創(chuàng)建依法治校示范校的實踐與探索

陳志超，石義林，張少華，劉文沃

（肇慶醫(yī)學高等?？茖W校，廣東 肇慶 526020）

黨的十九大報告強調(diào)推進全面依法治國，重申全面依法治國是國家治理的一場深刻革命及中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障。依法治校是依法治國的重要組成部分。高校作為知識高地、人才高地，要培養(yǎng)更多適應社會主義現(xiàn)代化建設需要的高層次人才，創(chuàng)造更多學術(shù)成果，實現(xiàn)可持續(xù)健康發(fā)展，更要依法治校、民主管理[1]。依法治校就是要嚴格按照法律的原則與規(guī)定實施自主辦學，實現(xiàn)學校治理與運行的制度化、規(guī)范化、程序化，開展教育教學活動，尊重學生人格，維護學校和師生合法權(quán)益，形成符合法治精神的育人環(huán)境和文化自覺。

1 明確創(chuàng)建依法治校示范校的目的

對創(chuàng)建依法治校示范校的目的，全校師生要達成共識：一是更好地依法依章程辦學。按法律法規(guī)要求，更好地貫徹黨和國家的教育方針和完善黨委領(lǐng)導下的校長負責制，履行高校的人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務和文化傳承創(chuàng)新職能。二是更好地規(guī)范辦學。把學校多年形成的辦學理念、明確的發(fā)展戰(zhàn)略、科學的管理規(guī)范固定下來，確保學校管理一以貫之。三是更好地為學校中心工作提供穩(wěn)定的制度保障。保障學?？茖W確立的戰(zhàn)略目標不因領(lǐng)導的更換而改變。四是更好地創(chuàng)造示范推廣經(jīng)驗。為其他高校特別是同類型、同層次高校規(guī)章制度體系和治理模式的構(gòu)建，提供可資借鑒甚至可以直接采用的一種標準，從而帶動其他高校依法治校。

2 創(chuàng)建依法治校示范校要把學校章程作為“基本法”

大學章程是現(xiàn)代大學制度的載體和治理的依據(jù)，代表著特定的歷史傳統(tǒng)、精神理想和辦學特色，是保障大學自主權(quán)利依法辦學的基石[2]。學校要成立章程建設工作領(lǐng)導小組和章程建設工作起草小組，以保證學校章程制定工作的順利進行。章程草案經(jīng)校內(nèi)外廣泛征求意見后提交學校教職工代表大會討論，再經(jīng)校長辦公會討論通過、黨委會議審定，送市人民政府審核同意后報省教育廳核準。制定與完善大學章程是實施依法治校的有效途徑和必要前提[3]。學校章程作為學校的“基本法”，要明確辦學定位、辦學理念、領(lǐng)導體制與決策機制、內(nèi)部組織機構(gòu)、學術(shù)組織運行與監(jiān)督、民主管理與監(jiān)督等內(nèi)容；完善黨委會議和校長辦公會議的議事決策制度；厘清黨委權(quán)力、行政權(quán)力、學術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力的邊界；完善校系二級管理體制；系統(tǒng)強化民主管理與監(jiān)督機制，完善信息公開的工作機制，加強監(jiān)察、審計職權(quán)；明確依法治校監(jiān)督機構(gòu)及其職權(quán)，筑牢依法治校的基礎(chǔ)。

3 創(chuàng)建依法治校示范校要有完善的學校規(guī)章制度保障

3.1 規(guī)章制度建設要確保合法化和規(guī)范化

根據(jù)學校發(fā)展需要，學校在創(chuàng)建依法治校示范校背景下，要組織各個部門對規(guī)章制度進行全面修訂、新增和廢止。要制定《學校規(guī)章制度制定暫行辦法》（即“立法法”）和《公文處理辦法》，提高制度建設質(zhì)量，規(guī)范公文管理。學校要定期對各項制度進行全面清理并公布，保障制度合法有效。

學校要成立法制科，作為學校法律審查、訴訟業(yè)務代理機構(gòu)，履行對學校草擬的重要規(guī)章制度和文件進行程序性和合法性審核。對已施行的規(guī)章制度，發(fā)現(xiàn)與法律、法規(guī)或其他上位法不一致、與現(xiàn)實情況不適應或與其他規(guī)章制度不協(xié)調(diào)的，及時提出修訂或廢止意見，為學校管理決策提供法律依據(jù)，確保決策的合法性。

3.2 規(guī)章制度建設要做好整體設計和頂層設計

學校要通過規(guī)章制度體系的構(gòu)建促進治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化。高校是一個系統(tǒng)復雜、職能豐富的機構(gòu)，為了使高校職能運行管理科學、穩(wěn)定、有序、高效，學校應從整體設計和頂層設計兩個方面構(gòu)建規(guī)章制度體系，使其不僅適合現(xiàn)代大學治理的要求，而且更清晰簡明，更可示范推廣。

在整體設計中，把黨委領(lǐng)導下的校長負責制作為學校必須堅守的根本制度及黨和國家規(guī)定的領(lǐng)導體制、管理體制的根本標準，黨委領(lǐng)導是實行依法治校的前提和根本組織保證[4]。學校以章程載明這一根本制度，并以章程為“基本法”構(gòu)建規(guī)章制度體系。把黨委會議議事決策制度、校長辦公會議議事決策制度、學術(shù)委員會章程和民主參與制度（主要包括教代會章程、學代會章程等）作為學校四個核心規(guī)章制度。

學校必須首先構(gòu)建頂層規(guī)章制度。頂層設計好了，規(guī)章制度體系中的其他規(guī)章制度才有可能具體化。頂層規(guī)章制度是校級層面的、涉及學校主要權(quán)力運行的管理制度，包括《學校章程》《黨委工作及其議事決策制度》《校長辦公會議議事決策制度》《“三重一大”制度實施辦法》《學術(shù)委員會章程》《教職工代表大會制度》《學生代表大會制度》《校系（部）二級單位管理制度》《預算決算制度》《學校規(guī)章制度制定暫行辦法》等。

學校管理領(lǐng)域的各種規(guī)章制度分為基本管理制度和具體規(guī)章制度，基本管理制度（含重要行政規(guī)章制度）由黨委會議決定，具體規(guī)章制度由校長辦公會議決定，具體規(guī)章制度是基本管理制度配套的操作性規(guī)章制度。

3.3 規(guī)章制度執(zhí)行要有連貫性、嚴肅性和權(quán)威性

規(guī)章制度建設重在執(zhí)行。規(guī)章制度建設不是搞面子工程，不必求全、求大，而是要根據(jù)學校實際情況，建一個，用一個，執(zhí)行一個。要維護規(guī)章制度的連貫性、嚴肅性和權(quán)威性。制度一旦制訂出來應該具有一定的穩(wěn)定性，但是隨著高等教育改革的不斷深入和發(fā)展，制度應及時進行廢、改、立，不同層級的制度之間也要隨時進行協(xié)調(diào)和統(tǒng)一[5]。對規(guī)章制度要進行多種形式的廣泛宣傳，領(lǐng)導帶頭認真執(zhí)行，干部教師嚴格執(zhí)行，貫徹制度時說到做到，及時執(zhí)行，一視同仁。

4 創(chuàng)建依法治校示范校要創(chuàng)新學校治理結(jié)構(gòu)

依法治校是完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)高校可持續(xù)發(fā)展的必然趨勢[6]。學校要根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定的“黨委領(lǐng)導、校長負責、教授治學、民主管理”的治理結(jié)構(gòu)，以章程為“基本法”，以黨委會議議事決策制度、校長辦公會議議事決策制度、學術(shù)委員會章程和民主參與制度為核心的規(guī)章制度體系，建立法人治理模式——學校在黨委領(lǐng)導下，依法依章程自主辦學、科學規(guī)劃、民主管理、分權(quán)負責、共同治理。在各種辦學主體結(jié)構(gòu)中，學校要堅守黨委領(lǐng)導，其他主體共同參與治理。通過頂層設計，放權(quán)分權(quán)，劃清學校黨委權(quán)力、行政權(quán)力、學術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力的邊界，激發(fā)各辦學主體的積極性和辦學活力，以合作方式共同參與學校管理。學校要明確黨委職責和校長職責的權(quán)力邊界，把黨委領(lǐng)導與校長負責有機結(jié)合。學?！叭匾淮蟆笔马椨牲h政領(lǐng)導班子集體決定。黨委決定學校重大問題，監(jiān)督重大決議執(zhí)行，支持校長依法獨立行使職權(quán)。建立重大決策實施效果評估和問責、追責制度，保證科學決策、民主決策、依法決策及其決策的有效執(zhí)行、監(jiān)督和考評。

5 創(chuàng)建依法治校示范校要體現(xiàn)師生民主參與和維護師生合法權(quán)益

“分權(quán)共治”必須做到民主化、科學化、分權(quán)化、法治化。尊重和保障師生員工合法權(quán)益，是衡量依法治校工作成效的標桿，是高校扎實開展依法治校工作的重要目的[7]。在依法治校制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，學校要特別注重民主參與、共同治理。在“分權(quán)共治”過程中，學校要遵循四條原則：一是堅持黨委領(lǐng)導，校長負責，保障各辦學主體權(quán)力依法運行；二是科學構(gòu)建權(quán)力結(jié)構(gòu)，確保橫向合理分權(quán)與縱向合理分權(quán)有機結(jié)合；三是確保師生主體地位，充分尊重、維護、保障師生的權(quán)利；四是尊重高校作為學術(shù)共同體的特點，做到民主集中、依法適度。要確立學術(shù)委員會在學術(shù)事務中的主導地位，把學術(shù)事務管理權(quán)從學校行政部門剝離出來，交給學術(shù)委員會，明確其審議、評定、決定、咨詢的職權(quán)范圍，如學科專業(yè)設置及教師隊伍建設規(guī)劃等事務在提交黨委會議、校長辦公會議討論決定之前，應當提交學術(shù)委員會審議。通過教代會、學代會建立民主協(xié)商、監(jiān)督問責機制，嚴格落實賦予教代會、學代會的各種職權(quán)，凡涉及學校發(fā)展的重要決策以及與師生切身利益相關(guān)的重大事項調(diào)整，必須聽取師生的意見。注重師生權(quán)益保護，建立健全師生申訴制度并明確相應的工作機構(gòu)和議事規(guī)則，健全監(jiān)督和紀檢監(jiān)察工作的規(guī)章制度。不斷完善各部門和崗位職責，公平對待教職工的權(quán)利與義務，既建立教師問責制，也建立行政后勤人員問責制，使全體教職工都有履行職責的約束制度。

6 創(chuàng)建依法治校示范校要形成符合法治精神的育人環(huán)境和文化自覺

6.1 扎實開展普法工作，營造良好法治環(huán)境

學校要完善普法工作機制，制定普法與專題法治教育規(guī)劃，普法工作要做到有計劃、有措施、有總結(jié)。領(lǐng)導班子帶頭開展集中學法活動，學習重要法律法規(guī)；全校性的大型普法宣傳活動每年至少舉行兩次，組織教職工不定期參加專門法律培訓；通過網(wǎng)絡、廣播、微信平臺、宣傳櫥窗、法律知識競賽等多種形式開展普法宣傳教育活動，營造普法宣傳氛圍，不斷加強師生法治意識，形成符合法治精神的育人環(huán)境。

6.2 按標準做出特色，實現(xiàn)文化自覺

依法治校要把法治文化融入立章、守規(guī)、民主、管理、監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)中[8]。在黨委領(lǐng)導下的校長負責制前提下，結(jié)合學校的傳統(tǒng)和文化特點，構(gòu)建具有本校特色的治理結(jié)構(gòu)，調(diào)動各辦學主體參與辦學的積極性，將外部的制度約束轉(zhuǎn)化為文化自覺，讓每一位教職工形成持久自覺的依法依章治教、執(zhí)教、辦事的習慣。

6.3 進一步促進法治與德治相結(jié)合，增強文化自覺

學校要對新修訂的規(guī)章制度進行多種形式的廣泛宣傳和學習，全校師生認真執(zhí)行，嚴格執(zhí)行。造就有學校特色的校園法治文化，立足學校傳統(tǒng)和校情，加強道德教育和思想引導，著力培植師生的法律信仰和法治觀念，營造全校立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩的法治文化環(huán)境和人文環(huán)境，培育師生法治的文化自覺，發(fā)揮道德教化作用，為學校法治建設奠定堅實的基礎(chǔ)，使法律和道德在學校治理中共同發(fā)揮作用。

總之，依法治校工作永遠在路上。學校要進一步完善和細化規(guī)章制度執(zhí)行的工作流程，建立監(jiān)督檢查評價機制，要把依法治校和以德治校有機結(jié)合起來，全面提高師生的法律素養(yǎng)，培養(yǎng)權(quán)力行使、義務履行的規(guī)則意識、程序意識、協(xié)商意識。任何規(guī)章制度都是一定時期的產(chǎn)物，制定時有當時的特殊需求、條件限制和認識的局限性，因此，規(guī)章制度需要與時俱進，需要在實踐中不斷修改、完善和更新。