完善人大專委會與人大機關(guān)運行機制問題研究與建議

明連成　王繼鵬

一、甘肅省人大專委會設(shè)立及運行情況

各級人大設(shè)立專委會情況。根據(jù)憲法法律規(guī)定，甘肅省人大2001年設(shè)立了法制委，截至2004年共設(shè)立了7個專委會。黨的十八大以來，按照黨中央全面深化改革決定要求，在中共甘肅省委的領(lǐng)導(dǎo)下，省人大深入貫徹習(xí)近平總書記有關(guān)人民代表大會制度重要論述精神，不斷完善人大制度，積極探索地方人大履職新機制，指導(dǎo)推動全省人大在新形勢下的發(fā)展完善。省人大2019年又新設(shè)社會建設(shè)委員會，目前已有8個專委會， 同時還有對應(yīng)設(shè)立的8個工作委員會。市縣級人大從2015年開始，陸續(xù)分別設(shè)立了四個或三個專委會，專委會實行省級對應(yīng)全國人大，市級按工作性質(zhì)單獨或合并對應(yīng)省級人大，縣級人大則普遍設(shè)立法制、財經(jīng)、社會建設(shè)委員會。從實踐看，各級專委會都能夠依法履職和開展工作。地方人大出現(xiàn)了工作部門、專委會并行的局面，這促進了地方人大制度的完善，強化了人大依法履職，給人大工作帶來了新氣象，應(yīng)當(dāng)說它是甘肅省民主法治建設(shè)的重大進步和地方人大工作嚴(yán)格依法和質(zhì)量提升的標(biāo)志。

各級人大專委會履職及定位情況。甘肅省縣級以上人大普遍設(shè)立專委會的時間不長?？傮w上看，專委會職能在省級人大發(fā)揮比較好，履職能力、實效不斷增強，機關(guān)運行順暢有效，但在市縣則差異性較大，有的從認(rèn)識定位到構(gòu)成運行都存在一些問題，甚至有“架子”“擺設(shè)”的說法。有關(guān)人大專委會，地方組織法、全國人大議事規(guī)則、甘肅省地方性法規(guī)分別對它的定性、職能、運行作了原則性規(guī)定。歸納起來，一是分別承擔(dān)在人民代表大會開會期間大會主席團、閉會期間人大常委會交付的有關(guān)議案、報告、決議決定的審查和審議，“對屬于人大及其常委會職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會有關(guān)的問題，進行調(diào)查研究，提出意見建議”。二是為人代會主席團、人大常委會研究、起草、擬定有關(guān)議案、決議決定草案，依法服務(wù)保障人大履職。三是按照人大常委會工作安排和主任會議要求，做好相關(guān)日常業(yè)務(wù)工作，尤其是在人大及其常委會履行立法、監(jiān)督、決定重大事項和其他重要日常工作中發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，做好相關(guān)具體工作等。由此看來，專委會職能法定、地位重要，在履職中具有專業(yè)性、輔助性特點，以及為人大履職把好法律法規(guī)、重大事項和決議決定問題草案的初審關(guān)及重點、難點問題的調(diào)研分析關(guān)，其作用重大而關(guān)鍵，是人大及其常委會依法履行職責(zé)的重要基礎(chǔ)和支撐。目前，各級人大專委會的產(chǎn)生和履職運行，基本做到了依法、按程序，加之地方人大互相學(xué)習(xí)借鑒開展工作，人大內(nèi)部綜合辦事機構(gòu)和對應(yīng)工作部門的優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)，它已經(jīng)成為人代會和主席團、常委會議事決策、履職的重要參謀助手，是地方國家權(quán)力機關(guān)運行中的重要組成部分。另一方面，專委會設(shè)立及其與常委會工作部門并存，與未設(shè)時期比較履職更有效，但人大機關(guān)運行及其關(guān)系卻更復(fù)雜，也給人們?nèi)绾握_認(rèn)識和發(fā)揮專委會職能提出了新要求。尤其是對于初任人大職務(wù)或在人大工作時間不長的人員，正確認(rèn)識和做好專委會工作，保持機關(guān)有效運行，處理好相關(guān)關(guān)系等，更是應(yīng)當(dāng)重視的問題。

二、加強地方人大專委會建設(shè)的問題與建議

（一）如何認(rèn)識常委會、專委會、工作部門關(guān)系的問題。三者不同的職能定位、不同的工作性質(zhì)，構(gòu)成了人大履職的基本框架，在人大機關(guān)運行中很重要。正確認(rèn)識三者的關(guān)系，是認(rèn)識人大制度、了解人大工作、熟悉人大機關(guān)運行的重要方面。一是常委會與專委會、工作部門是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。憲法和地方組織法規(guī)定了地方各級人大常委會是本級人民代表大會的常設(shè)機關(guān)，向本級人民代表大會負(fù)責(zé)，閉會期間依法履行地方國家權(quán)力機關(guān)職責(zé)，向本級人民代表大會報告工作。這種法律定性，既明確了人大及其常委會的國家權(quán)力機關(guān)性質(zhì)，也明確了常委會同專委會、工作部門在人大機關(guān)及其運行中的領(lǐng)導(dǎo)地位。二是專委會既接受常委會領(lǐng)導(dǎo)又支持協(xié)助常委會履職。地方組織法規(guī)定了專委會在本級人代會閉會期間接受人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)，并按照有關(guān)規(guī)定和法定程序完成常委會、主任會議交辦的任務(wù)，如審查或初審法規(guī)和決議決定草案，對常委會有關(guān)議題、事項進行審查并提出意見建議等，具有協(xié)助支持常委會依法履職和開展工作的作用。三是專委會對應(yīng)的工作部門服務(wù)并負(fù)責(zé)于常委會和本專委會。專委會在人代會閉會期間，與工作部門同為常委會領(lǐng)導(dǎo)下的工作服務(wù)機構(gòu)，工作部門既服務(wù)負(fù)責(zé)于常委會，又服務(wù)負(fù)責(zé)于對應(yīng)專委會的工作。同時，專委會與對應(yīng)工作部門專業(yè)相同、行政級別一樣，雖不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但專委會由人大代表組成，經(jīng)過選舉產(chǎn)生，履職有法定程序，排列居前，層次高，理所應(yīng)當(dāng)具有領(lǐng)導(dǎo)、主導(dǎo)工作部門工作的地位。四是人大工作部門以服務(wù)保障常委會、專委會的履職為主要職責(zé)。工作部門是常委會按照履職需要和專業(yè)性質(zhì)設(shè)立的服務(wù)保障機構(gòu)，具體事項包括組織“三會”、草擬日程議程、準(zhǔn)備文字材料、保證議題議案草擬事項、做好代表工作、開展宣傳工作、進行機關(guān)管理和后勤保障等，它與專委會一起，共同服務(wù)保證人代會、常委會會議、主任會議及相關(guān)重要活動的開展，是人大及其常委會依法履職的工作保障。各工作部門之間的任務(wù)分工、責(zé)任和相關(guān)關(guān)系比較清楚，不再贅述。以上問題，有的憲法和有關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)作了原則性規(guī)定，有的依據(jù)法律法規(guī)條款精神延伸而來，有的則是實踐經(jīng)驗或共識，這里僅僅作概括性總結(jié)。

（二）專委會如何貫徹常委會黨組意圖、實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)問題。專委會是人大及其常委會法定和重要的職能機構(gòu)，在黨內(nèi)，它是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以貫徹人代會臨時黨組、常委會黨組決策意圖為主要任務(wù)的人大內(nèi)部機構(gòu)，也是實現(xiàn)黨對國家權(quán)力機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的重要內(nèi)容。目前的主要問題是，對于地方人大如何利用法定權(quán)力、法定機構(gòu)，依法促進黨委決策部署、常委會黨組重要工作任務(wù)落實的方式方法缺乏研究，落實措施少，效能不明顯。又因為人大專委會主要負(fù)責(zé)人列席地方黨委全委會、人代會臨時黨組會、人大常委會黨組會不能經(jīng)?；?，對黨委重大決策部署意圖和常委會黨組工作任務(wù)措施等，有情況不清、精神領(lǐng)會不透和吃不準(zhǔn)的情況，也有具體工作抓得不實的問題。如專委會立足專業(yè)優(yōu)勢，及時提出人大依法貫徹黨委黨組重大決策的意見建議;專委會帶頭促進人代會重要議題事項的深入審議，促進決議決定科學(xué)有效;專委會依法抓好相關(guān)任務(wù)的具體落實等做得不夠，以及日常工作中的欠創(chuàng)新、效率低等。對此建議，一是擴大專委會主要負(fù)責(zé)人參與地方黨委決策、常委會黨組工作的力度。要探索專委會主要負(fù)責(zé)人列席地方黨委全委會、人代會臨時黨組會及人大常委會黨組除重要人事事項之外會議的制度辦法。專委會作為人代會下設(shè)的重要機構(gòu)，閉會期間接受常委會的領(lǐng)導(dǎo)，它的依法高效履職與黨委黨組重要決策深入貫徹密切相關(guān)。通過列席會議，了解背景、重點，事先知情，有利于統(tǒng)一認(rèn)識和決策事項落實。二是專委會負(fù)責(zé)人進入人代會主席團。甘肅省人大從2015年起，專委會主任委員全部進入大會主席團，參與人代會決策，實現(xiàn)了其知情權(quán)，加強了大會領(lǐng)導(dǎo)的核心作用，也提升了專委會的地位。市縣人大專委會數(shù)量少，主任委員如果是專任，可以參照上述做法。三是建立專委會履職中的重大事項向黨組報告制度。專委會主導(dǎo)進行的創(chuàng)制性立法項目及其中的重大創(chuàng)新性規(guī)定，執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的典型違法問題，工作調(diào)研中認(rèn)為是地方重大工作問題，代表視察中的重要民情事項等，報告在提交常委會審議前，要及時向黨組報告。四是依法主動為黨委重點工作落實提建議。專委會要結(jié)合專業(yè)實際，及時按照常委會黨組的要求，對本級黨委年度工作要點、人大黨組工作重點進行研究，并提出人大依法促進落實的具體建議，尤其要結(jié)合地方立法、工作監(jiān)督、調(diào)研實際，支持和協(xié)助人大黨組推進黨委重點工作的落實。要克服黨委重點工作任務(wù)下來，只是學(xué)習(xí)學(xué)習(xí)文件、領(lǐng)會領(lǐng)會精神、表表態(tài)的做法，堅持抓問題、抓重點，著力依法推進工作，真正與黨委黨組同心同力，為轄區(qū)內(nèi)重點工作落實多做工作。五是加強常委會黨組對專委會的領(lǐng)導(dǎo)。加強人大內(nèi)部黨的領(lǐng)導(dǎo)重點要完善體制機制，要探索省級人大建立專委會分黨組，市級人大合并各專委會建立分黨組，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，以利用黨組的政治和組織優(yōu)勢，凝聚力量，充分發(fā)揮專委會法定職能和工作優(yōu)勢。同時，專委會要探索建立定期研究黨委、人大黨組重點工作落實及工作推進機制，積極為重點工作、重大任務(wù)很好落實做貢獻(xiàn)。

（三）專委會如何在常委會領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮作用的問題。常委會和專委會都是人大依法履職的重要機構(gòu)。其中，常委會作為人民代表大會的常設(shè)機關(guān)，它依法履職時，專委會按照職能和專業(yè)對相關(guān)議案、報告、決議決定草案等進行初審，對相關(guān)議題進行調(diào)研，向主任會或常委會提出意見建議，把好常委會議題事項內(nèi)容的初審關(guān)，促進了權(quán)力機關(guān)決策的權(quán)威、效率和科學(xué)性，是主任會、常委會決策的重要環(huán)節(jié)，也是人大常委會履職的參謀助手。實踐證明，專委會只有在常委會的領(lǐng)導(dǎo)下，積極工作，負(fù)起相關(guān)責(zé)任，與常委會協(xié)調(diào)一致地工作，權(quán)力機關(guān)才能依法和高效履職。目前影響二者作用發(fā)揮的主要問題是，專委會接受常委會領(lǐng)導(dǎo)的概念寬泛，哪些由常委會決定，哪些由專委會去做，缺乏具體規(guī)定，這在一定程度上制約了專委會職能發(fā)揮。專委會雖然完成了人大及其常委會交給的有關(guān)工作任務(wù)，但自身的履職主動性、專業(yè)優(yōu)勢、智慧優(yōu)勢發(fā)揮不夠。專委會在主任會議處理常委會日常工作中，知情了解、參與介入少，其職能和任務(wù)有待明確、細(xì)化。對此，一是依法對專委會具體工作任務(wù)進行明確。主任會議要統(tǒng)一制定專委會履職工作職責(zé)，細(xì)化職能、工作任務(wù)和程序。如審議常委會交辦的議案草案、“一府一委兩院”有關(guān)工作報告送審，督促代表有關(guān)意見建議辦理，就常委會職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項專委會經(jīng)授權(quán)直接聽取“一府一委兩院”有關(guān)部門的匯報，進行相關(guān)問題調(diào)查研究，以及擬定相關(guān)法規(guī)草案和決議決定草案等，應(yīng)當(dāng)分工明確，責(zé)任具體，程序嚴(yán)格，有工作規(guī)定或辦理原則，以此促進專委會職能具體化、法制化。二是對專委會與常委會的關(guān)系再具體化。法律已經(jīng)規(guī)定了專委會在人代會閉會期間接受常委會領(lǐng)導(dǎo)，但如何領(lǐng)導(dǎo)沒有具體規(guī)定，應(yīng)當(dāng)對領(lǐng)導(dǎo)的方法、重點、程序等具體化，對專委會如何完成好常委會、主任會議交辦事項等提出工作要求，切實使專委會工作依法依規(guī)和高效，真正成為常委會履職的重要參謀助手。三是對專委會成員履職服務(wù)要多方面。專委會有老領(lǐng)導(dǎo)、有專家學(xué)者、有基層的同志，對其履職搞好服務(wù)保障是第一位的。尤其是后兩者，他們有自己的專職工作，多數(shù)是兼職，了解人大工作的信息資料缺乏、工具有限、途徑少，加之人大會議往往臨近開會才發(fā)通知發(fā)材料，客觀上使得他們不夠熟悉議題內(nèi)容，參加會議準(zhǔn)備不充分，履職不夠到位。常委會及其工作部門對此要高度重視，改進作風(fēng)，改進工作，實現(xiàn)“硬件”“軟件”服務(wù)水平大提升，方便并促進專委會組成人員履職。四是理順關(guān)系，完善常委會內(nèi)部運行機制。探索實行專委會對應(yīng)工作部門主要負(fù)責(zé)人由主任委員兼任的工作體制，專委會負(fù)責(zé)人列席常委會主任會議制度化，主任會議審議決定重要議題事項應(yīng)事先征求、聽取專委會意見，參加常委會各類會議由專委會牽頭組織，部門的干部考核、重要人事事項等要讓專委會參與，黨管人事必須堅持，但專委會提出的意見應(yīng)當(dāng)重視采納。同時對內(nèi)部重大工作事項的牽頭要明確為專委會等，努力使專委會在人大履職和機關(guān)建設(shè)中更好地發(fā)揮作用。

（四）專委會審議權(quán)、議案權(quán)、立法權(quán)行使問題。從專委會協(xié)助人大及其常委會依法履職的各項職能、工作任務(wù)可以看出，專委會的特點是“專”，要把專門的工作、專業(yè)的問題、專項的監(jiān)督落實到人大的立法、監(jiān)督和代表工作中去。專委會履職行權(quán)質(zhì)量、效能，直接關(guān)系人大及其常委會履職和作用發(fā)揮。因此，發(fā)揮專委會職能，是發(fā)揮人大職能的重要內(nèi)容，其本質(zhì)屬性是一致的。目前專委會行使職權(quán)中的主要問題有：因為法律規(guī)定過于原則，設(shè)立時間不長，地方人大對專委會職責(zé)研究、認(rèn)識不足，職能作用、整體效能發(fā)揮不夠充分;因為專委會自身工作力量和責(zé)任心等因素，主動提出議案草案包括法規(guī)案、決議決定案很少;因為部分成員學(xué)習(xí)鉆研下功夫不夠，審查審議有完程序、走過場及過多依賴工作機構(gòu)的情況，審議審查議案、從具體事項中發(fā)現(xiàn)問題和研究提出問題的勇氣能力欠缺等等。解決專委會“三權(quán)”方面的問題，一是加強學(xué)習(xí)，不斷提高思想認(rèn)識和強化責(zé)任意識。要認(rèn)真學(xué)習(xí)習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，尤其是學(xué)深悟透有關(guān)人民代表大會制度思想論述，站在政治法律高度，認(rèn)識人大制度和專委會工作。要明確專委會職能權(quán)限和履職方式，熟練并精通人大履職的相關(guān)法律法規(guī)及其程序規(guī)范，認(rèn)真負(fù)責(zé)地完成審議審查和有關(guān)議案起草等工作任務(wù)，做到履職有為、到位。二是提升專委會審議及提出意見建議辦理質(zhì)量。對專委會全體會議上審議議案、負(fù)責(zé)組織的執(zhí)法檢查和代表視察等法定活動中提出的意見建議，可以通過修改法律法規(guī)，明確其與常委會審議意見一樣的法律地位，列入“一府一委兩院”具體研究辦理回復(fù)范圍，提升專委會意見建議層次。三是賦予專委會對有關(guān)法律法規(guī)開展檢查的權(quán)力。監(jiān)督法將對憲法法律實施的檢查權(quán)規(guī)定為由人大常委會統(tǒng)一行使，這有利于法制統(tǒng)一，有利于使一些執(zhí)行落實不好的法律及時得到檢查，問題得到糾正。監(jiān)督法有關(guān)規(guī)定很好，但卻對我國法律法規(guī)和地方性法規(guī)數(shù)量多及實施情況復(fù)雜的實際，以及一些專業(yè)性強的法律法規(guī)實施問題多等情況有所忽視，淡化了專委會在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)、糾正問題的優(yōu)勢。對此應(yīng)當(dāng)修改法律，適當(dāng)賦予專委會依法組織執(zhí)法檢查和進行詢問、質(zhì)詢的權(quán)力，促進重要的法律法規(guī)及其專業(yè)性比較強的條款更好地落實。

（五）專委會與對應(yīng)工作部門關(guān)系問題。專委會所對應(yīng)工作部門，是其履職服務(wù)的保障部門，兼有工作上的責(zé)任關(guān)系，同時由于二者同級別，保持良好的協(xié)作共事關(guān)系十分重要，尤其對保證人大及其常委會各項工作任務(wù)落實很關(guān)鍵。目前存在的主要問題是，法律只對專委會的設(shè)立和人代會閉會期間接受常委會領(lǐng)導(dǎo)作了規(guī)定，明確了“研究、審議、擬定有關(guān)議案”等主要職能，以及對有關(guān)問題進行調(diào)查研究和提出建議等，而對實際工作中專委會的具體職責(zé)，特別是對應(yīng)工作部門的服務(wù)保障要求則沒有規(guī)定。專委會審議審查法案、議事決策、調(diào)查研究、提出意見建議等工作，一些工作部門確有服務(wù)不到位、不如意的情況。加之專委會一般不參與對應(yīng)工委內(nèi)部管理，沒有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，許多工作情況和責(zé)任不清，存在多頭指揮和效率低的情況，還有關(guān)系不和諧現(xiàn)象等，這在一定程度影響了專委會職能發(fā)揮和工作質(zhì)量效率。對此，要根據(jù)工作實際，依法對專委會和常委會對應(yīng)工作部門的設(shè)立作出明確的法律規(guī)定。省級人大設(shè)立專委會和常委會對應(yīng)工作機構(gòu)，市（州）及以下只設(shè)專委會，要理順相應(yīng)關(guān)系，明確工作責(zé)任。一是依法確定專委會與對應(yīng)工委的關(guān)系。要通過修訂議事規(guī)則、工作制度等，明確專委會完成人代會主席團、常委會交辦工作事項的職責(zé)，對應(yīng)工作部門應(yīng)當(dāng)全力服務(wù)保障的工作要求，規(guī)定專委會具有對對應(yīng)工作部門的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，專委會主任委員兼任黨支部書記，工委主任由專委會領(lǐng)導(dǎo)兼任，對“兩委”的黨建、內(nèi)部管理負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。規(guī)定工委負(fù)責(zé)人是具體工作的組織實施者，盡量突出專委會的主導(dǎo)和責(zé)任。二是明確工委向?qū)Ｎ瘯?fù)責(zé)的工作關(guān)系。要通過制度或文件形式，具體化工委向?qū)Ｎ瘯?fù)責(zé)事項，明確工作部門內(nèi)設(shè)處室是工委的辦事機構(gòu)同時也是專委會的辦事機構(gòu)。實踐證明，內(nèi)部工作順暢、履行職責(zé)比較好的專委會，都是專委會主導(dǎo)下的運行模式。

（六）專委會與政府部門、監(jiān)委、“兩院”關(guān)系問題。專委會是人大履職中聯(lián)系“一府一委兩院”工作的重要渠道，聯(lián)系范圍廣、事項多。通常聯(lián)系可分為一般工作業(yè)務(wù)和法定事項的聯(lián)系。前者的主要問題是聯(lián)系工作不規(guī)范，如大事、小事專委會都以人大的口吻或名義開展聯(lián)系，個別專委會還超出職責(zé)向聯(lián)系單位提工作要求，忽視了專委會與政府部門日常事務(wù)聯(lián)系的協(xié)商平等原則;有的把了解溝通情況、研究問題變成了向?qū)Ｎ瘯膮R報會;還有的隨便一個電話通知，就要“一府一委兩院”相關(guān)部門負(fù)責(zé)人來人大研究工作、陪同專委會下鄉(xiāng)等。而政府部門或聯(lián)系單位對來自人大的通知、工作匯報等又有程序規(guī)定，它們對專委會的一紙公函、一個電話要求參加會議或提供有關(guān)情況等，感到自己上有政府或單位和分管領(lǐng)導(dǎo)，下有安排落實程序規(guī)定，很為難。同時，一些政府部門業(yè)務(wù)對口多個專委會，法定事項之外，要資料、要情況等事務(wù)很多，這使得本來就很忙的部門或單位工作更忙。由此看出人大聯(lián)系中確有隨意性和不嚴(yán)謹(jǐn)或混亂的情況，這雖然是少數(shù)、個別，但不可忽視或任其蔓延。而法定事項聯(lián)系方面，主要問題是一些專委會對“一府一委兩院”部門征求人大意見的重要報告、意見辦理等有形式主義傾向;對已列入常委會議題事項缺乏認(rèn)真協(xié)調(diào)研究，變動較大;通知事項如常委會開會通知中的議題提交時間，法律規(guī)定為提前兩個月告知，實際多數(shù)不足一月;還有法定會議“一府一委兩院”依法列席范圍不規(guī)范等，不嚴(yán)格嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牡胤奖容^多。對此，要明確專委會與政府相關(guān)部門、單位日常聯(lián)系原則是協(xié)商平等溝通，法定事項聯(lián)系必須嚴(yán)肅、嚴(yán)格和認(rèn)真，依據(jù)原則是常委會、主任會議決定事項。具體來說，一是對人大聯(lián)系“一府一委兩院”的形式內(nèi)容進行規(guī)范。主要是對涉及人大依法履職，包括立法監(jiān)督、決定重大事項、代表視察、執(zhí)法檢查和工作調(diào)研等重要事項，內(nèi)容上要提出“一府一委兩院”配合支持的原則要求，要求部門負(fù)責(zé)人進行匯報、單位出具書面材料等，要按有關(guān)程序規(guī)定并通過人大綜合辦公部門發(fā)文（函）程序進行通知，杜絕隨意向聯(lián)系部門單位安排工作、通知事項等。二是嚴(yán)格科學(xué)劃分聯(lián)系部門。除了人大綜合辦公廳（室）之外，各專委會聯(lián)系“一府一委兩院”及其有關(guān)部門單位，要按工作業(yè)務(wù)對口進行明確，以書面文件或制度進行規(guī)定。政府部門因業(yè)務(wù)對口多個人大專委會的，要明確主和次，次要的應(yīng)限于業(yè)務(wù)處室，不作為規(guī)定聯(lián)系單位，減少人大多頭聯(lián)系政府部門的情況。三是規(guī)定一般事項聯(lián)系形式。除人大依法履職等法定事項的通知聯(lián)系用綜合辦公部門書面文字外，對研究協(xié)調(diào)人大重要業(yè)務(wù)工作或相關(guān)重大事項聯(lián)系時，可電話溝通，可召開座談會、協(xié)調(diào)會，可寄送相關(guān)工作資料，可邀請參加雙方重要會議活動等，突出聯(lián)系簡化和程序規(guī)范，避免動不動匯報報告。同時，專委會應(yīng)當(dāng)有專門處室和比較固定的人員進行聯(lián)系等等。

（七）上下級人大專委會之間關(guān)系問題。上下級人大常委會關(guān)系，目前統(tǒng)一的認(rèn)識是20世紀(jì)80年代彭真委員長概括的“法律上的監(jiān)督關(guān)系，工作上的聯(lián)系指導(dǎo)關(guān)系”，這一概括首先是高度濃縮了憲法法律規(guī)定，具有權(quán)威性。其次體現(xiàn)了人大及其常委會向本級地方黨委負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)體制，具有理解上的簡潔明了特點。第三是符合中國特色社會主義中央和地方國家政權(quán)架構(gòu)運行機制的制度性規(guī)定。而上下級人大專委會之間的關(guān)系（含工作部門），法律沒有具體明確，但法律規(guī)定的精神是明確的，我們可以理解為它是上下級人大關(guān)系內(nèi)容范疇和關(guān)系原則在一定意義上的延伸。在我國，黨委、政府、“兩院”及其部門的上下級統(tǒng)稱為系統(tǒng)，而人大上下級不能稱系統(tǒng)，只能是地域加人大，如全國人大、地方人大、某市縣人大。各級人大因工作需要下級人大配合抓落實的，一般以人大綜合部門出具的函的形式通知，人大業(yè)務(wù)部門只是據(jù)此聯(lián)系協(xié)調(diào)。目前這方面的主要問題是，上級人大聯(lián)系指導(dǎo)的內(nèi)容不夠規(guī)范，個別縣人大缺乏對上下級人大關(guān)系的正確認(rèn)識，以縣人大常委會名義召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作會議，安排人大有關(guān)工作。還有一些地方，凡人大一些大的工作任務(wù)都要求下級人大配合或參照去做，并準(zhǔn)備相關(guān)匯報材料。在省級人大，前往下級開展工作的各類調(diào)研組、檢查組、視察組，許多時候無統(tǒng)籌、無計劃，過多、過頻繁給下級人大增添工作量和不必要的麻煩。聯(lián)系方法方面，有的缺人大綜合辦公部門的書面文書，有的語氣上以上級自居，有的將不是人大常委會的工作向下級人大安排。這些聯(lián)系指導(dǎo)做法，確有變成其他國家機關(guān)上下級領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的傾向。對此，一是牢記上下級人大法定關(guān)系原則。要明確“法律上的監(jiān)督關(guān)系，工作上的聯(lián)系指導(dǎo)關(guān)系”，既是上下級人大常委會日常工作必須遵循的原則，也是人大專委會、工作部門進行聯(lián)系和依法指導(dǎo)的原則，明確各級人大向本級黨委負(fù)責(zé)的黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)體制規(guī)定，即使有需要統(tǒng)一進行的工作、解決的問題，應(yīng)當(dāng)以座談會、經(jīng)驗交流會的形式進行。上下級人大包括專委會對此要不突破、不越權(quán)、不隨意。二是嚴(yán)格上下級專委會聯(lián)系指導(dǎo)范圍。要統(tǒng)一將指導(dǎo)聯(lián)系定格在上級人大常委會的工作任務(wù)、主任會議決定上，并且是在專委會承辦的事項內(nèi)開展業(yè)務(wù)聯(lián)系，突出聯(lián)系的嚴(yán)謹(jǐn)嚴(yán)格，不得將無關(guān)緊要或非正式事項列入聯(lián)系范圍。三是規(guī)范聯(lián)系方式。所有聯(lián)系指導(dǎo)事項要出具公函，明確是常委會或其黨組、主任會議決定或要求安排辦理事項，杜絕專委會、業(yè)務(wù)部門代替綜合部門、電話代替公函的做法。四是避免不必要的打擾和麻煩。省級人大綜合辦公部門要統(tǒng)籌計劃，按季或半年對專委會將要前往的市州開展工作任務(wù)、事項進行協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌，避免多個人大部門同時去一地或多次在一地開展工作，給下級人大造成工作、接待困難。

（八）專委會服務(wù)保障本級人代會工作問題。地方組織法規(guī)定了專委會由本級人民代表大會選舉產(chǎn)生并向其負(fù)責(zé)，明確了專委會在人代會開會、閉會期間的職責(zé)任務(wù)和接受常委會的領(lǐng)導(dǎo)等問題，這既是專委會開展工作的法律依據(jù)，又是責(zé)任劃分。目前省級人大專委會每年向代表提供年度工作安排和工作總結(jié)，提交計劃預(yù)算審查和立法等工作資料，市縣人大專委會多數(shù)沒有向代表提供自身履職報告或履職資料信息和服務(wù)代表審議的專業(yè)參閱資料，沒有牽頭參與代表意見建議督辦，也很少與相關(guān)專業(yè)、行業(yè)的代表開展聯(lián)系，代表參與專委會的重要工作活動少，代表與專委會工作有“脫節(jié)”現(xiàn)象，這些既造成責(zé)任關(guān)系淡漠，又不利于代表在權(quán)力機關(guān)作用的發(fā)揮。對此建議，一是明確責(zé)任關(guān)系，搞好對代表履職的服務(wù)。專委會要認(rèn)識自身是向代表大會負(fù)責(zé)，尤其市縣人大專委會每年要向代表提供履職情況的報告，各級人大專委會要圍繞人代會審議議題，多提供相關(guān)專業(yè)的資料信息，如將專委會向常委會提交的執(zhí)法檢查和調(diào)研報告、內(nèi)部刊物和情況反映材料寄送相關(guān)代表等。二是專委會要積極主動聯(lián)系代表。專委會要建立與本級相關(guān)專業(yè)、行業(yè)人大代表的聯(lián)系機制，并保持經(jīng)常性聯(lián)系，如邀請代表參與立法、執(zhí)法檢查、調(diào)研等工作。三是承擔(dān)代表意見建議督辦催辦工作。專委會要發(fā)揮與政府部門、監(jiān)委、“兩院”聯(lián)系多的優(yōu)勢，積極牽頭辦理主任會議決定的重點建議督辦催辦任務(wù)項目，為代表意見、主張落實落地多做工作。

（九）加強專委會職能及自身建設(shè)問題。專委會在甘肅省縣級以上人大的普遍設(shè)立，是黨的十八大以來甘肅省深化民主法制領(lǐng)域改革、加強完善地方人大工作的重要成果，應(yīng)當(dāng)充分肯定。市縣人大目前最集中的反映是專委會只有一名工作人員或兼職領(lǐng)導(dǎo)，缺干事、缺編制，多數(shù)工作處于應(yīng)付狀態(tài)。說成立了，實際上僅僅是加了一塊牌子。給了工作責(zé)任，有提議案、審查議案、審議重要事項的權(quán)力，但依法履職、富有成效開展工作不夠（法制委、財經(jīng)委法定議題除外）。專委會人員數(shù)量方面，省市縣級一般按7～9人配備，市縣級人大尚可，省級人大則明顯偏少，加之兼職的多，部門每次組織專委會開會總為法定人數(shù)不過半而犯難，且審議、審查不能廣泛聽取意見。由于組成人員的專業(yè)和知識結(jié)構(gòu)不盡合理，以及代表個體責(zé)任心差異，省級人大個別專委會成員和一些市縣人大專委會的確存在履行法定職能不到位的情況。加強人大專委會建設(shè)，一是加強專委會隊伍建設(shè)。黨委要高度重視人大專委會建設(shè)，組織部門要將政治思想好、作風(fēng)優(yōu)良、能夠認(rèn)真履職的代表推薦到專委會任職，同時研究考慮省級人大專委會組成人員退休年齡與常委會專職委員相同，也就是都按滿63歲退休安排。同時在干部退休制度改革中，研究考慮市級人大常委會專職委員和專委會人員年齡適當(dāng)延長問題。探索對專委會組成人員到會率、履職情況進行考核并確定去留，以此鼓勵并不斷激發(fā)其工作熱情和工作積極性。二是加強自身學(xué)習(xí)培訓(xùn)。省級人大專委會在換屆之初安排的高層次、專門培訓(xùn)，要吸收市縣人大專委會成員參加，支持提升下級人大專委會履職水平，以豐富充實上下級人大專委會聯(lián)系指導(dǎo)內(nèi)容。三是以制度規(guī)范工作。要結(jié)合不忘初心、牢記使命主題教育實際，各級人大主任會議要統(tǒng)一制定專委會工作制度，完善履職工作程序，不斷規(guī)范履職行權(quán)行為，嚴(yán)格依法和明確履職責(zé)任，努力使人大專委會工作規(guī)范高效。四是人大黨組要重視研究解決專委會目前的問題。常委會黨組對于專委會的人事安排，要充分考慮專委會職能和工作需要，積極向黨委匯報，及時協(xié)調(diào)和努力解決所面臨的問題，力爭使省級人大專委會委員人員數(shù)量增加，各級人大專委會知識結(jié)構(gòu)合理，組成人員具備較強責(zé)任事業(yè)心，市縣人大專委會編制、職位緊缺問題得到及時妥善解決，以此共同促進人大專委會自身建設(shè)的加強和提升。

（本文系甘肅省人大常委會黨組2019年“大調(diào)研”項目，由環(huán)資工委負(fù)責(zé)。項目牽頭執(zhí)筆：明連成系甘肅省人大常委會環(huán)資工委副主任，王繼鵬系甘肅省人大常委會環(huán)資工委原環(huán)監(jiān)處處長）