整改、評價、監(jiān)督閉環(huán)流程圖。

四、審計手段在“三不腐”特色監(jiān)督體系建設(shè)中的實踐效果與改進建議

（一）實踐效果

1.整合審計紀檢資源，有效增強反腐合力

一是整合人力資源，實行交叉任職和人員調(diào)用，有效彌合了紀檢監(jiān)察和審計部門之間的信息不對稱程度，更加方便監(jiān)審聯(lián)動。二是整合信息資源，實現(xiàn)信息共享，紀檢監(jiān)察部門提供信訪舉報信息或執(zhí)法辦案過程中的線索，借助審計力量，以正常的審計項目介入有針對性的審查，切實將審計重點轉(zhuǎn)移到群眾反映強烈的重點部門、重點資金使用及其負責人的經(jīng)濟責任等方面，突出“對權(quán)力的制約和監(jiān)督”;審計部門提供審計結(jié)果情況，發(fā)現(xiàn)涉嫌違法違紀問題線索又反過來移交紀檢監(jiān)察部門，形成問題發(fā)現(xiàn)、移送和查處的良性循環(huán)。三是整合成果資源，強化責任追究。針對紀檢監(jiān)察和審計監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的在體制機制、內(nèi)部管理、權(quán)力制約與監(jiān)督等方面的薄弱環(huán)節(jié)，通過案例剖析報告、監(jiān)察情況、審計專報等形式，提出健全制度、完善管理、強化監(jiān)督等建議意見，實現(xiàn)反腐倡廉工作的標本兼治。

圖1 審計預警、整改、評價、監(jiān)督閉環(huán)流程圖

2.借助數(shù)字審計手段，提升風險應對能力

國網(wǎng)杭州供電公司集體企業(yè)以風險為導向的數(shù)字化工程審計實現(xiàn)了審計與業(yè)務系統(tǒng)實時、無縫對接，并在大數(shù)據(jù)下通過業(yè)務建模的方式拓展了海量數(shù)據(jù)的應用，促進了數(shù)據(jù)的融合、業(yè)務的協(xié)同，在審計過程中能夠多維度、多視角、多層次的實時還原業(yè)務全貌，快速的經(jīng)濟風險預警、直觀的數(shù)據(jù)展現(xiàn)和較強的數(shù)據(jù)分析能力，不僅實現(xiàn)了對風險的過程化管控和預警，而且防范了違規(guī)、違法行為，增強了制度執(zhí)行力，提升了企業(yè)廉政風險應對能力。

3.前移審計監(jiān)督關(guān)口，促進企業(yè)降本增效

自項目實施以來，通過有效地利用系統(tǒng)分析、圖表展示和預警功能，不僅通過審計工單核查方式及時堵塞漏洞，挽回損失，還有力支撐了集團公司經(jīng)濟責任審計、工程管理專項審計、依法治企專項審計等傳統(tǒng)審計項目的實施，發(fā)現(xiàn)審計問題線索上百項，為公司減少或挽回超千萬元的損失。依靠完善的指標體系、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)口徑以及強大的數(shù)據(jù)分析能力，數(shù)據(jù)統(tǒng)計時限大幅縮短，數(shù)據(jù)準確性成倍上升，協(xié)調(diào)成本和人工成本有效降低，審計工作進度不斷加快，頻次增多，覆蓋拓廣，質(zhì)量提升，管理效益和效率得到了雙提升。

（二）改進建議

1.突出建章立制，暢通溝通平臺

完善溝通機制，建立“三不腐”監(jiān)督體系聯(lián)席會議，充分發(fā)揮反腐倡廉各監(jiān)督主體的智力優(yōu)勢，加強對反腐倡廉建設(shè)中的熱點、難點、疑點問題的研究;暢通問題發(fā)現(xiàn)渠道，掌握經(jīng)營管理第一線的第一手資料，及時發(fā)現(xiàn)重點工程或項目建設(shè)中存在的問題。對日常工作中發(fā)現(xiàn)的問題，實行專報制度，一事一報，及時報送，聯(lián)席會議可以根據(jù)問題的輕重程度，及時組織相關(guān)監(jiān)督主體加強監(jiān)督，防止小問題日積月累變成大問題，防范一般問題演變?yōu)橹卮筘熑问鹿省?/p>

2.擴大覆蓋范圍，深化服務成效

嚴格開展廉政監(jiān)督工作，構(gòu)建各級單位經(jīng)濟風險、廉政風險防火墻。以依法治企、從嚴治黨永遠在路上的意識，持續(xù)完善優(yōu)化“三不腐”監(jiān)督體系，在深化應用數(shù)字化工程審計的基礎(chǔ)上，研究擴大基于EAS系統(tǒng)的數(shù)字化審計系統(tǒng)覆蓋范圍，動態(tài)提升監(jiān)督質(zhì)效。積極總結(jié)提煉經(jīng)驗，形成特色理論成果，爭取在一年內(nèi)成為上級集體企業(yè)監(jiān)督工作標桿和監(jiān)督示范單位。

3.加強隊伍建設(shè)，打造監(jiān)督服務鐵軍

深化轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風，以勞模精神和工匠意識提升思想認識，打造一支可以信賴的重要監(jiān)督力量。為了切實提升實戰(zhàn)能力，以業(yè)務培訓為重要抓手，安排經(jīng)驗豐富的紀檢人員和審計業(yè)務骨干講授財務法律知識、問題查處技巧，通過現(xiàn)身說法、以老帶新、以案代訓、現(xiàn)場練兵等方式，加強業(yè)務培訓，提高業(yè)務素質(zhì)，著力培育“四項能力”（發(fā)現(xiàn)和揭示問題的能力，報告問題和提出建議的能力，綜合運用成果和督促整改的能力，學習和工作能力），努力成為廉政監(jiān)督領(lǐng)域的行家里手。