政府環(huán)境財(cái)政性投入制度的績(jī)效審計(jì)

文/劉琪，黑龍江大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院

1 基本理論

2009年3月5日，溫家寶總理在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上所作的政府報(bào)告中提出“財(cái)政資金運(yùn)用到哪里，審計(jì)就跟到哪里”。劉家義（2011）審計(jì)長(zhǎng)在作主題報(bào)告時(shí)也提出“國(guó)家審計(jì)與人民利益邊界的一致性”。由此可見(jiàn)，財(cái)政審計(jì)是審計(jì)工作的主要組成部分。

政府財(cái)政投入按照政府的職能分為：國(guó)防投入，行政投入，社會(huì)投入，經(jīng)濟(jì)投入和債務(wù)投入，其中環(huán)境投入屬于五類中的社會(huì)投入。財(cái)政投入效果審計(jì)就是審查并鑒證、評(píng)價(jià)政府為滿足社會(huì)公共需要而運(yùn)用財(cái)政資金進(jìn)行資源配置活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性及其公平性。在對(duì)國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)進(jìn)行研究分析中發(fā)現(xiàn)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政府審計(jì)中，績(jī)效審計(jì)占 80%，財(cái)務(wù)審計(jì)所占斃了遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于對(duì)績(jī)效審計(jì)。隨著研究的不斷深入，本文認(rèn)為，對(duì)于效果審計(jì)，不是對(duì)結(jié)果產(chǎn)生的效果進(jìn)行審計(jì)，其審計(jì)的內(nèi)容和重點(diǎn)應(yīng)比以往更加傾向于對(duì)其效果性和公平性的考量，不能就資金論資金，相應(yīng)地關(guān)注投入這一舉動(dòng)所帶動(dòng)的連環(huán)效應(yīng)。

現(xiàn)代政府審計(jì)監(jiān)督不但是政府治理機(jī)制形成的基礎(chǔ)，而且可以促進(jìn)政府治理效果的提高。環(huán)境作為人民至關(guān)重要的生存條件，關(guān)系到每個(gè)公民的切身利益。所以在受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的要求下，需要審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府履行的公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任作出客觀公正的評(píng)價(jià)，以保證政府治理的有效性。政府審計(jì)作為政府治理結(jié)構(gòu)中的關(guān)鍵組成部分，它通過(guò)一套系統(tǒng)的、規(guī)范的方法評(píng)價(jià)和提高政府活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)管理、控制及治理過(guò)程的有效性，幫助實(shí)現(xiàn)政府的目標(biāo)。

2 環(huán)境財(cái)政性投入制度審計(jì)基本現(xiàn)狀及問(wèn)題

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)逐漸認(rèn)識(shí)到環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重要性，因此從改革開放以來(lái)我國(guó)的環(huán)境財(cái)政投人在總量上一直是呈現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，在過(guò)去的五年間，環(huán)境財(cái)政投五年間增長(zhǎng)了將近兩倍。由于我國(guó) 1971年全面實(shí)行計(jì)劃生育政策以來(lái)，我國(guó)新生人口不斷呈下降趨勢(shì)，且下降幅度較大，人口對(duì)環(huán)境的壓力放緩。因此我國(guó)對(duì)環(huán)境的需求總體上是緩慢下降的，這與表中的我國(guó)環(huán)境經(jīng)費(fèi)在總環(huán)境經(jīng)費(fèi)中的占比是在小幅度減少的。

2.1 預(yù)算制度不健全

預(yù)算編制內(nèi)容不夠科學(xué)合理。財(cái)政部門提交的各級(jí)預(yù)算草案項(xiàng)目不詳細(xì)，所列在預(yù)算報(bào)表的科目級(jí)次少且內(nèi)容粗，報(bào)表后沒(méi)有附詳細(xì)的說(shuō)明材料。預(yù)算編制缺乏完整性。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)在財(cái)政分配中把財(cái)政性資金分為預(yù)算內(nèi)預(yù)算外。這種雙軌制運(yùn)行既違背了預(yù)算的完整性原則，又削弱了財(cái)政的宏觀調(diào)控能力，在審計(jì)依據(jù)不科學(xué)的前提下效果審計(jì)很難取得成效。部門預(yù)算編制無(wú)標(biāo)準(zhǔn)、無(wú)法律依據(jù)。部門預(yù)算的編制標(biāo)準(zhǔn)并無(wú)相關(guān)法律條例規(guī)定，大多數(shù)的部門編制預(yù)算時(shí)都將上年度的執(zhí)行狀況作為基數(shù)，加之考慮本年度的因素，作適當(dāng)調(diào)增，導(dǎo)致每年的收支額度以一定比例遞增。

2.2 分配結(jié)構(gòu)缺陷

在以稅收為主要的資金來(lái)源的同時(shí)，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，將農(nóng)村環(huán)境的投資主體從依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為“以縣為主”，對(duì)于這種換湯不換藥的做法并不能保證環(huán)境需求更為充裕的供給。無(wú)論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是區(qū)縣，對(duì)于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的中部和西部地區(qū)，大部分都是靠財(cái)政吃飯，有的連“飯”都不能果腹，還有不少地方“欠債累累”，在這種壓力山大的財(cái)政束縛下，有的地方政府只能拼命地壓縮環(huán)境經(jīng)費(fèi)，滯留上級(jí)環(huán)境補(bǔ)助資金來(lái)緩解燃眉之急，由此來(lái)看，地方何來(lái)資金投入環(huán)境的發(fā)展？橫向看，環(huán)境作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石，在投資比例上應(yīng)向環(huán)境傾斜，據(jù)《中國(guó)環(huán)境經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)》顯示，我國(guó)環(huán)境應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)的環(huán)境經(jīng)費(fèi)不到 35%，而世界發(fā)達(dá)國(guó)家約為 50%，非環(huán)境占了我國(guó)環(huán)境 投入相當(dāng)大的比例，這并不符合環(huán)境發(fā)展的階段要求。

2.3 審計(jì)報(bào)告不健全

事后審計(jì)一般是在結(jié)賬后或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)取得成果以后進(jìn)行的，審計(jì)資料齊全，通過(guò)審計(jì)就能夠查明所有已經(jīng)發(fā)生的財(cái)政財(cái)務(wù)收支和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的經(jīng)過(guò)和結(jié)果，因而監(jiān)督作用較明顯。財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)和全面審計(jì)均屬事后審計(jì)，我國(guó)現(xiàn)在一般多數(shù)審計(jì)都為事后審計(jì)。事后審計(jì)往往就是就數(shù)字論數(shù)字，而且是秋后算賬。在既定的事實(shí)上進(jìn)行審計(jì)，本身上就造成的時(shí)間滯后，問(wèn)題不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，并在有限的時(shí)間里要求審計(jì)人員有質(zhì)有量地完成大量審計(jì)任務(wù)，造成人員緊張，工作質(zhì)量也會(huì)大打折扣。這些主要缺陷共同造成一個(gè)問(wèn)題就是反饋不能及時(shí)，影響效果審計(jì)。

3 提升環(huán)境財(cái)政性投入制度的績(jī)效審計(jì)對(duì)策

在對(duì)環(huán)境重視程度不斷提高的今天，雖然環(huán)境投入的總量不斷增加，但財(cái)政投入的效果并不能取得最佳的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。建議從三個(gè)方面出發(fā)使投入效果達(dá)到最佳。一是財(cái)政分權(quán)確責(zé)，使財(cái)權(quán)和事權(quán)相分離且相互制約，轉(zhuǎn)移支付公開透明，讓轉(zhuǎn)移的財(cái)政資金在透明中落實(shí)；二是完善審計(jì)監(jiān)管體系，從全局把握效果審計(jì)；三是加強(qiáng)對(duì)審計(jì)隊(duì)伍整體素質(zhì)的建設(shè)。對(duì)環(huán)境財(cái)政性效果審計(jì)不僅是財(cái)政投入本身經(jīng)濟(jì)型、效率性、效果性的要求，符合我國(guó)國(guó)情的需要，也是環(huán)境國(guó)際化趨勢(shì)的要求。