我國小額信貸的“雙線”融合與政策優(yōu)化

摘?要：金融扶貧可持續(xù)性是實現(xiàn)精準扶貧和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的基本要求，小額信貸健康發(fā)展是可持續(xù)性金融扶貧的基礎(chǔ)?；诋斍拔覈☆~信貸“雙線”模式的實際情況，我國金融扶貧須在“時間”、“效應(yīng)”和“機制”層面實現(xiàn)可持續(xù)性，通過理論分析發(fā)現(xiàn)我國扶貧小額信貸政策在總體方向上是正確的。通過進一步深入剖析我國扶貧小額信貸具體實踐，發(fā)現(xiàn)“特惠”模式的扶貧小額信貸在當前特定時期內(nèi)具有“適應(yīng)性”，但不利于實現(xiàn)可持續(xù)性金融扶貧，必須從理念指引、能力提升和支持政策方面實現(xiàn)“后脫貧時代”扶貧小額信貸“雙線”融合，并進一步進行政策優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：可持續(xù)性金融扶貧;小額信貸;“雙線”融合;政策優(yōu)化

中圖分類號：F830.58;F126?文獻標識碼：A?文章編號：0257-5833（2019）12-0051-10

作者簡介：周孟亮，湖南農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟學院教授、博士、博士生導師（湖南?長沙?410128）

小額信貸在我國是個“老問題”，也是個“新事物”，小額信貸原本就具有扶弱、扶貧的含義，小額信貸從產(chǎn)生的第一天起就與扶貧、扶弱聯(lián)系在一起。改革開放后我國一直在開展金融扶貧工作，20世紀80年代我國開始出現(xiàn)小額信貸的一些做法，一些NGO組織利用國際捐助資金在貧困地區(qū)開展小額信貸業(yè)務(wù)。1993年我國正式引入國際小額信貸模式以后，小額信貸開始與金融機構(gòu)支農(nóng)業(yè)務(wù)結(jié)合①。從1999年開始，中國農(nóng)業(yè)銀行開始借助小額信貸模式發(fā)放農(nóng)村小額貸款，2002年以來，農(nóng)村商業(yè)銀行（農(nóng)村信用社）也開始對農(nóng)戶發(fā)放不需要抵押和擔保的農(nóng)戶小額信用貸款，主要是滿足農(nóng)戶農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖或生產(chǎn)經(jīng)營所需資金。農(nóng)戶小額信用貸款一直延續(xù)至今，它是我國小額信貸的重要部分，是普惠金融發(fā)展的重要內(nèi)容，是農(nóng)村金融機構(gòu)支持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，服務(wù)“三農(nóng)”的主要體現(xiàn)。2013年我國實施精準扶貧的重大戰(zhàn)略以后，開始出現(xiàn)扶貧小額信貸。2014年出臺《關(guān)于創(chuàng)新發(fā)展扶貧小額信貸的指導意見》（國開辦發(fā)〔2014〕78號，以下簡稱“78號”文件），在原來的小額信貸基礎(chǔ)上進行“創(chuàng)新”， “小額信貸”與政治任務(wù)的“扶貧”結(jié)合在一起，小額信貸發(fā)展進入了“扶貧小額信貸”時期。

由此可以看出，當前我國農(nóng)村存在兩種代表性類型的小額信貸，“農(nóng)戶小額信用貸款”和“扶貧小額信貸”。從本質(zhì)上說，農(nóng)戶小額信用貸款與扶貧小額信貸是內(nèi)在一致的，都應(yīng)該遵循小額信貸的運行機制和基本規(guī)律，堅持以市場力量為主，政府力量為輔，實施保本、微利的可持續(xù)發(fā)展原則。“78號”文件也對這個問題做了規(guī)定，但在具體實踐中，扶貧小額信貸在貸款對象選取、貸款資金用途等方面都存在不少偏離文件精神的地方。2017年我國出臺了《關(guān)于促進扶貧小額信貸健康發(fā)展的通知》（銀監(jiān)發(fā)[2017]42號），重申了小額信貸的基本原則，力圖對我國扶貧小額信貸實踐偏移進行規(guī)范。2018年以來，扶貧小額信貸陸續(xù)進入貸款回收期，風險防控問題引起各地方的高度關(guān)注，扶貧小額信貸工作的重點從“增量擴面”轉(zhuǎn)移到風險防控上來。可以預見，2020年我國消除絕對貧困以后，一方面，鞏固精準扶貧、精準脫貧效果，防止返貧是重大任務(wù)，另一方面，我國將繼續(xù)圍繞實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標奮斗。這些目標的實現(xiàn)需要繼續(xù)促進我國普惠金融發(fā)展，仍然需要小額信貸大力發(fā)揮作用。因此，我們需要以實現(xiàn)可持續(xù)性金融扶貧為目標，以服務(wù)普惠金融發(fā)展為任務(wù)，深入反思當前扶貧小額信貸模式，妥善處理好扶貧小額信貸當前“存量”與后續(xù)“增量”問題，要實現(xiàn)我國小額信貸的“雙線”融合，并引導到正確的發(fā)展軌道上來，實現(xiàn)小額信貸發(fā)展政策進一步優(yōu)化。

一、可持續(xù)性金融扶貧與小額信貸的理論邏輯分析

（一）可持續(xù)性金融扶貧的內(nèi)涵詮釋

從理論邏輯上說，金融扶貧是金融機構(gòu)通過提供金融服務(wù)，為貧困人口脫貧創(chuàng)造條件，讓貧困人口有機會擺脫貧困面貌。關(guān)于“金融扶貧”的問題，有狹義和廣義兩個層面的理解。從狹義上說，金融扶貧是指我國實施精準扶貧戰(zhàn)略以來，金融機構(gòu)對建檔立卡的貧困人口實施的扶貧行為。因為，在精準扶貧成為重大政治任務(wù)的背景下，“扶貧”被賦予特別的含義，被提高到前所未有的高度，各行業(yè)、各部門都參與到精準扶貧中來，金融扶貧是整個精準扶貧戰(zhàn)略的一個重要部分。從廣義上說，金融扶貧是指金融機構(gòu)對包括貧困人口在內(nèi)的低收入群體的金融服務(wù)，它是普惠金融發(fā)展的重要內(nèi)容。金融扶貧與普惠金融在理論淵源上是一致的，金融扶貧應(yīng)該遵循普惠金融的“可持續(xù)性”原則施其武：《防范扶貧小額貸款走偏》，《中國金融》2017年第20期。。但我國金融扶貧所需要的“可持續(xù)性”不簡單等同于金融機構(gòu)“財務(wù)可持續(xù)性”，也不僅只是貧困人口的收入增長問題，它應(yīng)該是依托農(nóng)村金融市場機制的作用發(fā)揮，在貧困人口脫貧能力提升的基礎(chǔ)上實現(xiàn)持續(xù)性增收，同時又有利于我國農(nóng)村金融的持續(xù)發(fā)展。結(jié)合我國實際情況，我們應(yīng)該從廣義的角度去理解金融扶貧，金融扶貧可持續(xù)性應(yīng)該包含以下三個方面的含義：

1.金融扶貧要在“時間”上提供“持續(xù)性”金融服務(wù)。由于貧困標準是動態(tài)變化的，我國在2020年實現(xiàn)全面小康以后，雖然絕對貧困人口將不再存在，但相對貧困人口和弱勢群體會一直存在。由此可見，扶貧、扶弱和發(fā)展普惠金融是長期任務(wù)。特別是我國要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標，更需要普惠金融大力發(fā)揮作用范雪純、夏詠：《普惠金融：民族地區(qū)精準扶貧的有力支撐》，《人民論壇》2019年第3期。。金融服務(wù)低收入群體不是一個階段性問題，從改革之初到現(xiàn)在直至將來，無論在哪個時期都非常重要。因此，金融扶貧應(yīng)該把為低收入人口服務(wù)作為持續(xù)性任務(wù)，做好在時間上的持久性準備。這也要求金融機構(gòu)做到財務(wù)可持續(xù)，否則，金融機構(gòu)將缺乏持續(xù)扶貧的積極性和能力。

2.金融扶貧要在“效應(yīng)”上提供“持續(xù)性”金融服務(wù)。金融扶貧要為低收入群體提供可持續(xù)的金融服務(wù)，這個“可持續(xù)”一方面是要為低收入群體提供在成本上可負擔的金融服務(wù)，另一方面是要在效應(yīng)上具有持續(xù)性，避免貧困人口脫貧后又出現(xiàn)返貧。金融扶貧要有效處理好短期目標與長期目標之間的關(guān)系，在2020年之前幫助當前貧困人口脫貧是金融扶貧的短期目標，但可以預見，在此輪精準扶貧任務(wù)完成以后，我國面臨的主要任務(wù)是確保脫貧人口不返貧，真正實現(xiàn)扶貧效應(yīng)的可持續(xù)性，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標打下基礎(chǔ)。

3.金融扶貧要在“機制”上有利于普惠金融的“可持續(xù)”發(fā)展。發(fā)展普惠金融目前已上升為我國重大決策，構(gòu)建普惠金融體系是我國金融改革特別是農(nóng)村金融發(fā)展的長期目標。當前我國的金融扶貧任務(wù)艱巨，使命特殊，但它依然是我國普惠金融發(fā)展整體過程的重要階段溫濤、劉達：《農(nóng)村金融扶貧：邏輯、實踐與機制創(chuàng)新》，《社會科學戰(zhàn)線》2019年第2期。。我國金融扶貧工作既要在效應(yīng)持久性上下功夫，避免脫貧后又出現(xiàn)返貧，又要遵循農(nóng)村金融發(fā)展的基本原則與要求。因此，培育和塑造良好的農(nóng)村金融市場運行機制，是普惠金融長期有效發(fā)展的保證，金融扶貧應(yīng)該遵循普惠金融發(fā)展的基本邏輯，要尊重市場規(guī)律，回歸本質(zhì)，找到符合社會主義市場經(jīng)濟體制的新思路，不能損害金融市場的基本運行機制。

（二）小額信貸健康發(fā)展是可持續(xù)性金融扶貧的基礎(chǔ)

由于金融機構(gòu)種類的多元化，不同屬性的金融機構(gòu)包括中央銀行都可以為扶貧開發(fā)服務(wù)。因此，金融扶貧應(yīng)該包括商業(yè)性金融扶貧、政策性金融扶貧、合作性金融扶貧等多種模式。但不同金融扶貧模式對扶貧開發(fā)的作用機理存在差異，不同金融扶貧模式對貧困人口脫貧的“著力點”也不一樣。由于貧困是一個多維的概念，它不僅是指物質(zhì)生活的匱乏導致的收入貧困，也包括由于教育、醫(yī)療或者精神匱乏等方面的多維貧困，金融扶貧不僅能夠?qū)τ谙杖胴毨Оl(fā)揮作用，而且也可以在消除多維貧困方面發(fā)揮作用。從我國實際情況來看，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、國家開發(fā)銀行等政策性金融機構(gòu)也在積極參與金融扶貧工作，但政策性金融機構(gòu)主要應(yīng)該在易地搬遷扶貧，改善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等方面發(fā)揮作用，這種扶貧效應(yīng)具有“基礎(chǔ)性”和“間接性”。我國農(nóng)村合作金融發(fā)展在經(jīng)歷了農(nóng)村信用社商業(yè)化改革以后，目前正處在“探索階段”，而且具有較強的“草根性”，只有少數(shù)地方的合作金融組織產(chǎn)生了較好的影響力，合作金融模式的扶貧效應(yīng)尚未有效發(fā)揮。我國商業(yè)性金融機構(gòu)數(shù)量眾多，涉及面廣，對于貧困人口收入增加具有更加直接的效應(yīng)。我國扶貧小額信貸已成為金融扶貧的“主體部分”，是與貧困戶最接近的金融扶貧模式。因此，扶貧小額信貸的健康發(fā)展是實現(xiàn)可持續(xù)性金融扶貧的基礎(chǔ)。一是從當前和微觀層面來看，通過優(yōu)化扶貧小額信貸，著重提升貧困人口的內(nèi)在能力，提高扶貧產(chǎn)業(yè)成功的概率，有利于斬斷“貧困之根”，塑造“脫貧之力”，貧困人口才能在脫貧以后不返貧，實現(xiàn)持續(xù)性脫貧效應(yīng)。另外，優(yōu)化扶貧小額信貸，貧困戶有利于提高按時償還貸款的比率，讓金融機構(gòu)具有持續(xù)的扶貧動力。二是從長遠和宏觀層面來看，優(yōu)化扶貧小額信貸，促進小額信貸健康發(fā)展，有利于培養(yǎng)良好的金融扶貧作用機制，真正實現(xiàn)我國精準脫貧效果鞏固和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標。

二、小額信貸的作用機制研究：理論分析視角

自我國實施精準扶貧戰(zhàn)略以來，在金融扶貧領(lǐng)域主要是實施扶貧小額信貸，它的發(fā)展初衷是為那些具有脫貧意愿和能力而又面臨資金短缺的貧困戶提供小規(guī)模貸款，貧困戶將貸款用于種植、養(yǎng)殖或者其它生產(chǎn)項目，實現(xiàn)貧困戶農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)的夢想，從而達到幫助貧困戶實現(xiàn)增收脫貧的目的。

從理論上說，貧困戶創(chuàng)業(yè)意味著勞動力、技術(shù)和資金的結(jié)合，本文將貧困戶發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)看成創(chuàng)辦一個微企業(yè)，貧困戶沒有初始資金積累，完全依靠扶貧小額信貸資金進行農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)M.G.Quibria“Microcredit and Poverty Alleviation： Can microcredit Close the Deal？” Working Paper ，United Nations University. No.78. September 2012.

。設(shè)定Q表示貧困戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)出，A、K、L分別表示貧困戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的技術(shù)投入、獲得的扶貧小額信貸金額和勞動力投入。另外，π是反映貧困戶自我創(chuàng)業(yè)能力的指標，貧困戶越有創(chuàng)業(yè)精神，創(chuàng)業(yè)能力越強，則π值就越高。這樣，貧困戶農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)的生產(chǎn)函數(shù)為：

首先，本文假定π=1，表示貧困戶具有“平均創(chuàng)業(yè)能力”，則貧困戶農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)的生產(chǎn)函數(shù)可以集約形式表現(xiàn)出來：

其中k表示每個勞動力獲得的貸款數(shù)量。從上式可以看出，A的值越高，表明貧困戶勞動生產(chǎn)率越高。另外，本文假定0

在第一階段，如果貧困戶被賦予最大化凈收入的選擇，當Apaka-1≤r，即扶貧小額信貸的邊際生產(chǎn)率等于或小于利率時，貧困戶借款額度為理論上最優(yōu)。設(shè)定滿足上述邊際生產(chǎn)率條件的k 定義為k*。則：

因此，貧困戶將k*貸款資金運用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，可以獲得w*的凈收入。

通過運用包絡(luò)定理對公式（5）進行分析，可以顯示下列屬性：

公式（5a）表明降低利率有利于增加貧困戶的凈收入，公式（5b）表明當貧困戶受到金融排斥時，隨著貸款規(guī)模的增加，貧困戶的凈收入也會增加，公式（5c）指出貧困戶凈收入還與農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)投入的技術(shù)水平和農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的價格正相關(guān)。

我國貧困人口一直以來受到金融排斥，面臨融資難、融資貴的問題，扶貧小額信貸的目的就在于解決貧困戶的金融排斥問題，由金融機構(gòu)以基準利率為建檔立卡貧困戶提供5萬元以下免抵押、免擔保的信用貸款，由財政貼補貸款利息，而且由各個地方政府建立風險補償基金，貧困戶實際上承擔的貸款利率為零，這與公式（5a）的研究結(jié)論是相符的。如果沒有我國的扶貧小額信貸，貧困戶的勞動力除了家務(wù)瑣事和其他以家庭為基礎(chǔ)的非金錢活動外，貧困戶即使擁有創(chuàng)業(yè)意愿和技能，在很大程度上也難以得到開發(fā)，無法組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，獲得的凈收益為零。扶貧小額信貸通過支持貧困戶農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)，使貧困戶家庭的勞動力可以轉(zhuǎn)化為家庭收入，實現(xiàn)了貧困戶家庭勞動力的“市場化”收益，這與公式（5b）的研究結(jié)論是相符的。由此可以得出以下結(jié)論：

結(jié)論1：我國扶貧小額信貸有利于緩解貧困戶面臨的信貸約束或者金融排斥，實現(xiàn)貧困戶收入增長，體現(xiàn)出政策創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新和服務(wù)創(chuàng)新，在總體方向上是非常正確和具有理論依據(jù)的。

前文的理論分析中還有兩個問題值得進一步研究。首先，在前文的分析中假設(shè)貧困戶是具有“平均”能力的同質(zhì)借款人，這與現(xiàn)實是存在差異的，當存在不同能力的異質(zhì)性貧困戶時，扶貧小額信貸對減少貧困的影響是不一樣的。從前文的公式（1）可知，貧困戶農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)的生產(chǎn)函數(shù)可以q=Aπka表示，π代表提高產(chǎn)出的創(chuàng)業(yè)效率因素。創(chuàng)業(yè)效率因子π與創(chuàng)業(yè)能力ξ有關(guān)，可以用函數(shù)π=exp（ξ）表示。進一步假設(shè)ξ∈（-∞，∞），而且ξ服從標準正態(tài)分布，它的數(shù)學期望為0，方差為1。貧困戶通過獲得扶貧小額信貸解除原有的金融排斥，把自身勞動力投入到農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)中去，獲得的收入可以表示為：

前文設(shè)定貧困戶具有同樣的創(chuàng)業(yè)效率時，ξ=0，π=exp（0）=1，意味著貧困戶沒有創(chuàng)業(yè)能力，則貧困戶獲得的收入y*（0）=（1-a）Apk*a=w*。一般情況下，對于貧困戶來說，收入y*（0）不能讓他們脫貧。設(shè)定貧困標準線為z，y*（0）=w*

結(jié)論2：扶貧小額信貸的最終效果還要求貧困戶自身具有較高的創(chuàng)業(yè)能力，能夠把貸款資金與技術(shù)、勞動力進行有效結(jié)合。而且，越是深度貧困地區(qū)，克服貧困所需的創(chuàng)業(yè)能力水平就越高。

前文研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)能力對脫貧有著至關(guān)重要的影響，但這種影響不是瞬間的，貧困戶在經(jīng)歷持續(xù)改進創(chuàng)業(yè)能力并跨越貧困線之前，創(chuàng)業(yè)能力需要時間去適應(yīng)和掌握，而且創(chuàng)業(yè)能力投入也需要“成本”，這些成本最終都將體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品價格中。前文的研究側(cè)重于對貧困戶農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)的“生產(chǎn)”過程的研究，在研究過程中設(shè)定農(nóng)產(chǎn)品的價格p是外生既定不變的，沒有考慮農(nóng)產(chǎn)品“銷售”環(huán)節(jié)的影響因素。公式（5c）的結(jié)論認為貧困戶凈收入還與農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的價格正相關(guān)，農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品只有推向市場，才能轉(zhuǎn)化為貧困戶的收入，農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)能力也要接受市場經(jīng)濟的考驗，農(nóng)產(chǎn)品的市場價格是一個非常重要的因素。貧困人口生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品的性質(zhì)與市場需求都會影響市場價格，市場價格會影響農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)能力高低的實際“經(jīng)濟效應(yīng)”，直接決定貧困家庭的脫貧效果。盡管小額信貸對以前被排除在信貸之外的貧困家庭來說是好事，但由于市場飽和，它對現(xiàn)有的家庭并不一定是有利的。因為隨著越來越多的貧困戶獲得扶貧小額信貸的支持，會導致農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)產(chǎn)品的產(chǎn)出越來越多，會引起現(xiàn)有農(nóng)產(chǎn)品價格下降，容易出現(xiàn)“谷賤傷農(nóng)”的情況。特別是貧困戶農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)一般規(guī)模不大，只是市場價格的被動接受者，不具有任何市場定價權(quán)。由此可見，扶貧小額信貸不僅面臨農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)生產(chǎn)過程中因為貧困戶創(chuàng)業(yè)能力缺乏而導致的風險，也面臨著銷售環(huán)節(jié)的市場價格變化帶來的風險，扶貧小額信貸支持農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)要避免農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)收入受到農(nóng)產(chǎn)品價格下降帶來的負面影響。由此可以得出以下結(jié)論：

結(jié)論3：扶貧小額信貸應(yīng)該更多的支持那些能夠體現(xiàn)當?shù)刈匀粌?yōu)勢和區(qū)域優(yōu)勢的農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)項目，貧困戶農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)應(yīng)該設(shè)法優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)品質(zhì)量，提高市場價格競爭力。

綜上所述可知，實現(xiàn)金融扶貧的可持續(xù)性應(yīng)該具備一些基本條件，金融服務(wù)與貧困人口的內(nèi)在能力相結(jié)合，才能轉(zhuǎn)化為可持續(xù)的扶貧效果。金融服務(wù)可以成為脫貧致富的必要條件但不是充分條件。我國扶貧小額信貸政策在總體方向上是正確，無論是在當前還是2020年以后都應(yīng)該繼續(xù)堅持。但在具體實踐過程中是否符合小額信貸的作用機制，是否有利于實現(xiàn)我國金融扶貧可持續(xù)性，還需要深入探討。

三、我國扶貧小額信貸應(yīng)實現(xiàn)由“特惠”模式向“普惠”模式轉(zhuǎn)變

（一）扶貧小額信貸的“特惠”模式剖析

1.在支持政策方面政府“設(shè)計周全”

2014年我國扶貧小額信貸政策落地之初，金融機構(gòu)作為理性的經(jīng)濟主體，非常清楚的認識到扶貧小額信貸的風險，盡管有“數(shù)字任務(wù)”在身，在實施過程中也是迫于政策壓力，走一步看一步，扶貧小額信貸進展不大。為了更好的激勵金融機構(gòu)放貸，實現(xiàn)扶貧目標，在政府的主導下建立了扶貧小額信貸的風險分擔機制。一是政府推動對貧困人口實施信用評級，對扶貧小額信貸利息實行全額貼息，讓貧困戶和金融機構(gòu)都吃上定心丸，提高他們承貸和放貸的積極性，并由財政出資建立風險補償金。二是政府實施“政銀?！被?“財銀保”模式，為扶貧小額信貸引入信貸保險，或者為貧困戶購買農(nóng)業(yè)保險和人身意外險，進一步降低金融機構(gòu)對于扶貧小額信貸的風險顧慮徐瑋、謝玉梅：《扶貧小額貸款模式與貧困戶貸款可得性：理論分析與實證檢驗》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2019年第2期。。三是為了發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和扶貧經(jīng)濟組織在精準扶貧中的作用，政府開展了農(nóng)村土地、林地和宅基地的融資抵押創(chuàng)新，還建立了全國層面的農(nóng)業(yè)政策性擔保體系。由此可以看出，政府“想銀行之所想，急貧困戶之所急”，對于扶貧小額信貸政策可謂“用心良苦”，出臺了很多促進扶貧小額信貸落地的特殊政策，這在原來我國小額信貸和普惠金融發(fā)展過程中是沒有過的，扶貧小額信貸是一種“特惠”模式小額信貸，其基本運行模式具體如圖1所示。

2.在具體操作層面政府“強力推動”

政府在出臺扶貧小額信貸“特惠”政策的同時，直接對金融機構(gòu)逐級下達“軍令狀”，一般是由縣市負責，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村來落實。各地都把它當成政治任務(wù)在完成，要求強化時間節(jié)點效應(yīng)，每個時間節(jié)點上都要求金融機構(gòu)的任務(wù)完成量在原有的基礎(chǔ)上有明顯突破，要求金融機構(gòu)向地方黨委政府扶貧部門匯報進展情況，把扶貧小額信貸實施情況納入對地方黨政領(lǐng)導班子和金融機構(gòu)精準扶貧年度考核內(nèi)容。主要由農(nóng)村商業(yè)銀行、郵政儲蓄銀行和少數(shù)的村鎮(zhèn)銀行參與，這些金融機構(gòu)作為承貸單位，原本應(yīng)該在整個過程中處于中心地位，但在實際操作過程中，農(nóng)村商業(yè)銀行作為縣市的地方性金融機構(gòu)，完全受到地方政府干預和影響，在政治導向下發(fā)放扶貧小額信貸，從評級授信、貸款評估審核、貸款對象的確定、風險防范和貸后追償工作，金融機構(gòu)的主動性和積極性沒有發(fā)揮。政府將貸款貧困戶的調(diào)查、初審、推薦，乃至審批工作都完成后，金融機構(gòu)基本上只要直接放貸就行。因此，在一些政府“重視”的地方，扶貧小額信貸發(fā)放額就較高，如果沒有政府的高強施壓，就很少甚至基本沒有發(fā)放扶貧小額信貸，導致我國扶貧小額信貸出現(xiàn)極不平衡的情況。

3.在整體層面具有“適應(yīng)性”也存在不足

我國要在2020年實現(xiàn)精準扶貧目標，時間緊、任務(wù)重，“特惠”模式的扶貧小額信貸能夠充分體現(xiàn)政府的權(quán)威性和優(yōu)勢，降低扶貧過程中各經(jīng)濟組織之間的“溝通成本”，有利于更好、更快的調(diào)動各方經(jīng)濟主體的力量，避免完全自發(fā)性金融扶貧過程中可能出現(xiàn)的無序狀態(tài)，加快了金融扶貧的推進，有利于精準扶貧整體目標的實現(xiàn)。但不容忽視的是，“特惠”模式的扶貧小額信貸從信用評級、融資增信到風險分擔和防范，政府都發(fā)揮著主導性作用，金融機構(gòu)和貧困戶的內(nèi)在積極性發(fā)揮不夠，容易產(chǎn)生“逆向選擇”和“道德風險”問題周孟亮、李向偉：《金融扶貧中新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資增信研究》，《理論探索》2018年第4期。，基于2020年我國“后脫貧時代”的需要，存在一些不利于實現(xiàn)可持續(xù)扶貧的問題值得我們進一步深入分析。

（二）“特惠”模式的扶貧小額信貸不利于實現(xiàn)可持續(xù)性扶貧

1.對金融機構(gòu)財務(wù)可持續(xù)產(chǎn)生潛在不利影響

我國發(fā)展扶貧小額信貸的政策初衷是為有創(chuàng)業(yè)潛質(zhì)、技能素質(zhì)，有貸款意愿和還款能力的貧困人口提供貸款，通過支持他們發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)來增加收入。但對照我國貧困地區(qū)的現(xiàn)實情況就可以發(fā)現(xiàn)，“78號”文件中的貸款標準和政策初衷在現(xiàn)實中難以真正落實。一是扶貧小額信貸面臨著選擇合格貸款對象難的問題。貧困地區(qū)真正擁有一定創(chuàng)業(yè)潛質(zhì)，具有一定的技術(shù)運用能力和市場拓展能力的貧困人口很少。在我國城鎮(zhèn)化的大背景下，一些基本符合這個貸款標準的人也沒有留在農(nóng)村，或者并不是建檔立卡的貧困人口，不符合扶貧小額信貸的貸款對象條件。二是特色產(chǎn)業(yè)的選擇難度很大，從目前發(fā)放的扶貧小額信貸來看，基本上都是支持貧困戶開展養(yǎng)殖、種植，在種養(yǎng)的產(chǎn)品方面存在比較嚴重的同質(zhì)化現(xiàn)象，主要是種大棚、栽果樹、養(yǎng)牛羊。發(fā)放扶貧小額信貸時主要看貸款資金是否有產(chǎn)業(yè)支持，對于產(chǎn)業(yè)的實際可操作性，可能存在的風險以及未來的市場前景等問題缺乏仔細考慮，只要未來出現(xiàn)稍許偏離預期的因素，出現(xiàn)中途失敗的可能性就很大。正因為如此，也有不少扶貧小額信貸資金被挪作他用，沒有用在承諾的扶貧產(chǎn)業(yè)上，這都會對金融機構(gòu)的財務(wù)可持續(xù)性產(chǎn)生潛在不利影響。三是由于貧困戶市場拓展能力差，貧困戶生產(chǎn)出來的同質(zhì)化農(nóng)產(chǎn)品難以找到市場銷路，出現(xiàn)“價廉傷農(nóng)”的情況。很多貧困人口需要依靠政府、幫扶對象和駐村扶貧干部來聯(lián)系市場銷路，這在短期內(nèi)能夠解決一些問題。但如果貧困人口受不起農(nóng)產(chǎn)品的市場風險考驗，在2020年的“后脫貧時代”，國家扶貧政策發(fā)生變化，這種同質(zhì)化的農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)依然會損害金融機構(gòu)財務(wù)可持續(xù)性。四是金融機構(gòu)在政治壓力下開展扶貧小額信貸，政府扶貧政績與金融機構(gòu)財務(wù)可持續(xù)性之間很大程度上是存在矛盾的，為了完成扶貧任務(wù)，會更加注重貸款數(shù)量而忽視貸款質(zhì)量，一些不完全符合條件的客戶和缺乏產(chǎn)業(yè)有效支撐的項目也可能會被納入貸款對象，這雖然滿足了扶貧政績需要，但會損害金融機構(gòu)的財務(wù)可持續(xù)性2018年9月底，國務(wù)院扶貧辦通報內(nèi)蒙古12個盟市的48個旗縣扶貧小額信貸存在逾期問題，逾期貸款額為2819.87萬元。。

2.不利于實現(xiàn)脫貧效應(yīng)可持續(xù)性

扶貧小額信貸實施過程中，由于真正符合條件的貸款對象不多，扶貧小額信貸推行一直存在較大的阻力。由于“78號”文件中同時提到“采取‘以社帶戶、以企帶村的方式，組織貧困農(nóng)戶參與扶貧特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)建設(shè)，拓寬建檔立卡貧困戶獲得貸款的途徑”。因此，很多地方“創(chuàng)新性”對扶貧小額信貸實施“戶貸企用”或“分貸統(tǒng)還”

根據(jù)中部某扶貧大省的相關(guān)資料統(tǒng)計，截止2017年底，全省金融機構(gòu)共發(fā)放扶貧小額信貸35.5萬筆，貸款余額142.9億元，其中以“分貸統(tǒng)還”模式發(fā)放的扶貧小額信貸13.4萬筆，占總筆數(shù)的37.7%，貸款余額53.4億元，占扶貧小額信貸總額的37.3%。，希望盡可能提高扶貧小額信貸在貧困人口中的覆蓋面。我國扶貧項目貸款所占比重較高，到戶貸款所占比重較低。2017年底，扶貧小額信貸總額2496.96億元，其中到戶貸款所占比例僅為7.25%。“戶貸企用”或“分貸統(tǒng)還”通過簡單的給貧困人口分紅來增加他們的收入，具有很大的被動性和臨時性，沒有與貧困人口的內(nèi)在脫貧能力相結(jié)合。只能在短期內(nèi)增加貧困人口的收入，即使暫時達到了國家脫貧標準線，也容易出現(xiàn)返貧。而且“戶貸企用”或“分貸統(tǒng)還”在很多方面與我國《貸款通則》等政策規(guī)定是存在抵觸的，存在較大的政策風險，無法在長期內(nèi)推廣使用，不利于實現(xiàn)金融扶貧效應(yīng)可持續(xù)性。

3.不利于從機制上實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

從我國農(nóng)村存在的小額信貸的“雙線”模式來看，“雙線”模式的小額信貸的差別主要體現(xiàn)在政府與金融機構(gòu)關(guān)系方面。農(nóng)戶小額信用貸款雖然也有一定的政策性，也有財政貼息等政府行為介入，但政府色彩遠遠沒有當前扶貧小額信貸這么濃厚。農(nóng)村商業(yè)銀行是農(nóng)戶小額信用貸款的經(jīng)營主體，也是信貸風險唯一承擔者，貸款期限、利率和額度都由農(nóng)村商業(yè)銀行決定，政府及其相關(guān)部門不能實施行政干預。而扶貧小額信貸基本上由政府主導，也容易給貧困戶一種錯覺，認為扶貧貸款不需要償還。面對貧困戶的失信違約，地方政府會有所顧忌，害怕因為過度追債導致貧困戶更加貧困，這不利于構(gòu)建有效的失信懲戒機制。2020年以后一旦國家金融扶貧政策發(fā)生改變，但貧困戶的這種想法不會變化。非貧困戶也會拿自己與貧困戶比較，使這種錯誤的想法容易在農(nóng)村普遍蔓延。這不利于農(nóng)村信用環(huán)境優(yōu)化，不利于我國普惠金融發(fā)展。政府主導的扶貧小額信貸會使農(nóng)民更加依賴政府，不是真正想通過扶貧貸款來進行農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)，而只想通過簡單的分紅來獲利，造成扶貧貸款“養(yǎng)懶漢”的現(xiàn)象，也容易在社會產(chǎn)生不良影響。受我國傳統(tǒng)觀念和農(nóng)民文化素養(yǎng)的影響，農(nóng)民信用意識、金融觀念的培養(yǎng)原本就需要一個長期的過程。如果為了完成扶貧指標任務(wù)，降低小額信貸的發(fā)放標準或者采取其它變相模式的小額信貸，容易產(chǎn)生“打著扶貧幌子拿國家貸款”的不良影響。如果出現(xiàn)不能如期兌現(xiàn)貧困戶分紅的情況，貧困戶更容易認為自己是被企業(yè)利用了或者政府失信了一些實施“戶貸企用”模式的扶貧小額信貸一旦出現(xiàn)不能按期分紅，貧困戶就會到鎮(zhèn)政府質(zhì)詢、反映甚至上訪，造成不好的群體性影響，破壞了政府與農(nóng)民的關(guān)系，成為農(nóng)村治理的隱患。地方政府一般協(xié)議承諾大部分的擔保責任，也容易把基層政府拖入到擔保風險中來。，使我國農(nóng)村原本就脆弱的信用關(guān)系更加脆弱，使我國農(nóng)村金融市場機制的培育更加困難，不利于農(nóng)村普惠金融的長遠發(fā)展。

四、“后脫貧時代”小額信貸“雙線”融合與政策優(yōu)化的建議

扶貧小額信貸與普惠金融視角下的市場化運作、保本微利的小額信貸具有很大的區(qū)別，它具有很強的政府意志，整個過程政府幾乎“全包干”，而且依賴于財政補貼，從理論上說應(yīng)該屬于政策性金融。我國“特惠”扶貧小額信貸政策不利于實現(xiàn)扶貧可持續(xù)性，不利于普惠金融可持續(xù)發(fā)展。進入“后脫貧時代”后，基于鞏固精準扶貧效果和實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標的需要，應(yīng)該把“特惠”模式的扶貧小額信貸引導到市場化運作的小額信貸道路上來，并在政策層面進一步優(yōu)化，促進我國小額信貸健康發(fā)展。

（一）以普惠金融理念引領(lǐng)小額信貸“雙線”融合與政策優(yōu)化

2020年以后，脫貧以后的相對低收入群體將成為我國普惠金融的服務(wù)對象，到那時，當前的金融扶貧問題會變?yōu)榻鹑诜?wù)低收入群體問題。因此，金融扶貧工作應(yīng)該納入普惠金融發(fā)展的大范疇之中，要以普惠金融理念引領(lǐng)小額信貸“雙線”融合與政策優(yōu)化。從現(xiàn)在開始，我們要突出小額信貸的基本初衷，堅持商業(yè)、可持續(xù)的基本原則，有效處理政府與市場的關(guān)系，注重促進農(nóng)村金融市場機制培育。一是要使“雙線”小額信貸模式統(tǒng)一為“普惠型”小額信貸模式。不能以是否“建檔立卡”作為能否獲貸的依據(jù)，應(yīng)該重點看農(nóng)戶是否具有合格的承貸能力。如果選擇的產(chǎn)業(yè)具有市場前景，即使是農(nóng)村非建檔立卡弱勢群體也應(yīng)該支持。在同一個村落，條件差不多的人，如果只因為“身份”不同，就執(zhí)行兩套不同的小額信貸政策，這不利于我國普惠金融的長遠發(fā)展。二是要改變小額信貸的政府主導模式。不再按政治任務(wù)下達規(guī)模指標，要擺正政府部門在小額信貸決策中的位置，要突出金融機構(gòu)在小額信貸決策中的主體地位。政府應(yīng)該重點為金融機構(gòu)的小額信貸決策提供貧困戶信用、產(chǎn)業(yè)等方面的信息，通過政策引導，激勵金融機構(gòu)開展小額信貸，而不是從貸款對象選擇、貸款流程設(shè)計直至風險防范等方面都由政府全包，金融機構(gòu)與扶貧干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委之間的職能要有效分工和相互配合。金融監(jiān)管部門應(yīng)該減少“行政”色彩，突出行業(yè)規(guī)范和市場服務(wù)的職能，不以貸款規(guī)模考核金融機構(gòu)的績效，應(yīng)更加注重貸款風險和質(zhì)量考核。三是要合理界定扶貧小額信貸的對象范圍，堅持扶貧小額信貸有所為，有所不為。無論是政府還是貧困戶都應(yīng)該樹立正確的金融扶貧理念，要認識到金融扶貧只給因為金融服務(wù)缺乏而致貧或者有脫貧能力和意愿但缺乏金融服務(wù)的貧困人口提供金融服務(wù)，金融在緩解貧困方面只能起到支持作用，而不是變革作用羅煜、貝多廣：《金融扶貧的三個誤區(qū)》，《中國金融》2016年第22期。。小額信貸以服務(wù)貧困人口為己任，但小額信貸不能搞全覆蓋，不能也不應(yīng)該依靠扶貧小額信貸去幫助所有貧困人口脫貧，對于哪些因為病、殘等原因致貧的貧困人口，就不能采取金融扶貧的手段來幫扶。對于挪用貸款資金的情況要堅決制止，計入信用檔案，加強對失信行為的信用懲戒力度。四是不能將小額信貸僅僅局限于中國農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行等體制內(nèi)金融機構(gòu)的事情，要發(fā)動一些體制外金融組織為低收入弱勢群體提供各種小額信貸服務(wù)，鼓勵小額貸款公司、NGO小額信貸組織等專業(yè)性小額信貸機構(gòu)的發(fā)展。特別要大力發(fā)展我國新型農(nóng)村合作金融我國農(nóng)村合作金融發(fā)展在經(jīng)歷了農(nóng)村信用社商業(yè)化改革以后，目前正處在“探索階段”，而且具有較強的“草根性”，只有少數(shù)地方的合作金融組織產(chǎn)生了較好的影響力，合作金融模式的扶貧效應(yīng)尚未有效發(fā)揮。，補上我國金融體系的“短板”，充分發(fā)揮資金互助組織在服務(wù)低收入弱勢群體方面的作用。

（二）在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興中提升貧困人口創(chuàng)業(yè)能力

從前文研究可知，貧困戶創(chuàng)業(yè)能力提升是小額信貸發(fā)揮作用，實現(xiàn)可持續(xù)金融扶貧的前提和基礎(chǔ)。貧困戶創(chuàng)業(yè)不僅包含生產(chǎn)、銷售等多個環(huán)節(jié)，而且也需要勞動技能、資金等多種要素的投入。因此，貧困戶能力提升也包含多方面的內(nèi)容，貧困戶要能夠根據(jù)個人優(yōu)勢和地方特色選擇創(chuàng)業(yè)方向和類型，能夠掌握一定的創(chuàng)業(yè)技能，對市場和外界風險有正確的認識，要能夠合理評估自己的負債能力，避免過度負債?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)是我國未來農(nóng)業(yè)發(fā)展的趨勢，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興是我國的重大發(fā)展戰(zhàn)略，但小規(guī)模農(nóng)戶經(jīng)濟依然會是我國經(jīng)濟的重要部分。因此，從現(xiàn)在起至2020年消除絕對貧困以后，都要在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的大視角下提升貧困戶農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)能力。一是要實現(xiàn)貧困戶與現(xiàn)外界“大市場”的有機銜接。要通過各種創(chuàng)業(yè)技能培訓，讓貧困人口掌握現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的新型技術(shù)，真正提升貧困人口創(chuàng)業(yè)技能。貧困地區(qū)一般缺乏規(guī)模經(jīng)營的條件，所以要大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織，為貧困戶創(chuàng)業(yè)提供市場信息、農(nóng)業(yè)技術(shù)和銷售服務(wù)等多方面的社會化服務(wù)。要降低貧困戶“消費”農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的成本，避免出現(xiàn)“精英俘虜”，讓貧困戶真正享受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的福利。二是提升貧困戶創(chuàng)業(yè)能力并非要求貧困戶全部開展一家一戶的小規(guī)模經(jīng)營，要處理好貧困戶能力提升與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營趨勢之間的關(guān)系，貧困戶要避免“單打獨斗”，要主動融入我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的“大潮”，要加強與合作社、龍頭企業(yè)的合作，在相互合作中提升自我能力，增強市場信息和技術(shù)的獲取能力，增加與外界的聯(lián)系而不只停留在貧窮的市場經(jīng)濟中。三是政府要完善貧困戶創(chuàng)業(yè)的政策支持體系，要切實提升貧困地區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技能培訓的實際效果，通過合理規(guī)劃引導貧困戶選擇創(chuàng)業(yè)類型，為貧困戶創(chuàng)業(yè)營造良好的市場信息環(huán)境，通過獎勵和補貼等措施促進農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織的發(fā)展，協(xié)助構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與貧困戶之間的利益聯(lián)結(jié)機制。

（三）進一步完善小額信貸的政府支持政策

國際經(jīng)驗表明，小額信貸的健康發(fā)展和“支農(nóng)扶弱”效果的發(fā)揮都離不開政府支持政策，在當前我國扶貧小額信貸政策中，主要有財政貼息、政策性擔保和信貸保險等方面的政策，這些政策從理論上說是很合理的，但在實踐過程中政府意志非常明顯，政府“支持”政策幾乎變成了政府“包干”政策，急需從具體實施細節(jié)層面進一步優(yōu)化。一是優(yōu)化財政貼息政策，要改變由財政全額貼息的做法，應(yīng)該由農(nóng)戶承擔一部分的利息。對于小額信貸使用良好并及時償還資金的農(nóng)戶，可以實施獎勵政策，變事前的財政貼息為事后的獎勵資金。對于政府貼息的那部分資金，可以根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展、財政收入和其它實際情況，確定中央財政和地方財政負擔貼息資金的比例，增加財政貼息政策的可持續(xù)性。要考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期，農(nóng)戶資金使用周轉(zhuǎn)的實際情況，改變財政貼息資金發(fā)放滯后的情況，簡化貼息程序，確保財政貼息政策真正有效的落實。二是小額信貸風險補償基金要繼續(xù)完善，各級財政資金都應(yīng)該及時到位，對于經(jīng)濟發(fā)展落后和財政困難的地區(qū)，要提高中央財政資金的負擔比例，將風險補償基金補償納入年度財政預算，拓寬補償資金的來源渠道，增強風險補償基金運作的可持續(xù)性。要簡化風險補償?shù)某绦颍_保補償真正落到實處。要進一步明確風險補償?shù)倪m用范圍，設(shè)立風險補償基金的初衷是降低金融機構(gòu)開展扶貧小額信貸的風險，引導和激勵金融機構(gòu)放貸，同時也應(yīng)該界定金融機構(gòu)應(yīng)該承擔的責任，避免金融機構(gòu)出現(xiàn)“道德風險”問題。對于借款人有還款能力卻惡意逃廢債務(wù)的情況，不能適用于使用風險補償基金。三是提高政策性農(nóng)業(yè)擔保的實質(zhì)性效果。政府要進一步加強資本金的注入，提高政策性農(nóng)業(yè)擔保機構(gòu)的擔保實力。要根據(jù)各地實際情況對擔保費的補助，以便降低貸款主體的貸款成本，對擔保機構(gòu)履行代償義務(wù)進行補助，提高擔保機構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展能力。要加強對政策性農(nóng)業(yè)擔保業(yè)務(wù)人才的培養(yǎng)，充實縣市擔保機構(gòu)辦事處或者分公司的人才隊伍，簡化業(yè)務(wù)流程，提高基層擔保機構(gòu)的自主權(quán)，使政策性農(nóng)業(yè)擔保的服務(wù)對象漸擴展到單個的農(nóng)戶層面，解決農(nóng)戶貸款擔保難的問題。政府要“牽線搭橋”，構(gòu)建擔保機構(gòu)與金融機構(gòu)之間的良性合作關(guān)系，不能把所有風險全部推給擔保機構(gòu)。四是無論是農(nóng)村商業(yè)銀行等正規(guī)金融機構(gòu)還是其它專業(yè)性小額信貸組織，應(yīng)該“雨露均沾”，不能對開展小額信貸業(yè)務(wù)的不同的機構(gòu)實施差異化的金融支持政策，要讓它們都能共享支持政策。

（責任編輯：曉?亮）