人大常委會(huì)聯(lián)組會(huì)議制度研究

黃小鈁

（中共北京市委黨校政治學(xué)教研部，北京100044）

我國(guó)各級(jí)人大和縣級(jí)以上各級(jí)人大常委會(huì)是合議制機(jī)關(guān)，通過舉行會(huì)議，集體行使職權(quán)、集體決定問題是各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)履行法定職權(quán)的主要方式和基本原則。1954年我國(guó)建立人大制度之時(shí)，全國(guó)人大設(shè)立了常務(wù)委員會(huì)作為閉會(huì)期間的常設(shè)機(jī)關(guān)，在閉會(huì)期間代行全國(guó)人大的部分職權(quán)，而地方各級(jí)人大則沒有設(shè)立常委會(huì)，其常務(wù)機(jī)關(guān)是地方各級(jí)人民委員會(huì)。之所以不設(shè)常設(shè)機(jī)關(guān)，是因?yàn)榈胤礁骷?jí)人大的工作相對(duì)簡(jiǎn)單，便于開會(huì)討論問題，即“全國(guó)人民代表大會(huì)行使國(guó)家的立法權(quán)，地方各級(jí)人民代表大會(huì)沒有這方面的職權(quán)。而且越是下級(jí)的人民代表大會(huì)，因?yàn)榈貐^(qū)越小，就越易于召集會(huì)議。……如果另外設(shè)立人民代表大會(huì)的常務(wù)機(jī)關(guān)，反而會(huì)使機(jī)構(gòu)重疊，造成不便”[1]84-85。同全國(guó)人大一樣，全國(guó)人大常委會(huì)也是通過舉行會(huì)議的方式履行職權(quán)的，這里的會(huì)議包括全體會(huì)議和分組會(huì)議兩種方式。1979年，五屆全國(guó)人大二次會(huì)議決定縣級(jí)以上地方各級(jí)人大設(shè)立常務(wù)委員會(huì)作為本級(jí)人大閉會(huì)期間的常設(shè)機(jī)關(guān)，這是對(duì)地方人大組織制度的一項(xiàng)重大改革，保證了地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)工作的連續(xù)性。為提高人大常委會(huì)的審議質(zhì)量和效率，縣級(jí)以上各級(jí)人大常委會(huì)在議事程序、會(huì)議形式和工作機(jī)制等方面進(jìn)行了探索和實(shí)踐。其中，全國(guó)人大常委會(huì)創(chuàng)新實(shí)施的聯(lián)組會(huì)議制度，引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。在全國(guó)人大常委會(huì)的示范帶動(dòng)下，召開聯(lián)組會(huì)議的做法很快推廣至縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)，體現(xiàn)了人民代表大會(huì)制度在實(shí)踐中的不斷完善和發(fā)展，為人大常委會(huì)組成人員充分發(fā)表審議意見、深入討論各項(xiàng)議題提供了新的平臺(tái)。

一、人大常委會(huì)聯(lián)組會(huì)議制度的產(chǎn)生和發(fā)展

所謂聯(lián)組會(huì)議，就是在分組會(huì)議審議的基礎(chǔ)之上召開的一種人大常委會(huì)會(huì)議形式，它不對(duì)有關(guān)議案進(jìn)行表決、作出決定，只是對(duì)有關(guān)議案和工作報(bào)告中的重大問題或有較大爭(zhēng)議的問題作進(jìn)一步的審議，借此吸收各方面的意見，達(dá)成共識(shí)。作為人大常委會(huì)會(huì)議的一種形式，聯(lián)組會(huì)議的先行實(shí)踐者是全國(guó)人大常委會(huì)。1980年4月8日至16日，五屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議首次召開聯(lián)組會(huì)議討論有關(guān)議題，即“在聯(lián)組會(huì)上，委員們討論了中共中央向會(huì)議提出的關(guān)于修改憲法第四十五條、取消有關(guān)‘四大’的規(guī)定，并作為人大常委會(huì)的議案提請(qǐng)五屆人大三次會(huì)議審議決定的建議，認(rèn)為取消‘四大’符合全國(guó)人民的意愿。在聯(lián)組會(huì)上，委員們還討論了物價(jià)問題”[2]。而后，全國(guó)人大常委會(huì)經(jīng)常以聯(lián)組會(huì)議的方式審議有關(guān)議案，取得了良好效果。因此，1987年六屆全國(guó)人大常委會(huì)在制定《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》時(shí)，專門把這種會(huì)議形式寫入了法律，即“常務(wù)委員會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候，召開全體會(huì)議，并召開分組會(huì)議和聯(lián)組會(huì)議”、“常務(wù)委員會(huì)聯(lián)組會(huì)議可以聽取和審議專門委員會(huì)對(duì)議案審議意見的匯報(bào)，對(duì)會(huì)議議題進(jìn)行討論”、“提議案的機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人可以在常務(wù)委員會(huì)全體會(huì)議、聯(lián)組會(huì)議上對(duì)議案補(bǔ)充說明”、“常務(wù)委員會(huì)全體會(huì)議聽取工作報(bào)告后，可以由分組會(huì)議和聯(lián)組會(huì)議進(jìn)行審議”[1]337-338，等等。對(duì)于將聯(lián)組會(huì)議寫入法律，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)秘書長(zhǎng)王漢斌的解釋是：“這幾年常務(wù)委員會(huì)在分組會(huì)議審議的基礎(chǔ)上，召開聯(lián)組會(huì)議，聽取專門委員會(huì)的審議意見，交流分組會(huì)議審議的情況，進(jìn)一步對(duì)議案的主要問題進(jìn)行討論，集思廣益，求得比較一致的意見。實(shí)踐證明，這是一種行之有效的好的作法。草案將分組會(huì)議、聯(lián)組會(huì)議用法律形式肯定下來，是很有必要的。”[1]339不過，七屆全國(guó)人大以后，全國(guó)人大常委會(huì)不再運(yùn)用聯(lián)組會(huì)議開展審議工作。

2000年12月，九屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)婚姻法修正案（草案）》進(jìn)行第二次審議時(shí)，再次啟用了聯(lián)組會(huì)議制度。究其原因，主要在于2000年新制定的《中華人民共和國(guó)立法法》規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)審議法律案時(shí)，根據(jù)需要，可以召開聯(lián)組會(huì)議或者全體會(huì)議，對(duì)法律草案中的主要問題進(jìn)行討論?！盵3]婚姻法作為一部事關(guān)每個(gè)家庭的法律，在第一次審議時(shí)出現(xiàn)了一些具有較大爭(zhēng)議的問題，促使全國(guó)人大常委會(huì)作出了運(yùn)用聯(lián)組會(huì)議進(jìn)行再次審議的決定。時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)李鵬在主持聯(lián)組會(huì)議時(shí)指出：“在今天的聯(lián)組會(huì)議上，大家踴躍發(fā)言、各抒已見，氣氛比較活躍，討論的問題比較集中，發(fā)表的見解也比較深入，達(dá)到了暢所欲言、規(guī)范交流、深入探討、集思廣益的目的，應(yīng)該說這次聯(lián)組會(huì)議開得很成功，為我們今后更好地采用這種形式審議法律案開了一個(gè)好頭，打下了一個(gè)好的基礎(chǔ)?！盵4]這是九屆全國(guó)人大常委會(huì)產(chǎn)生以來第一次通過舉行聯(lián)組會(huì)議的形式開展審議工作。不過，從檢索的情況來看，九屆、十屆全國(guó)人大常委會(huì)在舉行會(huì)議開展審議時(shí)，仍然很少召開聯(lián)組會(huì)議。2010年8月，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議召開聯(lián)組會(huì)議對(duì)國(guó)務(wù)院關(guān)于糧食安全工作情況的報(bào)告進(jìn)行專題詢問，不過，當(dāng)時(shí)召開的是小聯(lián)組會(huì)議，即由3個(gè)小組合并成一個(gè)聯(lián)組，一共組成兩個(gè)聯(lián)組，在后來才采取大聯(lián)組會(huì)議的方式。據(jù)悉，“從十一屆開始，全國(guó)人大常委會(huì)開展專題詢問一般采用大聯(lián)組會(huì)議形式；十二屆全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行的15次專題詢問中，有14次采用大聯(lián)組會(huì)議形式，1次采用分組會(huì)議形式”[5]。也就是說，經(jīng)過30多年的發(fā)展和完善，聯(lián)組會(huì)議制度已經(jīng)廣泛用于全國(guó)人大常委會(huì)的審議工作中，并成為人大常委會(huì)的常規(guī)會(huì)議形式。

正如上文所言，全國(guó)人大常委會(huì)在20世紀(jì)80年代就開始運(yùn)用聯(lián)組會(huì)議開展審議工作，但是，地方人大常委會(huì)因?yàn)閯倓偝闪?，很多工作還處于起步和探索之中，缺乏相關(guān)的工作經(jīng)驗(yàn)，因此，它們主要是通過召開全體會(huì)議或分組會(huì)議的形式履行職權(quán)。在全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則制定實(shí)施后，各個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)也出臺(tái)了議事規(guī)則，并且規(guī)定了人大常委會(huì)可以舉行聯(lián)組會(huì)議。盡管如此，根據(jù)檢索，很少有省級(jí)人大常委會(huì)舉行聯(lián)組會(huì)議進(jìn)行審議。直到近10年，隨著全國(guó)人大常委會(huì)頻繁地舉行聯(lián)組會(huì)議進(jìn)行審議工作，各省級(jí)人大常委會(huì)也開始效仿并取得了一定的成效。例如，甘肅省人大常委會(huì)于2011年首次舉行聯(lián)組會(huì)議，審議了甘肅省人民政府關(guān)于全省天然林資源保護(hù)工程建設(shè)的專題報(bào)告。與此同時(shí)，廣西、江蘇等省級(jí)人大常委會(huì)在修訂議事規(guī)則時(shí)，則明確規(guī)定“專題詢問一般在常委會(huì)聯(lián)組會(huì)議上進(jìn)行”[6]、“經(jīng)主任會(huì)議決定，常務(wù)委員會(huì)在審議有關(guān)執(zhí)法檢查報(bào)告和專項(xiàng)工作報(bào)告時(shí)，可以就相關(guān)工作開展專題詢問。專題詢問一般在聯(lián)組會(huì)議上進(jìn)行”[7]。不同于全國(guó)人大常委會(huì)，地方人大常委會(huì)因?yàn)榻M成人員規(guī)模較小，實(shí)際上更易于召開聯(lián)組會(huì)議。因此，盡管目前仍然有很多省級(jí)人大常委會(huì)以全體會(huì)議和分組會(huì)議的形式開展專題詢問，但是，在可預(yù)計(jì)的將來，通過聯(lián)組會(huì)議的形式開展專題詢問會(huì)成為一種比較普遍的做法。

綜上可知，人大常委會(huì)聯(lián)組會(huì)議制度經(jīng)歷了從產(chǎn)生、中斷到恢復(fù)的發(fā)展過程，目前已經(jīng)擴(kuò)展到縣級(jí)以上各級(jí)人大常委會(huì)。作為改革開放后的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，聯(lián)組會(huì)議既不同于全體會(huì)議也有別于小組會(huì)議，呈現(xiàn)出兩個(gè)鮮明的特征：一是參加的人數(shù)較多、議題相對(duì)集中。聯(lián)組會(huì)議是在分組會(huì)議的基礎(chǔ)上對(duì)那些重大問題和有較大爭(zhēng)議的問題展開討論甚至辯論的，參加審議的人數(shù)比較多，議題相對(duì)集中，有助于聽取和吸收各方面的意見和要求，不斷促進(jìn)討論深入，從而使人大常委會(huì)作出的決定具有廣泛的民意基礎(chǔ)。正如彭真所言：“在聯(lián)組會(huì)議上常委會(huì)組成人員和各地方、各方面列席的人士都可以就有關(guān)問題發(fā)表意見，充分展開討論，贊成的，懷疑的，反對(duì)的，各抒己見，把主要問題集中討論、辯論清楚。”[8]二是形式比較靈活多樣。聯(lián)組會(huì)議既有大聯(lián)組也有小聯(lián)組，既有詢問式聯(lián)組也有質(zhì)詢式聯(lián)組，既可以辯論也可以自由發(fā)言，即聯(lián)組會(huì)議“比正式的全體會(huì)議要靈活，可以自由發(fā)言，可以辯論；各小組可以派代表介紹本小組的審議情況和主要觀點(diǎn)，在小組之間進(jìn)行交流；還可以請(qǐng)有關(guān)專門委員會(huì)和專家學(xué)者發(fā)表意見，使常委會(huì)組成人員可以掌握審議的全面情況和各種觀點(diǎn)，可以讓不同的觀點(diǎn)充分闡發(fā)，更有民主氣氛，有利于集思廣益提高審議的水平和取得更好的結(jié)果”[9]。總之，聯(lián)組會(huì)議制度在縣級(jí)以上各級(jí)人大常委會(huì)工作中的廣泛實(shí)踐，已經(jīng)充分證明了它相較于全體會(huì)議和小組會(huì)議有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和價(jià)值。

二、人大常委會(huì)聯(lián)組會(huì)議制度的主要內(nèi)容和價(jià)值

（一）人大常委會(huì)聯(lián)組會(huì)議制度的主要內(nèi)容

查閱我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)可知，目前對(duì)聯(lián)組會(huì)議的規(guī)定主要體現(xiàn)在全國(guó)及各地人大常委會(huì)議事規(guī)則以及其他相關(guān)的規(guī)范性文件中，區(qū)別在于有的規(guī)定比較粗，主要是原則性的內(nèi)容，而有的規(guī)定比較細(xì)，涉及具體操作層面的內(nèi)容。概括而言，聯(lián)組會(huì)議制度主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

1.聯(lián)組會(huì)議召開的程序。簡(jiǎn)而言之，就是由誰召開并召集聯(lián)組會(huì)議。對(duì)此，全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則只是規(guī)定由委員長(zhǎng)主持聯(lián)組會(huì)議，并未明確聯(lián)組會(huì)議召開的主體。相反，各省級(jí)人大常委會(huì)議事規(guī)則普遍規(guī)定由主任會(huì)議決定是否召開聯(lián)組會(huì)議，即“聯(lián)組會(huì)議的召開由主任會(huì)議根據(jù)需要決定”[10]、“必要時(shí)，經(jīng)主任會(huì)議決定可以召開聯(lián)組會(huì)議”[11]。所謂“必要時(shí)”或者說“根據(jù)需要”，主要是指在分組審議中產(chǎn)生了重大問題或較大的分歧，這時(shí)就要求召開聯(lián)組會(huì)議作更深入的討論。一般而言，這種情形主要出現(xiàn)在法規(guī)案的審議中，就是對(duì)某個(gè)具體條款有不同意見，以至于影響法規(guī)案的表決通過時(shí)需要召開聯(lián)組會(huì)議。一些省級(jí)人大及其常委會(huì)立法條例需要召開聯(lián)組會(huì)議規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議法規(guī)案時(shí)，根據(jù)需要，可以召開聯(lián)組會(huì)議或者全體會(huì)議進(jìn)行審議，對(duì)法規(guī)案中的主要問題進(jìn)行討論；分歧較大的，應(yīng)當(dāng)組織分歧各方進(jìn)行辯論。”[12]至于聯(lián)組會(huì)議的主持者，一般規(guī)定是人大常委會(huì)主任或者說副主任，即“聯(lián)組會(huì)議由常委會(huì)主任或者副主任主持”[13]、“常務(wù)委員會(huì)舉行聯(lián)組會(huì)議，由主任主持。主任可以委托副主任主持會(huì)議”[14]。為什么要做出如上安排，究其原因，主要在于聯(lián)組會(huì)議在形式上相當(dāng)于全體會(huì)議。至于聯(lián)組會(huì)議主持者的職責(zé)，主要是組織開展聯(lián)組會(huì)議的審議，包括確定聯(lián)組會(huì)議的發(fā)言人名單、安排發(fā)言人順序、控制審議發(fā)言的時(shí)間，保證聯(lián)組會(huì)議審議能夠平穩(wěn)有序地開展。

2.聯(lián)組會(huì)議的工作任務(wù)。聯(lián)組會(huì)議是處于分組會(huì)議和全體會(huì)議之間的一種法定會(huì)議形式，擔(dān)負(fù)著重要的職責(zé)。一般來說，聯(lián)組會(huì)議的工作任務(wù)主要涉及兩個(gè)方面：一是聽取分組會(huì)議的審議意見，以及有關(guān)工作機(jī)構(gòu)對(duì)議案和工作報(bào)告的審議情況匯報(bào)、補(bǔ)充說明等，即“常務(wù)委員會(huì)聯(lián)組會(huì)議可以聽取有關(guān)專門委員會(huì)、工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)對(duì)議案審議情況的綜合匯報(bào)，對(duì)議案進(jìn)行討論和辯論。提出議案機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人或者常務(wù)委員會(huì)組成人員，可以在常務(wù)委員會(huì)聯(lián)組會(huì)議上對(duì)議案作補(bǔ)充說明”[11]；二是審議有關(guān)議案、工作報(bào)告以及專項(xiàng)工作報(bào)告，即“常務(wù)委員會(huì)全體會(huì)議聽取議案說明后，由分組會(huì)議對(duì)議案進(jìn)行審議，也可以舉行聯(lián)組會(huì)議進(jìn)行審議”[11]、“常委會(huì)全體會(huì)議聽取工作報(bào)告后，由分組會(huì)議或者聯(lián)組會(huì)議進(jìn)行審議”[6]、“常務(wù)委員會(huì)全體會(huì)議聽取專項(xiàng)工作報(bào)告后，可以由分組會(huì)議和聯(lián)組會(huì)議進(jìn)行審議”[14]。誠如上文所言，人大常委會(huì)舉行聯(lián)組會(huì)議，是需要一定的前提條件的，即分組會(huì)議審議有關(guān)議案時(shí)出現(xiàn)了重大問題或有較大爭(zhēng)議的問題。對(duì)此，各地人大常委會(huì)議事規(guī)則作出了明確規(guī)定：“聯(lián)組會(huì)議是在分組會(huì)議審議的基礎(chǔ)上，對(duì)重大問題或者存在較大意見分歧的問題進(jìn)行審議?！h案在分組會(huì)議審議中存在重大問題需要進(jìn)一步研究或者有較大意見分歧的，由主任會(huì)議決定交有關(guān)專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)或者提案人進(jìn)一步調(diào)查研究，或者召開聯(lián)組會(huì)議進(jìn)行審議。”[15]6578所以，相較于全體會(huì)議和分組會(huì)議，聯(lián)組會(huì)議主要承擔(dān)那些比較重大或具有爭(zhēng)議性的議題的審議任務(wù)。

3.聯(lián)組會(huì)議的旁聽和發(fā)言。目前，絕大多數(shù)人大常委會(huì)議事規(guī)則都規(guī)定公民可以申請(qǐng)旁聽人大常委會(huì)會(huì)議，這主要是基于保障公民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的考慮。不過，在實(shí)踐中，公民旁聽的會(huì)議形式一般限于人大常委會(huì)全體會(huì)議，即“旁聽公民只旁聽常委會(huì)會(huì)議的全體會(huì)議”[15]6285。究其原因，在于全體會(huì)議主要是程序性的工作任務(wù)，不涉及常委會(huì)組成人員的審議工作。當(dāng)然，也有少數(shù)幾個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)議事規(guī)則規(guī)定公民可以旁聽分組會(huì)議或聯(lián)組會(huì)議，即“常務(wù)委員會(huì)舉行會(huì)議時(shí)，可以邀請(qǐng)公民旁聽全體會(huì)議或者聯(lián)組會(huì)議”[10]、“公民可以旁聽常務(wù)委員會(huì)會(huì)議的全體會(huì)議和聯(lián)組會(huì)議。安排公民旁聽及旁聽常務(wù)委員會(huì)會(huì)議的范圍，由主任會(huì)議決定”[11]。也就是說，即使都允許公民旁聽分組會(huì)議或聯(lián)組會(huì)議，旁聽的確認(rèn)程序也存在區(qū)別：有的是公民自行申請(qǐng)并經(jīng)主任會(huì)議決定方可旁聽；有的需要受邀才能旁聽。而對(duì)于聯(lián)組會(huì)議的發(fā)言，則主要涉及發(fā)言的次數(shù)和時(shí)間。不管是小聯(lián)組還是大聯(lián)組，參加的人數(shù)都相對(duì)較多，但會(huì)議時(shí)間又是有限的。因此，為盡可能聽取更多的意見和建議，普遍都對(duì)發(fā)言人的次數(shù)及時(shí)間作出了要求，即發(fā)言人圍繞同一議題發(fā)表意見時(shí)不能超過兩次，且第二次發(fā)言的時(shí)間不能超過10或15分鐘。如果發(fā)言人事先提出要求并獲得主持人的同意，亦可適當(dāng)延長(zhǎng)發(fā)言時(shí)間。具體而言，就是“常務(wù)委員會(huì)組成人員和列席人員……在聯(lián)組會(huì)議上第一次發(fā)言不超過十五分鐘，第二次對(duì)同一個(gè)問題的發(fā)言不超過十分鐘。事先提出要求，經(jīng)會(huì)議主持人同意的，可以適當(dāng)延長(zhǎng)發(fā)言時(shí)間”[11]。

（二）人大常委會(huì)聯(lián)組會(huì)議制度的價(jià)值

總體來看，目前對(duì)人大常委會(huì)聯(lián)組會(huì)議的規(guī)定還不是特別多，在一定程度上這和聯(lián)組會(huì)議尚未廣泛普及有關(guān)。盡管如此，我們也不應(yīng)忽視聯(lián)組會(huì)議制度的政治價(jià)值。彭真曾指出：“過去人大常委會(huì)開會(huì)，就是全體會(huì)和小組會(huì)，不便充分交換意見，后來，在實(shí)踐中我們創(chuàng)造了現(xiàn)在這種聯(lián)組會(huì)的形式，便于交流、集中意見，更好地發(fā)揚(yáng)民主，是一種好辦法。聯(lián)組會(huì)上，常委會(huì)委員和各地方、各方面列席的同志都可以就有關(guān)問題生動(dòng)活潑、暢所欲言地交換意見，充分展開討論，贊成的，懷疑的，反對(duì)的，都可以簡(jiǎn)單明了地各抒己見，平心靜氣地討論、辯論，把主要問題集中討論、辯論清楚，不管是委員長(zhǎng)、副委員長(zhǎng)、委員，還是列席的同志，誰的意見對(duì)，就采納誰的意見，最后形成結(jié)論。”[16]具體而言，聯(lián)組會(huì)議制度的價(jià)值主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

1.有助于增進(jìn)人大常委會(huì)組成人員的交流和互動(dòng)。我國(guó)實(shí)行人大代表兼職制，除了少數(shù)駐會(huì)的人大常委會(huì)委員，他們因?yàn)樵谌舜笙到y(tǒng)工作，可以進(jìn)行經(jīng)常性的交流與溝通外，絕大多數(shù)委員屬于非駐會(huì)委員，都有自己的本職工作，平常見面和交流的機(jī)會(huì)比較少。人大常委會(huì)舉行會(huì)議時(shí)，他們只能在分組會(huì)議上開展交流，但也僅限于本組的成員，難以知曉其他分組的審議意見。要了解其他組的審議意見，只能翻閱被整理過的審議意見書，但很顯然，它們并不是原汁原味的審議意見。而在聯(lián)組會(huì)議上，參加人員是人大常委會(huì)全體組成人員，因?yàn)槊拷M要匯報(bào)本組的審議意見，這樣就可以比較全面地了解其他組的審議意見，同時(shí)，還可以了解其他人員的意見和建議，這對(duì)那些履職意識(shí)較弱、履職能力不足的委員來說，亦是一個(gè)學(xué)習(xí)和改進(jìn)自身履職工作的機(jī)會(huì)。

2.有助于增強(qiáng)人大常委會(huì)的監(jiān)督實(shí)效，改進(jìn)有關(guān)部門的工作。聯(lián)組會(huì)議不僅僅是對(duì)人大常委會(huì)會(huì)議形式的創(chuàng)新，還是對(duì)人大常委會(huì)議事規(guī)則和工作程序的優(yōu)化。在分組審議中，因?yàn)閷徸h議題沒有聚焦，人大常委會(huì)組成人員的發(fā)言易于出現(xiàn)泛泛而談的現(xiàn)象，監(jiān)督實(shí)效性大打折扣。而在聯(lián)組會(huì)議中，參加審議的人員是人大常委會(huì)全體組成人員，審議的議題比較集中（即重大問題或有爭(zhēng)議的問題），發(fā)言者亦會(huì)有所準(zhǔn)備，在一問一答的過程中，能夠清楚地了解大家關(guān)注的爭(zhēng)議點(diǎn)在哪里，這樣能使審議發(fā)言更具有針對(duì)性和實(shí)效性。除此之外，不同于分組會(huì)議的列席，聯(lián)組會(huì)議的列席人員比較多，關(guān)涉多個(gè)行政機(jī)關(guān)和政府部門的工作，通過聽取人大常委會(huì)組成人員的審議意見，可以改進(jìn)有關(guān)方面的工作。

3.有助于提升人大常委會(huì)會(huì)議審議質(zhì)量。人大常委會(huì)會(huì)議質(zhì)量的高低，同會(huì)議制度是否完善有密切的關(guān)系。以往，人大常委會(huì)對(duì)有關(guān)議案和工作報(bào)告進(jìn)行審議時(shí)，主要采取分組會(huì)議的方式進(jìn)行，它的優(yōu)點(diǎn)在于能保證每一位人大常委會(huì)組成人員有發(fā)言的機(jī)會(huì)和時(shí)間，而其不足之處則在于分組審議的人數(shù)較少，且發(fā)言的人經(jīng)常是少數(shù)幾個(gè)人，全體組成人員之間缺乏交流與互動(dòng)，不能廣泛吸收委員們的意見和建議。尤其是對(duì)于有關(guān)議案和工作報(bào)告的重大問題或有爭(zhēng)議的問題，審議難以深入，影響了審議的質(zhì)量。在這種情況下，舉行聯(lián)組會(huì)議，人大常委會(huì)全體組成人員圍繞分組會(huì)議審議過程中產(chǎn)生的重大問題進(jìn)行討論甚至展開辯論，可以使那些重大問題或有爭(zhēng)議的問題取得共識(shí)并得到解決，尤其是在審議法規(guī)案時(shí)，聯(lián)組會(huì)議的價(jià)值尤為突出，它不僅僅是一個(gè)完善法律法規(guī)草案的過程，還是一個(gè)普及法律、增進(jìn)對(duì)法律法規(guī)的認(rèn)識(shí)和理解的過程，便于推動(dòng)法律法規(guī)的落實(shí)和執(zhí)行。

三、加強(qiáng)人大常委會(huì)聯(lián)組會(huì)議制度建設(shè)的若干思考

目前，聯(lián)組會(huì)議制度在各級(jí)人大常委會(huì)的實(shí)踐主要限于專題詢問，較少用于法規(guī)案的審議工作，一定程度上影響了人大常委會(huì)組成人員對(duì)聯(lián)組會(huì)議的認(rèn)知。黨的十九大報(bào)告指出，發(fā)展社會(huì)主義民主政治，強(qiáng)化人民當(dāng)家作主的制度保障，要“發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，健全人大組織制度和工作制度，支持和保證人大依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)，更好發(fā)揮人大代表的作用，使各級(jí)人大及其常委會(huì)成為全面擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)，成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)”[17]。顯然，各級(jí)人大及其常委會(huì)要履行好作為工作機(jī)關(guān)和代表機(jī)關(guān)的職責(zé)，除了要進(jìn)一步健全人大組織制度和工作制度，還要不斷完善人大會(huì)議制度和議事規(guī)則。

首先，加強(qiáng)聯(lián)組會(huì)議的法律制度建設(shè)，推進(jìn)聯(lián)組會(huì)議常態(tài)化、規(guī)范化。目前，有個(gè)別縣級(jí)人大常委會(huì)出臺(tái)了關(guān)于聯(lián)組會(huì)議的規(guī)章制度，對(duì)聯(lián)組會(huì)議的召開依據(jù)、主要任務(wù)、重大意義、主要形式、會(huì)議程序和會(huì)議紀(jì)律等作了比較詳細(xì)的規(guī)定，為舉行聯(lián)組會(huì)議提供了依據(jù)和遵循。但是，有關(guān)全國(guó)人大常委會(huì)聯(lián)組會(huì)議的規(guī)定則散見于兩部法律：一是《立法法》，它特別規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)在審議法律案時(shí)，可以召開聯(lián)組會(huì)議討論法律案中的一些重大問題，并要求如果在法律案進(jìn)行三審后有重大問題的，由委員長(zhǎng)會(huì)議提議，經(jīng)聯(lián)組會(huì)議或全體會(huì)議同意后可暫不付諸表決；二是《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》，它對(duì)聯(lián)組會(huì)議的召集程序、主要任務(wù)、工作職責(zé)以及發(fā)言規(guī)則等內(nèi)容作了較為具體的規(guī)定。而各省級(jí)人大常委會(huì)聯(lián)組會(huì)議，則主要是由人大常委會(huì)議事規(guī)則或人大常委會(huì)工作規(guī)程（程序）進(jìn)行規(guī)定，其內(nèi)容和全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則大同小異?；诖?，目前的工作重點(diǎn)是完善全國(guó)人大常委會(huì)聯(lián)組會(huì)議制度，適時(shí)地對(duì)聯(lián)組會(huì)議作出規(guī)定，以便為縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)提供參考和借鑒。同時(shí)，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大要及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善聯(lián)組會(huì)議工作機(jī)制，確定聯(lián)組會(huì)議的適用范圍，然后借此制定相關(guān)的法律或規(guī)章制度，對(duì)聯(lián)組會(huì)議的法律性質(zhì)、地位、主要職責(zé)、工作機(jī)制等內(nèi)容作出規(guī)定，為舉行聯(lián)組會(huì)議提供充足的法律依據(jù)。

其次，精選審議議題，提升聯(lián)組會(huì)議的針對(duì)性和實(shí)效性。審議議題的選擇是否科學(xué)合理，直接影響到聯(lián)組會(huì)議的審議效率和質(zhì)量。誠如上文所言，人大常委會(huì)只有在必要時(shí)才召開聯(lián)組會(huì)議，也就是在出現(xiàn)重大問題或有較大爭(zhēng)議的問題時(shí)才召開聯(lián)組會(huì)議。如果只是普通的或者說不太重要的問題，召開分組會(huì)議審議即可。所謂重大問題，就是事關(guān)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局性問題，或者是人民群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題；所謂有較大爭(zhēng)議的問題，就是指各方的認(rèn)識(shí)和理解不一致的甚至是相沖突的問題，涉及到社會(huì)不同的階層和群體。顯然，要解決上述問題，僅僅召開分組會(huì)議是不夠的，而應(yīng)舉行聯(lián)組會(huì)議，組織人大常委會(huì)全體組成人員展開集中而深入的討論。對(duì)于那些重大問題或有爭(zhēng)議的問題，聯(lián)組會(huì)議的優(yōu)勢(shì)較為明顯：一方面，經(jīng)過分組會(huì)議的審議，各方的意見和觀點(diǎn)已經(jīng)闡明，人大常委會(huì)委員們可以有針對(duì)性地發(fā)表意見，不管是贊同的還是反對(duì)的；另一方面，聯(lián)組會(huì)議可以展開辯論，圍繞重大問題尤其是爭(zhēng)議的焦點(diǎn)展開充分討論，使各方的意見得到充分闡述，爭(zhēng)取最大多數(shù)人的支持和認(rèn)同，最終形成共識(shí)。從已有的實(shí)踐來看，不管是2000年討論婚姻法修正案，還是專題詢問專項(xiàng)工作報(bào)告，審議的內(nèi)容都是重大問題或有爭(zhēng)議的問題，因而聯(lián)組會(huì)議審議過程十分精彩，取得了預(yù)期的效果。因此，推進(jìn)人大常委會(huì)聯(lián)組會(huì)議常態(tài)化，關(guān)鍵之舉是要科學(xué)合理地選擇議題，聚焦于那些事關(guān)全局的重大問題或有爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問題。

再次，探索建立聯(lián)組會(huì)議旁聽制度，增強(qiáng)聯(lián)組會(huì)議的透明性。1988年，全國(guó)人大常委會(huì)通過的《七屆全國(guó)人大常委會(huì)工作要點(diǎn)》提出：“要積極創(chuàng)造條件，建立常委會(huì)和專門委員會(huì)會(huì)議的旁聽制度。”[1]347而后，七屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議首次設(shè)立旁聽席，邀請(qǐng)工、青、婦等人民團(tuán)體和群眾組織的有關(guān)人員旁聽常委會(huì)會(huì)議。不過，因?yàn)閳?chǎng)地因素的影響，我國(guó)普通公民尚不能旁聽全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議。在地方層面，山東省濰坊市人大常委會(huì)曾于1985年組織公民旁聽會(huì)議。后來，各地方人大常委會(huì)相繼出臺(tái)了公民旁聽人大常委會(huì)會(huì)議的規(guī)章制度。但是，查閱有關(guān)法規(guī)可知，絕大多數(shù)只允許公民旁聽人大常委會(huì)全體會(huì)議；至于聯(lián)組會(huì)議或分組會(huì)議的旁聽，主要限于人民團(tuán)體或群眾組織的有關(guān)人員。對(duì)于公民個(gè)人旁聽人大常委會(huì)聯(lián)組會(huì)議，目前僅有少數(shù)省級(jí)人大出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定。在筆者看來，既然聯(lián)組會(huì)議在形式上等同于全體會(huì)議，那么，允許公民旁聽?wèi)?yīng)該是合理的。其理由有兩方面：一方面，公民旁聽不僅可以近距離觀察和了解人大常委會(huì)組成人員的履職能力，而且可以加強(qiáng)對(duì)人大常委會(huì)履職的監(jiān)督，增進(jìn)對(duì)人大制度的了解和認(rèn)同，培養(yǎng)規(guī)則意識(shí)和程序意識(shí)。另一方面，公民旁聽不僅可以擴(kuò)大人大常委會(huì)工作的透明性和公開性，保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)；而且可以籍此聽取普通民眾的意見和觀點(diǎn)，樹立地方人大及其常委會(huì)作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的法律地位。

最后，探索建立聯(lián)組會(huì)議辯論制度，提升聯(lián)組會(huì)議的審議質(zhì)量。亨利·羅伯特指出：“從廣泛的意義上講，‘辯論’是人類文明的基本元素之一。它使人類社會(huì)能夠產(chǎn)生理性而有價(jià)值的決定?！盵18]所謂辯論，意指圍繞某個(gè)議題展開爭(zhēng)辯和討論，它是議會(huì)作為立法機(jī)關(guān)的生命力所系。施米特認(rèn)為：“無論如何，只有當(dāng)議會(huì)嚴(yán)肅接受公開辯論并加以落實(shí)時(shí)，才是‘真的’議會(huì)?！q論’在這里有特殊含義，而不是僅僅意味著談判?！q論指意見交流，其目的是通過論證某事為真理或正確而說服對(duì)手，或被人說服而認(rèn)為某事為正確或正當(dāng)。”[19]辯論之所以被視為評(píng)判議會(huì)是否是“真的”議會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)鍵原因在于議會(huì)的原意就是指議員們聚集在一起進(jìn)行討論、談話的場(chǎng)所，即“議會(huì)的重大功能之一就是把問題談透，為獨(dú)立意見提供辯論的場(chǎng)所、互相商談，直到能采取彼此均感滿意的解決方式”[20]。我國(guó)的各級(jí)人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)，與西方的議會(huì)有同樣的價(jià)值，而聯(lián)組會(huì)議的召開，旨在對(duì)重大問題和有較大爭(zhēng)議的問題作集中的審查和討論。要使審議更深入，就不能僅僅安排委員們各自發(fā)表意見，而應(yīng)允許自由討論和展開辯論，讓各方觀點(diǎn)和意見在辯論中得到充分的交鋒，使那些重大問題和有爭(zhēng)議的問題獲得澄清并達(dá)成普遍的共識(shí)。尤其是對(duì)法規(guī)案而言，辯論不僅僅是一個(gè)完善的過程——提升立法的質(zhì)量，更是一個(gè)宣傳法律的過程——有助于法律的貫徹實(shí)施。2016年，深圳市人大出臺(tái)的《深圳市制定法規(guī)條例》規(guī)定：“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法規(guī)案，經(jīng)主任會(huì)議決定，可以采用聯(lián)組審議的方式進(jìn)行審議，并可以根據(jù)需要就法規(guī)案中存在重大意見分歧的問題，組成常務(wù)委員會(huì)組成人員在聯(lián)組會(huì)議上進(jìn)行辯論。”[21]這一條款為聯(lián)組會(huì)議開展辯論提供了法律依據(jù)。在可預(yù)見的未來，基于社會(huì)利益日趨多元化和復(fù)雜化的背景，開展辯論有助于充分表達(dá)意見進(jìn)而實(shí)現(xiàn)多方共贏。