鄉(xiāng)鎮(zhèn)防止農(nóng)村人口過度流失的對策研究

邢相飛

（中國石油大學(xué)（華東），山東 青島 266580）

十九大報告中，“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村農(nóng)民是關(guān)系國計民生的根本問題。我們必須始終把解決“三農(nóng)”問題作為黨的工作的重中之重?！盵1]自十一屆三中全會我國實行對內(nèi)改革，國家經(jīng)濟迅速發(fā)展。對內(nèi)改革以農(nóng)村為開端，但我國城市工業(yè)的發(fā)展更為迅猛，農(nóng)村與城市的差距愈來愈大并隨之產(chǎn)生一系列問題。城市經(jīng)濟發(fā)展使越來越多的農(nóng)村人口離開農(nóng)村成為流動人口。數(shù)據(jù)顯示到2017年底，中國農(nóng)村人口將達(dá)到5.7661億，占總?cè)丝诘?1%，但全國人戶分離人口2.91億人，其中流動人口高達(dá)2.44億人。農(nóng)村流動人口數(shù)量如此之多，農(nóng)業(yè)的發(fā)展又何以為繼？農(nóng)業(yè)是國家的基礎(chǔ)，如何發(fā)展好農(nóng)業(yè)，穩(wěn)定從事農(nóng)業(yè)的人口數(shù)量，促進農(nóng)村發(fā)展，進一步提高農(nóng)村的治理能力以及構(gòu)建更加完善的農(nóng)村治理體系是解決農(nóng)村人口流動的關(guān)鍵，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要職責(zé)就是服務(wù)鄉(xiāng)村地區(qū)人民，解決鄉(xiāng)村地區(qū)的問題。農(nóng)村地區(qū)的人口流動問題主要表現(xiàn)在以下方面：一是勞動力的大量流失；二是由于優(yōu)質(zhì)勞動力流失造成的土地閑置資源浪費問題；三是農(nóng)村人民幸福感較低的問題，由于人口流動導(dǎo)致家庭團聚缺失或團聚時間過短，使得老人、兒童甚至是農(nóng)民工的孤獨；四是政府績效低的問題，無法解決鄉(xiāng)村問題造成工作效率的低下。人口流動問題對鄉(xiāng)村各方面發(fā)展造成的沖擊需要依托鄉(xiāng)村政府現(xiàn)代化的治理能力來提升政府績效，來留住農(nóng)村勞動力提升農(nóng)村人民幸福感從而促進鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展。

一、農(nóng)村人口流失的原因分析

農(nóng)村人口流失主要是農(nóng)村的內(nèi)推力和城市外拉力兩方面的原因。

（一）農(nóng)村的內(nèi)推力。當(dāng)今農(nóng)村土地勞動力嚴(yán)重不足，但向城市遷移的農(nóng)村人口卻逐漸增加。推動農(nóng)村人口向外流動的重要因素是農(nóng)村的土地產(chǎn)出、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。土地產(chǎn)出無法滿足農(nóng)村人口的需求，土地產(chǎn)出及其價格都低（例如糧食），糧價一方面受國際低糧價的影響；另一方面受本身技術(shù)因素的影響，生產(chǎn)技術(shù)低，機械化水平不高；自然災(zāi)害也影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)出。農(nóng)村地區(qū)落后的基礎(chǔ)設(shè)施也是推動農(nóng)村人口向外流動的重要力量。農(nóng)村地區(qū)的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、衛(wèi)生、道路、通信等基礎(chǔ)設(shè)施與城市相比水平普遍低下，所以人們選擇去城市發(fā)展。

（二）城市的外拉力。與農(nóng)村地區(qū)相比收入就是一大吸力，相較于農(nóng)村微薄的土地收入城市收入既高又穩(wěn)定。城市的發(fā)展是多樣的，在工業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上又興起了服務(wù)業(yè)，相較于農(nóng)村的單一職業(yè)城市有更多的新型職業(yè)新型崗位可供人們選擇。完善的基礎(chǔ)設(shè)施也是城市的一大吸力，在醫(yī)療方面，城市擁有先進的醫(yī)療設(shè)備、高素質(zhì)的醫(yī)生、各種?？漆t(yī)院；在教育方面，大學(xué)等高等教育學(xué)校主要集中在城市，農(nóng)村的教育則以小學(xué)為主，師資短缺、教學(xué)設(shè)備落后，對比城市優(yōu)秀的教育水平人們更愿意進入城市；交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施城市比農(nóng)村地區(qū)更完善；在養(yǎng)老問題上，城市實行企業(yè)年金保障制度和社會保障制度，而在廣大農(nóng)村地區(qū)實行家庭養(yǎng)老保險制度。由諸多方面對比高下立見，城市的“吸力”對于農(nóng)村人口無疑是巨大的。

如何解決這兩個問題，解決好農(nóng)村人口流動問題？在黨的十九屆三中全會上，對于農(nóng)村的發(fā)展國家提出了政策和思想指導(dǎo)，要求加強農(nóng)村的基層工作，提高農(nóng)村的治理能力，完善自治、法治和德治相結(jié)合的農(nóng)村治理體系。在堅持國家大政方針的基礎(chǔ)上需要從以下幾個方面入手破解農(nóng)村人口流動的難題。

二、防止農(nóng)村人口過度流失的具體策略

（一）大力發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)村經(jīng)濟的活力

在我國廣大的鄉(xiāng)村地區(qū)，政府是承擔(dān)本區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的主要力量。解決農(nóng)村人口流動的問題需要政府發(fā)揮關(guān)鍵作用，政府需要更好的主動參與和積極作為。政府要切實發(fā)揮為人民提供服務(wù)，促進當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展的職能。在鄉(xiāng)村地區(qū)，普通民眾的能力和知識水平是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如政府的，更多的方向性、基礎(chǔ)性的問題需要政府去指導(dǎo)鄉(xiāng)村居民去解決?？梢哉f鄉(xiāng)村地區(qū)政府行為對于鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展有著巨大的影響力，針對鄉(xiāng)村地區(qū)人口流動問題，鄉(xiāng)村政府需要針對其原因來進行具體的作為。

首先是土地產(chǎn)出即鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展問題，無論何時何地經(jīng)濟建設(shè)都是必要的，應(yīng)當(dāng)放在重要位置。鄉(xiāng)村政府應(yīng)加強經(jīng)濟建設(shè)，將追求經(jīng)濟增長列為地方政府的目標(biāo)。造成“農(nóng)村推力”“城市吸力”的根本原因就是經(jīng)濟發(fā)展水平問題，政府只有解決好經(jīng)濟問題，才能解決經(jīng)濟發(fā)展中的經(jīng)濟差距所帶來的一系列社會問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要持續(xù)推動農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展。在十九次報告中，我們指出了“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。要堅持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代化，在提升農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)代化水平的基礎(chǔ)上完善城鄉(xiāng)一體化的體制機制和政策體系。

農(nóng)業(yè)是國家的基礎(chǔ)，推進農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展是首要的但農(nóng)村的發(fā)展不能完全復(fù)制城市發(fā)展的方式。鄉(xiāng)村是鄉(xiāng)村，城市是城市，鄉(xiāng)村與城市所處的環(huán)境所包含的文化是不同的，在發(fā)展中可以借鑒城市優(yōu)秀有益的方法途徑。土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，對于土地制度的改革相關(guān)政府應(yīng)當(dāng)緊跟國家的大政方針并結(jié)合本地區(qū)的特色進行土地制度方面的調(diào)整改革。自改革開放后我國的土地制度不斷完善，從包產(chǎn)到戶到逐漸深入落實土地制度，多方位全方面調(diào)動農(nóng)民的積極性。中央還曾發(fā)布《關(guān)于農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的通知》允許土地的合理流動，同時要求農(nóng)民承包土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須遵循合法、自愿、有償?shù)脑瓌t。在如今的土地環(huán)境之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)赝恋丨h(huán)境特色提出具有促進性、激勵性的土地政策來全力激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，由此提升土地收益水平；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在堅持上層政府的政策方針同時，具體到地方時完善土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)的制度體系，降低農(nóng)民進行土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)的風(fēng)險，鼓勵支持土地資源的充分利用；同時為了盤活土地資源，政府還應(yīng)當(dāng)積極進行融資，吸引企業(yè)、銀行等籌集資金為人們搭建融資平臺，吸引來資金促進當(dāng)?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)；最后，要創(chuàng)新農(nóng)村土地管理多元化、土地流轉(zhuǎn)整理試點、土地股份合作制試點等多種方式試點，使之更適合農(nóng)村土地制度。

土地制度是激勵生產(chǎn)的一個重要因素，農(nóng)業(yè)科技水平也是影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的重要因素?！翱萍际堑谝簧a(chǎn)力”不僅適用于國與國的發(fā)展競爭方面，在農(nóng)業(yè)上同樣適用。掌握科技力量，帶來的不僅是人力的節(jié)約省力，也是生產(chǎn)效率上的大力提升、生產(chǎn)質(zhì)量的提升改進。提升技術(shù)要求政府來引導(dǎo)打造農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的新模式，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新業(yè)態(tài)。積極扶持農(nóng)業(yè)的科技創(chuàng)新，不僅要在政策上還要在資金上大力支持，要打造現(xiàn)代農(nóng)民增收綜合體，培育多元化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，培育現(xiàn)代家庭農(nóng)場，發(fā)展農(nóng)民合作社，以多種方式輻射農(nóng)民。[2]還要繼續(xù)發(fā)展精致高效農(nóng)業(yè)，大力支持農(nóng)業(yè)的科技研究，可以建立專門的基地并吸引專門的農(nóng)業(yè)技術(shù)人員進行研究，研發(fā)新型農(nóng)產(chǎn)品，發(fā)展新型的生產(chǎn)模式，以此形成規(guī)模效應(yīng)。

（二）建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，提高公共服務(wù)能力

服務(wù)型政府體現(xiàn)了“公民本位”和“社會本位”的理念。政府的職能更多的是為人民服務(wù)，滿足人民的需要，促進人民的發(fā)展。[3]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于農(nóng)村的管理多是靠著村里的支書干部等傳達(dá)信息，多是上傳下達(dá)單方面的引導(dǎo)，并不是雙方的互相溝通，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)更積極更主動地去了解農(nóng)村農(nóng)民的生產(chǎn)生活情況。

打造服務(wù)型政府需要完善基礎(chǔ)設(shè)施。針對醫(yī)療衛(wèi)生水平，大型的高水平醫(yī)院無法提供是鄉(xiāng)村地區(qū)的短處，但是政府可以針對基礎(chǔ)性的服務(wù)進行改善。例如定期提供免費體檢服務(wù)，針對鄉(xiāng)村的老齡人口和少年兒童開展對口性醫(yī)療服務(wù)；另一個問題是藥品價格問題，鄉(xiāng)村地區(qū)政府可以加大醫(yī)療補貼，變相的降低藥品價格。針對教育方面的問題，由于鄉(xiāng)村多是中小學(xué)，甚至有的農(nóng)村因為人口較少甚至都沒有小學(xué)。農(nóng)村教育落后是農(nóng)村人口進城的主要原因，提高農(nóng)村教育水平是必要的。解決鄉(xiāng)村教育問題主要是政府資金的支持，有了資金的支持，才可以完善學(xué)校的教育設(shè)備，引進更多的師資力量，這樣才可以提升鄉(xiāng)村的教育水平。針對養(yǎng)老問題，在農(nóng)村實行家庭養(yǎng)老保障制度，依靠的是人們的積蓄以及家里子女的供給來養(yǎng)老，這樣對老人和其子女都是不小的負(fù)擔(dān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要從這方面入手去解決人口流動問題。政府需要認(rèn)真考慮農(nóng)村養(yǎng)老制度，彌補現(xiàn)有制度的不足，完善農(nóng)村養(yǎng)老制度，增強農(nóng)村養(yǎng)老制度的吸引力。比如可以建立大規(guī)模的集中的養(yǎng)老院 ，減輕子女的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，或者對于老年人提供更多的福利，加大這方面的財政支出，切實解決老年養(yǎng)老問題。

（三）積極發(fā)揮農(nóng)村基層組織的作用，提高農(nóng)村自治能力

農(nóng)村基層組織是建立在農(nóng)民群眾的生產(chǎn)生活現(xiàn)場，生活在農(nóng)民群眾之中，處于社會主義新農(nóng)村建設(shè)的前沿，與農(nóng)民群眾保持著廣泛而密切的聯(lián)系?？梢娹r(nóng)村基層組織的重要性，對于解決由于農(nóng)村人口流動問題需要農(nóng)村基層組織發(fā)揮積極作用。

農(nóng)村基層組織不僅是政府與農(nóng)村居民連接的平臺，也是集結(jié)農(nóng)村人情感的一個組織，可以更好地解決農(nóng)村人的各種問題。農(nóng)村基層組織既與上層政府相聯(lián)系，接收傳達(dá)上級政府的文件通知，同時又與下層居民保持著緊密的聯(lián)系。農(nóng)村基層組織較政府而言是更接近村民，與村民的聯(lián)系更為緊密的，農(nóng)村基層組織在解決農(nóng)村問題中有更大的意見權(quán)以及決策權(quán)，像解決老年人的孤獨感問題，農(nóng)村基層組織就可以組織村民良性參與社會治理，組織村民自發(fā)組成小組定期去與孤寡老人聊天來排解他們的孤獨感， 還可以通過組織各種集體活動來促進村民之間的聯(lián)系，促進農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。

（四）鼓勵社會組織積極參與鄉(xiāng)村振興建設(shè)，提高外部的支持力

發(fā)揮政府作用，同時也要加入社會組織的治理力量，在鄉(xiāng)村地區(qū)治理的某些領(lǐng)域社會組織也可以發(fā)揮大的作用?！霸跇?gòu)建和諧社會的過程中，政府應(yīng)該堅持做事不做的原則。政府需要解決的是具有公益性、與經(jīng)濟社會發(fā)展相關(guān)的問題。他們不能僅僅靠市場機制來做或做不到。此外，要充分發(fā)揮市場和社會組織的作用?！盵4]該書作者認(rèn)為社會組織應(yīng)該參與、大有作為。

社會組織是公共關(guān)系的重要組成部分。社會組織通過參與動員來吸引社會成員，它既能提高社會成員參與的積極性，又能迎合我國“小政府、大社會”的治理方式。社會組織是政府與市場之間的橋梁和紐帶，它可以協(xié)調(diào)政府不能、不應(yīng)該處理的事情?！吧鐣M織在承擔(dān)政府某些社會職能或提供公共服務(wù)的同時，根據(jù)公平、客觀、獨立的原則，可以立即發(fā)現(xiàn)社會和市場經(jīng)濟中公眾的非法經(jīng)營、欺詐和欺騙行為。向政府揭露和報告，并提供相應(yīng)的建議和建議。政府應(yīng)關(guān)注和處理相關(guān)的違法行為，以促進社會經(jīng)濟秩序的正常、有序、健康發(fā)展。”[5]社會組織作為政府與居民之間的第三方組織，不僅可以調(diào)解政府與鄉(xiāng)村人民的關(guān)系，還可以監(jiān)督政府行為，表達(dá)村民意見。推進鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展需要社會組織更好地發(fā)揮作用。

較政府的組織形式社會組織的組成較為隨意，可以由農(nóng)村居民組成。隨著社會的逐步發(fā)展和社會的多樣化，導(dǎo)致了村民之間社會關(guān)系的逐漸解體。鄉(xiāng)村居民對于公共事物的參與重視程度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，人們的集體觀念不強，對于公共事物多是觀望冷漠的態(tài)度?；卩l(xiāng)村特殊的文化環(huán)境鼓勵鄉(xiāng)村居民形成組織來解決鄉(xiāng)村問題，我們需要培育適應(yīng)鄉(xiāng)村環(huán)境的農(nóng)村社會組織，從鄉(xiāng)土環(huán)境中尋找適應(yīng)發(fā)展的理念方法。

對于農(nóng)村人口流動造成的問題 ，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要切實提高現(xiàn)代化治理能力和完善現(xiàn)代化治理體系來解決農(nóng)村人口流動帶來的各種問題。要從原因入手，著力解決造成人口流動的問題，打造服務(wù)型政府發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，同時積極鼓勵社會組織、鄉(xiāng)村基層組織以及鄉(xiāng)村居民參與鄉(xiāng)村的事物治理，切實促進鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展。