淺談現(xiàn)階段高校內(nèi)部控制管理問題及對策

孟丹丹

一、高校內(nèi)部控制建設(shè)中存在的問題

（一）內(nèi)部控制環(huán)境不完善

高校內(nèi)部控制要求黨政領(lǐng)導班子將內(nèi)部控制作為法人治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分，內(nèi)部控制環(huán)境是否良好反映出高校領(lǐng)導干部對內(nèi)部控制的重視程度，它奠定了學校內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，影響學校教職工對內(nèi)部控制管理體系的認識和態(tài)度。但目前，高校內(nèi)部控制環(huán)境處在：

1.領(lǐng)導班子對內(nèi)部控制建設(shè)的積極性不高，導致內(nèi)部控制環(huán)境基礎(chǔ)較差

按照財政部的相關(guān)要求，高?；境闪⒘艘灶I(lǐng)導班子主要成員為組織的內(nèi)部控制領(lǐng)導小組，領(lǐng)導班子成員參與了內(nèi)部控制建設(shè)相關(guān)工作部署，由于領(lǐng)導班子成員工作千頭萬緒，內(nèi)部控制專業(yè)性又比較強，對于內(nèi)部控制如何建設(shè)、內(nèi)部控制到什么程度、內(nèi)部控制評價結(jié)果如何應(yīng)用等問題存在困惑，造成內(nèi)部控制建設(shè)無法深入，同時，內(nèi)部控制的結(jié)果與領(lǐng)導管理決策影響程度低，導致領(lǐng)導干部對內(nèi)部控制建設(shè)的積極性不高。

2.內(nèi)部控制宣傳影響不夠，導致內(nèi)部控制參與性差

內(nèi)部控制強調(diào)“全員參與”，有效的內(nèi)部控制必須由了解內(nèi)部控制管理內(nèi)涵的教職工實施。但是，大多數(shù)教職工只了解下發(fā)的具體制度和流程，而不了解內(nèi)部控制實施的背景、意義、現(xiàn)階段內(nèi)部控制工作的主要內(nèi)容、歸口部門的職責分工等內(nèi)容，導致高校所有成員參與程度不高、所有成員參與內(nèi)部控制的積極性不高，影響內(nèi)部控制管理意識的形成。

（二）風險評估形式化

高校屬于公益性事業(yè)單位，以人才培養(yǎng)和產(chǎn)學研一體為辦學目標，經(jīng)費來源主要是基于財政撥款，而不是針對利潤最大化為目標，為實現(xiàn)社會效益最大化，導致了高校的一個相對薄弱的風險意識，相對不具體的風險應(yīng)對方法和相對不明確的風險防控機制。但目前，高校風險評估水平存在：

1.高校經(jīng)濟活動目標的明確性不強，導致風險評估依據(jù)不充分

高校的章程、中長期發(fā)展規(guī)劃、年度工作目標主要體現(xiàn)辦學發(fā)展方向、人才培養(yǎng)、學科專業(yè)建設(shè)，但較為宏觀和虛化，對各項經(jīng)濟活動的控制重點和原則沒有明確體現(xiàn)；高校在梳理內(nèi)部控制手冊與內(nèi)部控制制度匯編等資料時僅按照上級文件規(guī)定騰挪總體目標，但將經(jīng)濟活動目標與高校業(yè)務(wù)特點、發(fā)展方向等內(nèi)容結(jié)合程度不高，且目標明確、細化程度不夠，導致高校風險評估、風險分析的依據(jù)不充分。

2.高校未定期進行風險評估或風險評估形式化，導致缺乏內(nèi)部控制風險導向

高校內(nèi)部控制體系建立以來未進行風險評估、或?qū)L險評估與風險評價等同、將首次風險評估結(jié)果沿用等問題，導致無法實現(xiàn)內(nèi)部控制建設(shè)中風險導向作用，風險意識不清晰。

（三）內(nèi)部流程與業(yè)務(wù)活動脫節(jié)

高校業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制涉及預算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、政府采購業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項目控制、合同控制六個方面。內(nèi)部控制建設(shè)要求學校梳理各類經(jīng)濟活動的控制目標、業(yè)務(wù)主要流程與關(guān)鍵環(huán)節(jié)、業(yè)務(wù)主要風險點、針對風險的應(yīng)對策略和具體內(nèi)容。但目前，高校六大業(yè)務(wù)內(nèi)部控制管理存在：

1.內(nèi)部控制梳理與再造形式化，導致內(nèi)部控制執(zhí)行困難

內(nèi)部控制建設(shè)的過程中直接將現(xiàn)有的內(nèi)部控制制度簡單增加流程后形成內(nèi)部控制手冊，原有制度在制定時存在過于宏觀、簡單、不明確等問題，且制定時間較為久遠與現(xiàn)有政策環(huán)境、學校業(yè)務(wù)特點不相符，導致內(nèi)部控制執(zhí)行時無法落地，無法體現(xiàn)內(nèi)部控制作為管理手段的目標。

特別是政府采購業(yè)務(wù)控制方面，原有內(nèi)部控制制度對政府采購的限額、采購方式、采購流程要求、授權(quán)審批流程等內(nèi)容規(guī)定的較為寬泛，對公開招標限額以下的采購方式實施控制的程度，存在采購方式概念不清、采購限額劃分依據(jù)不充足等問題。

2.內(nèi)部控制流程未實現(xiàn)動態(tài)管理，導致建立的內(nèi)部控制體系不符合適應(yīng)性原則

自2014年試行內(nèi)部控制規(guī)范至今，高校逐步建立了內(nèi)部控制流程、內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價與內(nèi)部控制報告體系，但在內(nèi)部控制執(zhí)行和評價過程中發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制設(shè)計空白、設(shè)計不合理等缺陷，未將上述設(shè)計缺陷，進行重新評估、梳理、評價與再造，不符合內(nèi)部控制建立的適應(yīng)性原則。

3.預算執(zhí)行業(yè)務(wù)與資產(chǎn)業(yè)務(wù)的執(zhí)行偏差較大，導致管理目標難以實現(xiàn)

高校預算業(yè)務(wù)控制方面，高校執(zhí)行預算編制、預算批復、預算下達、追加調(diào)整、預算執(zhí)行、決算、考評的全面預算控制。但高校對預算編報控制中項目經(jīng)費預算編報的可行性論證凸顯不充分、不全面，導致項目預算執(zhí)行過程中出現(xiàn)數(shù)量偏差較大、范圍偏差過大、標準偏差較大等問題，無法實現(xiàn)預算管理剛性約束的要求；預算考評機制不健全，未能在預算管理全過程充分利用績效評價促進預算管理和內(nèi)部控制管理工作，缺乏對預算執(zhí)行過程的監(jiān)督和管理，且尚未將績效評價結(jié)果反饋到相應(yīng)的部門，導致預算管理中一些問題無法得到解決。

高校資產(chǎn)業(yè)務(wù)控制方面，特別是固定資產(chǎn)管理方面，高校固定資產(chǎn)總資產(chǎn)金額占總資產(chǎn)金額比重較大、資產(chǎn)種類和數(shù)量較多，資產(chǎn)日?？刂浦袑ΡP點方式的形式化、資產(chǎn)管理依賴使用和保管人員主動性等管理不力，導致固定資產(chǎn)控制賬實相符、有效利用等目標難以實現(xiàn)。

（四）信息系統(tǒng)建設(shè)與內(nèi)部控制流程不匹配，導致“信息孤島”現(xiàn)象嚴重

高校目前已實現(xiàn)會計核算的信息化、固定資產(chǎn)的動態(tài)管理系統(tǒng)、辦公審批流程信息化，但未將各項經(jīng)濟活動及其內(nèi)部控制流程嵌入信息系統(tǒng)中，特別是合同管理流程、采購管理流程、建設(shè)項目管理等重要的業(yè)務(wù)流程，無法實現(xiàn)各重要信息系統(tǒng)之間的互聯(lián)互通、信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，導致”信息孤島“的產(chǎn)生；內(nèi)部控制信息化程度低，數(shù)據(jù)的信息收集范圍小，增加了將內(nèi)部控制的過程資料和結(jié)果的數(shù)據(jù)進行分析比對的難度和成本效益性，不利于內(nèi)部控制過程和結(jié)果對管理決策和制度修訂依據(jù)的支持性，弱化了內(nèi)部控制產(chǎn)生大數(shù)據(jù)的作用，不利于高校事業(yè)發(fā)展目標的實現(xiàn)。

（五）內(nèi)部控制監(jiān)督與評價不到位，導致“以評促建”目標無法實現(xiàn)

內(nèi)部控制監(jiān)督和與評價是驗證內(nèi)部控制設(shè)計與執(zhí)行有效性的手段。通過自我評價，評價其全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性和內(nèi)部控制設(shè)計與執(zhí)行有效性，用以進一步改進和完善內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)。學校雖然已經(jīng)成立了內(nèi)部控制監(jiān)督與評價部門，如審計部門、紀檢監(jiān)察部門等，它僅局限于財務(wù)監(jiān)督與紀檢監(jiān)察的傳統(tǒng)角色。它不能有效發(fā)揮內(nèi)部控制建設(shè)與執(zhí)行的監(jiān)督作用，并沒有形成有效的內(nèi)部控制監(jiān)督機制，導致高校內(nèi)部控制的缺陷未被及時發(fā)現(xiàn)，影響高校的正常運轉(zhuǎn)。

高校內(nèi)部控制評價采取內(nèi)設(shè)部門自行評價或一次性委托第三方評價，內(nèi)設(shè)部門自行評價了解單位內(nèi)部控制整體情況、內(nèi)部控制參與程度高、內(nèi)部監(jiān)督具有連續(xù)性，但內(nèi)設(shè)部門人員水平有限、獨立性程度不高、評價結(jié)果不全面；一次性委托第三方評價對內(nèi)部控制政策掌握程度高、專業(yè)性與獨立性強，但單獨做內(nèi)部控制評價對高校情況了解少，容易導致內(nèi)部控制評價結(jié)果表面化和形式化，影響內(nèi)部控制監(jiān)督與評價的效果，無法實現(xiàn)“以評促建”的指導目標。

二、高校內(nèi)部控制建設(shè)的對策

（一）強化“全員參與”的內(nèi)部控制理念

高校要完善內(nèi)部控制建設(shè)工作規(guī)劃，實現(xiàn)領(lǐng)導干部牽動作用，教職工全員參與的內(nèi)部控制文化意識，切實做到“一把手”了解內(nèi)部控制意義、參與內(nèi)部控制的建設(shè)與決策、推動內(nèi)部控制工作的協(xié)調(diào)與進程、應(yīng)用內(nèi)部控制建設(shè)成果，體現(xiàn)內(nèi)部控制為事業(yè)發(fā)展、領(lǐng)導決策提供依據(jù)的意義；高校加強內(nèi)部控制建設(shè)、執(zhí)行與評價的動員、培訓與宣傳推廣工作，形成全員了解內(nèi)部控制建設(shè)的意義、全員參與內(nèi)部控制流程的梳理與再造、全員高效實現(xiàn)內(nèi)部控制的執(zhí)行、全員持續(xù)的內(nèi)部控制自我評價與監(jiān)督部門定期評價相結(jié)合的內(nèi)部控制體系，使內(nèi)部控制管理理念深入人心，更好地營造內(nèi)部控制促進事業(yè)發(fā)展目標實現(xiàn)的良好控制環(huán)境。

（二）強化風險意識，明確控制目標

建議高校要強化風險意識，明確控制目標。既要意識到經(jīng)濟活動的合法合規(guī)、資產(chǎn)安全使用有效、財務(wù)信息真實完整，又要意識到防范舞弊預算腐敗與公共服務(wù)的效率與效果；結(jié)合自身的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、業(yè)務(wù)目標、單位性質(zhì)、所處領(lǐng)域、重點專業(yè)方向等內(nèi)內(nèi)外部因素，采用檢查、詢問、觀察、趨勢分析等手段，了解高校建設(shè)內(nèi)部控制的外部需求和診斷高校內(nèi)部控制現(xiàn)狀，設(shè)定高校經(jīng)濟活動和業(yè)務(wù)特點相關(guān)的單位層面的目標和主要業(yè)務(wù)的目標，結(jié)合設(shè)定的目標識別高校面臨的各類風險，區(qū)分合規(guī)風險與提升風險，分析風險發(fā)生的概率與產(chǎn)生的影響，根據(jù)高校發(fā)展階段確認高?，F(xiàn)階段的風險承受度與風險偏好，對識別出主要風險采取風險應(yīng)對策略和防范控制措施。

高校應(yīng)定期實施風險評估。高校應(yīng)根據(jù)學校所處的事業(yè)發(fā)展階段、內(nèi)外部影響因素的變化特點、業(yè)務(wù)活動的內(nèi)容變化程度等因素，定期按照經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動目標進行風險評估，重新識別和劃分風險的高、中、低領(lǐng)域，評估學校未來一段時間內(nèi)的風險偏好和風險承受度，結(jié)合風險發(fā)生的可能性和影響程度，制定風險應(yīng)對措施和重點風險防控領(lǐng)域。

（三）強化內(nèi)部控制流程動態(tài)發(fā)展的可持續(xù)性

高校對單位層面的內(nèi)部控制和業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制，在全員參與積極性的帶動下，定期進行梳理、再造，結(jié)合定期的內(nèi)部控制風險評估和內(nèi)部控制評價工作發(fā)現(xiàn)的風險缺失，及時進行補充和完善，確保內(nèi)部控制流程符合國家法律法規(guī)的要求與高校不斷發(fā)展的業(yè)務(wù)需求，避免業(yè)務(wù)流程與內(nèi)部控制的脫節(jié)、內(nèi)部控制的表面化；同時，高校內(nèi)部控制體系中業(yè)務(wù)流程的建設(shè)，與學校各部門、各教職人員工作息息相關(guān)，是將每一類經(jīng)濟業(yè)務(wù)按照法律法規(guī)中約束條款、學校該類業(yè)務(wù)規(guī)模、發(fā)生頻率、資金規(guī)模等因素分析，采用訪談、觀察、穿行測試、調(diào)查問卷、歷史數(shù)據(jù)分析比對等多種方式，將關(guān)鍵崗位、關(guān)鍵人員、不相容職務(wù)、授權(quán)審批等控制手段結(jié)合，有效銜接上下游流程的內(nèi)部控制完整體系。

高校完善政府采購內(nèi)部管理制度并強化采購實施控制。應(yīng)在政府采購內(nèi)部管理制度中明確采購預算與計劃、采購需求的確定、采購招標管理、采購驗收管理等內(nèi)容，明確歸口部門和職責權(quán)限；在政府采購業(yè)務(wù)執(zhí)行時，合理確認采購需求、采購組織形式，加強采購合同簽訂、執(zhí)行與變更管理，加強采購驗收力度、完善驗收記錄，嚴格審核采購支付文件等政府采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制流程。

高校強化預算的事前控制與全過程績效管理。加強預算編制基礎(chǔ)和依據(jù)，特別重視項目預算編制的可行性論證中項目實施的條件和范圍，綜合專家意見，合理設(shè)定項目預算的目標與績效指標，使預算執(zhí)行依據(jù)充分且指導性強；建議完善預算績效評價管理體系，應(yīng)將績效管理貫穿預算管理的全過程，對預算執(zhí)行過程中實現(xiàn)動態(tài)考核，加強績效結(jié)果的應(yīng)用與反饋，使預算績效評價提升預算管理水平。

高校強化資產(chǎn)業(yè)務(wù)管理，特別是固定資產(chǎn)業(yè)務(wù)管理水平。強化資產(chǎn)管理中歸口部門對資產(chǎn)使用和保管人員關(guān)于資產(chǎn)配置、使用、處置等流程和管理要求的培訓和指導，使“誰使用、誰保管、誰負責”能真正管理到實處；結(jié)合對固定資產(chǎn)的績效評價、定期監(jiān)管和資產(chǎn)清查等內(nèi)部控制程序，使資產(chǎn)做到賬實相符、資產(chǎn)使用效益得以發(fā)揮的管理要求。

（四）強化信息系統(tǒng)的覆蓋程度

高校將信息系統(tǒng)建設(shè)總體目標與內(nèi)部控制建設(shè)相結(jié)合，充分考慮信息系統(tǒng)的安全性和保密性的情況下，將高校經(jīng)濟活動與內(nèi)部控制流程分級別嵌入信息系統(tǒng)中，并確保各重要信息在不同部門之間的互通互聯(lián)互用、信息資源共享和業(yè)務(wù)流程協(xié)同；通過授權(quán)分離等控制手段以減少人為操縱因素，堅持信息多跑路、教職工少跑路的理念，提高工作效率和內(nèi)部控制管理水平，加強對信息來源的真實性，加強經(jīng)濟活動處理過程與結(jié)果的透明性和公正性；加強利用信息化成果，并通過趨勢分析、分段測算等手段，對經(jīng)濟活動的可行性、數(shù)據(jù)準確性、風險可控范圍的合理性提供管理決策的依據(jù)，切實將內(nèi)部控制為管理有效手段發(fā)揮到最大。

（五）強化內(nèi)部控制的監(jiān)督與評價結(jié)果的運用

高校建立內(nèi)部控制執(zhí)行的自我監(jiān)督、內(nèi)設(shè)部門監(jiān)督與外部獨立機構(gòu)定期評價相結(jié)合的工作機制。根據(jù)全員參與內(nèi)控建設(shè)目的，形成內(nèi)部控制自我監(jiān)督與反饋的流程，將教職工內(nèi)部控制制定中發(fā)現(xiàn)的職責不清、流程重疊、溝通不暢等問題及時反饋給內(nèi)部控制工作小組，內(nèi)部控制工作小組結(jié)合內(nèi)部反饋問題、定期監(jiān)督結(jié)果、外部獨立機構(gòu)評價結(jié)果，將內(nèi)部控制設(shè)計與執(zhí)行方面的問題區(qū)分，并充分運用專家的意見提出解決方案，經(jīng)聯(lián)席會等規(guī)定的程序，定期修正和完善內(nèi)部控制流程，及時進行內(nèi)部控制的信息公開與反饋。

三、結(jié)論

通過強化全員參與意識、提升風險管理水平、堅持內(nèi)部控制流程與高校業(yè)務(wù)發(fā)展的動態(tài)管理、加強對內(nèi)部控制監(jiān)督與評價結(jié)果的運用、加快信息系統(tǒng)與內(nèi)部控制流程結(jié)合等多種手段和措施，強化內(nèi)部控制在高校內(nèi)部治理中的作用，將內(nèi)部控制作為高校事業(yè)發(fā)展的推動和安全保障。