全面安全管理理論在看守所的應(yīng)用探討

楊樹良

關(guān)鍵詞 看守所 全面安全管理 應(yīng)用

作者簡介：楊樹良，上海公安學(xué)院交通與監(jiān)所管理系中級教官，碩士研究生，研究方向：公安監(jiān)所安全管理。

中圖分類號：D926.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.187

近年來，看守所通過崗位設(shè)置與勤務(wù)模式改革、管理機制創(chuàng)新、法治文明窗口建設(shè)、“五化”建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生專業(yè)化、懸掛點整治、智慧監(jiān)所建設(shè)、鐵桶工程建設(shè)等措施，民警規(guī)范執(zhí)法的能力不斷提高，在押人員權(quán)益保障的水平不斷提升，看守所安全穩(wěn)定的成效不斷增強，但部分看守所還存在著安全意識薄弱、管理理念落后等問題。為徹底改變看守所的安全現(xiàn)狀，除采取自上而下的法規(guī)性、制度性措施外，更應(yīng)注重內(nèi)涵式發(fā)展的理論性更新。

一、看守所全面安全管理理論的提出

（一）機構(gòu)特殊性質(zhì)的需要

看守所是由政府設(shè)置、公安機關(guān)管轄的刑事羈押機關(guān)，主要羈押犯罪嫌疑人、被告人，余刑三個月以下的已決犯、拘役犯和被依法核準死刑立即執(zhí)行的罪犯[1]，是刑事司法領(lǐng)域的特殊機構(gòu)?？词厮粌H具有法律屬性，兼具有政治、經(jīng)濟、社會屬性[2]，因此，看守所要保障偵查、起訴、審判工作的順利進行，要筑牢安全“籬笆”，僅用法律規(guī)范來調(diào)整安全工作，是不全面的，也是不充分的。

（二）健全執(zhí)法管理的需要

看守所執(zhí)法與管理活動中，執(zhí)法者與被執(zhí)法者、管理者與被管理者之間存在著對抗性或?qū)α⑿?，這種特征的本身就可能引發(fā)安全問題。同時，看守所執(zhí)法與管理活動在內(nèi)容上涵蓋教育感化、權(quán)益保障、生活、醫(yī)療、衛(wèi)生保障等，這些工作都是看守所安全的重要影響因素，都有著其自身特有的運行規(guī)律?？词厮鶊?zhí)法與管理活動要按規(guī)律辦事，就必須用科學(xué)的理論作指導(dǎo)，用科學(xué)的態(tài)度去工作。

（三）解決異常心理的需要

犯罪嫌疑人被羈押后，人身自由被剝奪，因悲觀、悔恨、孤獨、恐懼、畏罪等原因，有的人員產(chǎn)生自傷自殘、自殺等消極心理;有的人員試圖以偽病、脫逃等形式逃避處罰;有的人員因監(jiān)室空間狹小、擁擠，出現(xiàn)情緒與人際關(guān)系緊張等問題;有的人員受成長經(jīng)歷、生活環(huán)境影響，入所前就有心理缺陷，形成了危險人格[3]，他們的暴力傾向、變態(tài)心理嚴重。綜上因素，如果在押人員的心理問題解決不好，必將動搖看守所的安全根基。

（四）管理安全風(fēng)險的需要

安全是看守所的“生命線”，非正常死亡是安全的最大風(fēng)險[4]?？词厮陂_展警戒、看守、教育管理、生活衛(wèi)生保障、勞動生產(chǎn)等過程中，無論從空間還是時間的角度來看，安全問題始終無處不在，“待時而動”;安全風(fēng)險始終無時不有，“如影隨行”?？词厮坏┌l(fā)生安全事件或事故，必將影響刑事訴訟的正常進行，甚者危及在押人員或監(jiān)管民警生命安全，更會引起社會輿論的過度關(guān)注和炒作，最終影響公安機關(guān)的執(zhí)法公信力。因此，看守所應(yīng)充分借鑒現(xiàn)代安全管理理論作為支撐。

二、看守所全面安全管理的核心內(nèi)容

全面安全管理源于企業(yè)質(zhì)量管理，已被運用于多種行業(yè)的安全管理之中[5]?？词厮姘踩芾砭褪且员Ｕ显谘喝藛T人身、日?；顒印⒃O(shè)施、技術(shù)、信息、環(huán)境以及監(jiān)管民警人身安全為目標，根據(jù)看守所安全問題發(fā)生的時間、空間的特點與規(guī)律，堅持科學(xué)的管理原則，開展全時段、全方位、全員、全過程、全設(shè)施物品（“五全”）的工作排查與管控，建立完善有效的安全體系，以消除危害安全的負面因素的管理過程。全面安全管理不僅是嚴格依法管理的有益補充，也是看守所安全管理的科學(xué)手段。

（一）全時段管理

管理時間上的不間斷是看守所最大的特點之一。在押人員24小時在看守所內(nèi)接受偵查、起訴和審判，接受看守所的管理教育，按要求進行一日生活作息，他們的不安全行為以及影響監(jiān)所安全的各種風(fēng)險因素在任何時段內(nèi)都可能發(fā)生。全面安全管理就是進行全時段的連續(xù)管理，尤其要將就寢、起床、就餐、自由活動、勞動等列為重點時段，結(jié)合看守所的勤務(wù)特點，開展針對性的安全管理措施。

（二）全方位管理

全方位管理是從空間的角度談安全管理，即所有與在押人員收押、生活、管理教育、刑事訴訟辦案（監(jiān)所內(nèi)）、會見、生活衛(wèi)生保障、醫(yī)療保障以及臨時出所等活動相關(guān)的空間或區(qū)域（包括乘坐車輛）的安全。簡單的說，只要是在押人員所在之處、所至之處，以及為在押人員提供服務(wù)與保障之處，均可能存在安全風(fēng)險與隱患，都需要安全管理。不同區(qū)域的安全防范重點有所不同：周界安全可控的監(jiān)室及放風(fēng)場內(nèi)主要防范自殺、自傷自殘、打架斗毆、欺凌虐待、意外傷害等;周界安全不可控（如外出就醫(yī)）的區(qū)域首要防范在押人員脫逃，其次防范自傷自殘、自殺、意外事件等。

（三）全員管理

全員安全管理是全面安全管理的核心內(nèi)容，它改變了傳統(tǒng)看守所安全管理工作由看守所領(lǐng)導(dǎo)負總責(zé)的經(jīng)驗管理模式，將責(zé)任細化、明確至每一名民警、每一名輔警、每一名工勤、每一名武警戰(zhàn)士、每一名提供服務(wù)的社會人員，使每個人都成為安全工作的管理者和積極參與者，通過教育增強工作人員的責(zé)任意識、管理意識，提高民警的執(zhí)法意識與能力。同時，教育發(fā)動每一名在押人員，強化安全心理與行為的訓(xùn)練與養(yǎng)成，要求他們積極配合和協(xié)助民警做好安全工作。全面安全管理的目標是杜絕發(fā)生重大惡性事故、工作人員職務(wù)犯罪和重大影響事件，大大減少一般事故的發(fā)生率。

（四）全過程管理

全面安全管理包括看守所全部工作過程的安全管理，如收押、羈押、提訊會見、就醫(yī)、生產(chǎn)生活及其保障工作中的在押人員人身安全、醫(yī)療安全、飲食安全、環(huán)境安全、信息安全、車輛安全、用電安全、壓力容器（鍋爐、消毒鍋）安全以及民警等工作人員的自身安全，做好防火、防雷、防臺、防暑、防寒、防事故、防案件、防意外、防輿情等方面工作。在不同工作過程中，包含著人、物、時間、地點、環(huán)節(jié)等多種因素的特定組合，因此，安全管理中要牢牢把握各工作過程的安全特點，如出所就醫(yī)過程，安全風(fēng)險大、隱患多，要有充分的針對性措施。

（五）全設(shè)施物品管理

全設(shè)施物品管理即在押人員能接觸到的所有物品，與安全相關(guān)的所有設(shè)施與技防系統(tǒng)，如監(jiān)室的墻體、地面、床鋪、淋浴、盥洗、供水等生活設(shè)施;監(jiān)室門、通道門、門鎖、AB門、窗戶、安全玻璃、柵欄、圍墻、高壓電網(wǎng)、電子圍欄、刀刺網(wǎng)等安全設(shè)施;監(jiān)控、監(jiān)聽、受虐報警、緊急報警、周界控制等技防設(shè)施與系統(tǒng);手銬、腳鐐、約束帶、警棍、盾牌、囚車等警械裝備;在押人員衣被、餐飲具、洗漱、衛(wèi)生消毒用品、食品、藥品、違禁物品等。上述設(shè)施、裝備、物品等，均應(yīng)有明確的安全標準或管理要求。安全設(shè)施與技防系統(tǒng)在技術(shù)要求上各有側(cè)重：安全設(shè)施上更注重實用性、牢固性、可靠性;技防系統(tǒng)上更注重穩(wěn)定性、實效性、便捷性。

三、看守所全面安全管理主要原則

（一）以人為本原則

堅持以人為本包括三層涵義：一是“依靠誰”。安全的核心是人，強調(diào)人的決定性因素是我們黨堅持馬克思列寧主義唯物史觀的一貫理念，要重視人的決定性作用，就要堅定依靠廣大民警、輔警、武警及職工，把蘊藏在他們之中的巨大積極性和創(chuàng)造力充分挖掘出來，調(diào)動起來，讓他們做到忠誠、盡職、干凈、擔當。二是“關(guān)注誰”?？词厮踩ぷ鞅仨殨r刻關(guān)注在押人員的各類需求，在服務(wù)訴訟、日常管理、教育感化、生活衛(wèi)生、醫(yī)療、心理等保障中，樹立“理性、平和、文明、規(guī)范”的執(zhí)法理念，消除矛盾、對立與對抗，切實保障在押人員合法權(quán)益，真正形成安全、公正、平等的管理氛圍。三是“為了誰”。做好安全工作必須落實惠警措施，維護民警及工作人員隊伍的切身利益：健全看守所績效評價指標，讓更多優(yōu)秀監(jiān)所或民警、先進典型脫穎而出;積極改善看守所工作條件，創(chuàng)造拴心留人的環(huán)境;制定科學(xué)合理的勤務(wù)工作模式，促進民警的生理、心理的健康與和諧。

（二）預(yù)防為主原則

安全問題一旦發(fā)生，必然導(dǎo)致個人生命財產(chǎn)、民警個人職業(yè)前途、政府公信力、國家利益遭受損失，給社會造成不良影響。因此，安全工作應(yīng)未雨綢繆、居安思危，堅持預(yù)防為主，將安全隱患與苗頭消滅在萌芽狀態(tài)之中。一是在指導(dǎo)思想上，要將工作思路轉(zhuǎn)向全面科學(xué)預(yù)防上來，即：在充分分析看守所安全影響因素的基礎(chǔ)上，應(yīng)用科學(xué)的管理方法、先進的技術(shù)手段和設(shè)施、完善的規(guī)章制度，消除不安全因素，將功夫放在源頭防范上，爭取主動權(quán);將重心放在措施落實上，防患于未然;將考評放在效果評估上，著眼長效性。二是在預(yù)防機制上，實現(xiàn)“個人預(yù)防與群防群控”相結(jié)合。個人預(yù)防主要是根據(jù)個人的崗位職責(zé)，通過全程的多形式的安全、規(guī)范執(zhí)法教育，增強個人的防范意識與能力。群防群控就是針對安全薄弱環(huán)節(jié)、過程，做到警組主動、崗位聯(lián)動、部門互動，形成群策群力的內(nèi)部防控機制;同時，加強與其他警種、所屬其他政府部門的協(xié)調(diào)，建立預(yù)防自然災(zāi)害、食物中毒、重大疫病、沖監(jiān)暴獄等重大事件、事故的外部防控機制。三是在預(yù)防模式上，要實現(xiàn)“人防、物防、技防、制防”相結(jié)合，“人防”是最基本的安全防范方法，屬于主動防范，通過人防可以改變民警及在押人員的不安全行為習(xí)慣;“物防”是被動防范，可以消除物的不安全狀態(tài);“技防”是“人防、物防”的有益補充，能減少民警的物化勞動，提升“物防”效能;“制防”屬于行政管理手段，通過建立安全制度與機制，最大程度發(fā)揮“人防、物防、技防”的協(xié)同作用。

（三）系統(tǒng)整體原則

安全工作是一項系統(tǒng)工程，具有整體性、相關(guān)性、動態(tài)性。全面安全管理必須確立系統(tǒng)整體觀。系統(tǒng)整體性是指具有獨立功能的各子系統(tǒng)圍繞共同的目標而組成的整體，各子系統(tǒng)或系統(tǒng)要素都要通過系統(tǒng)整體而發(fā)揮作用。看守所全面安全管理理論要求：一是系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌兼顧。這是安全工作必須確立的根本著眼點。要堅持把涉及安全工作的諸要素整合到一起管，把安全工作的諸環(huán)節(jié)串成鏈條抓。二是齊抓共管，綜合實施。抓安全應(yīng)要形成齊抓共管的整體合力，這是安全工作必須堅持的基本力量。安全工作是一項綜合性、經(jīng)常性工作，要堅持支部統(tǒng)管，主官主抓，部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，相互支持，密切配合，發(fā)揮廣大民警的能動作用，切實把安全工作統(tǒng)起來，把各種力量聚起來。三是區(qū)分重點，科學(xué)指導(dǎo)。事物是發(fā)展聯(lián)系的，與安全相關(guān)的影響因素很多，如何在眾多的影響因素找出關(guān)鍵呢？系統(tǒng)整體觀就是站在更高的高度看待安全問題及其影響因素，充分結(jié)合各個看守所建設(shè)布局、勤務(wù)、在押員人員性質(zhì)特點等，找出重點人員、時段、區(qū)域、環(huán)節(jié)等，科學(xué)地制訂解決辦法和策略。

四、看守所全面安全管理的體系構(gòu)建

安全管理體系是指一個組織在一定的內(nèi)部資源及外部環(huán)境條件下，為達到一定的目標，進行活動過程中所形成的內(nèi)部結(jié)構(gòu)及其運行方式。安全管理體系科學(xué)合理的程度，直接關(guān)系到安全管理的效益?？词厮姘踩芾眢w系的完善應(yīng)從以下方面進行。

（一）健全的組織保障體系

全面安全管理是全員參與的安全管理，必須建立層次清楚、關(guān)系順暢、權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)一高效的安全組織結(jié)構(gòu)。根據(jù)看守所特點和安全工作實際，結(jié)合能級管理理論，看守所應(yīng)成立三級安全管理組織：第一級是所領(lǐng)導(dǎo)，全面負責(zé)安全工作，通過聽取匯報、察看現(xiàn)場、調(diào)閱錄像、召開會議等形式了解安全現(xiàn)狀，做出安全工作決策;第二級是職能科室（綜合組），負責(zé)安全管理的計劃、組織、協(xié)調(diào)、檢查以及信息的上傳下達等工作;第三級是中隊，主要負責(zé)安全管理工作的組織實施的具體工作。安全工作的關(guān)鍵在于領(lǐng)導(dǎo)，重點在于中隊，成效在于個人。看守所要注重使用“三個力量”：一是設(shè)立安全控制小組，安全控制小組的工作要與目標管理考評工作相結(jié)合，負責(zé)全所安全管理的組織、指導(dǎo)與監(jiān)督工作，當發(fā)現(xiàn)安全隱患后，安全控制小組能應(yīng)用科學(xué)方法識別各種影響安全的因素，監(jiān)控并評定危害性質(zhì)與程度，提出應(yīng)對策略或措施。二要發(fā)揮中隊的基礎(chǔ)作用，中隊是實施看守所安全管理最直接、最關(guān)鍵的組織，在押人員的安全是看守所最重要的安全工作，監(jiān)區(qū)民警的責(zé)任心、履職能力將直接關(guān)系到被監(jiān)管人員的安全。三是建立兼職安全員隊伍。在用電、用水、飲食、醫(yī)療、衛(wèi)生、消防、車輛、設(shè)施器材、信息技術(shù)等方面，根據(jù)崗位安排，設(shè)置兼職安全員，對專項安全工作進行長期的跟蹤、監(jiān)督和評估。

（二）嚴格的管理制度體系

管理制度是決定人們相互關(guān)系而設(shè)立的一些制約，它是組織運行的規(guī)則或準則。安全管理必須建章立制：一是健全安全教育制度。充分利用指導(dǎo)部門和社會資源，結(jié)合全所大會、業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)、預(yù)案演練、政治教育、黨團活動、節(jié)前教育等時機，確保教育時間、內(nèi)容、人員的落實，把教育重點放在提高民警等工作人員的安全防范意識、安全防范技能上。二是完善各類安全管理制度?？词厮趫?zhí)法細則的框架下，將程序化、標準化、規(guī)范化、精細化、人性化的理念引入各類操作和活動過程中，細化、明確各類、各崗位人員的行為準則和工作規(guī)范。三是健全責(zé)任制。制訂各部門、各級各類人員的安全責(zé)任制，明確任務(wù)和責(zé)任，要求各司其職，密切配合，以形成一個高效、協(xié)調(diào)、嚴密的安全管理工作的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。在建立責(zé)任制時要做到“一全、二分、三可行”，“一全”即全面，凡是涉及安全的崗位或人員，都要建立責(zé)任制;“二分”即分層次，按三級安全體系結(jié)構(gòu)，逐級建立責(zé)任制;“三可行”即要對責(zé)、權(quán)、利進行具體細化明確，確保責(zé)任制具有可操作性。四是完善各類應(yīng)急處置預(yù)案。應(yīng)急處置能力是看守所必須具備的基本能力之一，是化解安全風(fēng)險，減少損失，挽回影響的捷徑之一，也是體現(xiàn)看守所管理水平、工作人員精神面貌與能力的重要平臺。提高應(yīng)急處置能力，必須對看守所可能發(fā)生的各類危急情況，分別建立詳實的應(yīng)急處置預(yù)案，并圍繞預(yù)案不斷展開演練，實現(xiàn)“人員反應(yīng)快、部門聯(lián)動靈、處置效果好”的總體目標。五是落實問責(zé)制度。要堅持“六字”方針：“監(jiān)督”，就是監(jiān)督民警是否有違規(guī)操作、工作疏忽、失誤或遺漏，監(jiān)督的主體盡量多元化;“兌現(xiàn)”，一旦發(fā)現(xiàn)安全問題，必須嚴格按程序執(zhí)行相應(yīng)的懲罰;“激勵”，問責(zé)不只是興師問罪，對表現(xiàn)突出的要及時給予表彰獎勵，發(fā)揮典型的輻射作用。

（三）高效的風(fēng)險管理體系

看守所安全風(fēng)險管理是指管理組織通過對安全風(fēng)險的認識、衡量和分析，以最小的成本取得最大安全保障的管理方法，它是安全工作的一項基本制度[6]?？词厮踩L(fēng)險具有存在的絕對性、損失的傾向性和評估的困難性等特點?？词厮鶓?yīng)將風(fēng)險識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險決策作為風(fēng)險管理的重點，因此，風(fēng)險管理的基本程序是：通過觀察、對比、回顧等方法對看守所人、物、時間、空間等因素進行風(fēng)險識別，列出可能的“重點人”“風(fēng)險源”“隱患點”，并使用心理量表、人身危險性評定、帕累托圖、因果分析圖、數(shù)據(jù)模擬分析、設(shè)施設(shè)備強度和可靠性測試等進行評估分析，按危險程度進行排列。再按先急后緩、先重后輕的原則，提出風(fēng)險控制策略，對于存在的隱患應(yīng)“即時”消除;對于不能立即消除的隱患應(yīng)采取多重防護措施;對于潛在的風(fēng)險應(yīng)依據(jù)不利因素的類型、特點制定相應(yīng)的安全措施。

（四）嚴密的過程控制體系

在過程控制上，看守所要建立“三項檢查、三項評估、三種手段”相結(jié)合的安全控制體系。第一，開展“三項檢查”：一是開展安全檢查。定期、不定期地組織對全所安全檢查、安全措施落實情況以及民警的執(zhí)法執(zhí)紀情況檢查。二是開展安全效果檢查。結(jié)合半年、年終工作總結(jié)、等級評定進行例行檢查。三是安全隱患排查。針對季節(jié)特點和看守所工作實際進行安全隱患的排查與梳理。第二，落實“三項評估”：一是開展看守所安全綜合評估。將某個時段內(nèi)出現(xiàn)的重點在押人員、設(shè)施設(shè)備的不安全狀態(tài)、隊伍執(zhí)勤執(zhí)紀、履職情況進行分析，總體評估某個時段內(nèi)安全工作狀況。二是開展專項評估。如對看守所押量、在押人員所涉案由、戶籍地、嚴重疾病、脫逃等進行專項評估，以判斷該專項工作的實際狀況。三是開展風(fēng)險評估。通過風(fēng)險評估，明確風(fēng)險等級，按等級布控?，F(xiàn)在較易開展的是心理量表評估，但要防止在押人員對其產(chǎn)生掩飾性和抗拒性。第三，推進“三種手段”：一是積極推進智慧監(jiān)所建設(shè)。加大經(jīng)費投入，積極引入最新技術(shù)成果，加強安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，綜合運用計算機技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、通信技術(shù)、監(jiān)控與視頻智能分析技術(shù)、監(jiān)聽與智能分析技術(shù)、身份識別與定位技術(shù)、生物識別技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、集成技術(shù)等，拓展綜合指揮調(diào)度系統(tǒng)、防脫逃系統(tǒng)、防自殺系統(tǒng)及預(yù)警等能力，提高監(jiān)所智能化和信息化水平。二是創(chuàng)新方法手段。學(xué)習(xí)、借鑒發(fā)達國家和地方的有益經(jīng)驗，融入先進的管理理論，不斷地改進與創(chuàng)新管理方法與手段，建立基于監(jiān)管大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)的安全預(yù)警機制，進行分類預(yù)警，提示安全問題。三是加強安全“結(jié)點”管理。將容易孳生安全風(fēng)險與隱患的某個、某類或一組設(shè)施、環(huán)節(jié)、過程，如監(jiān)室懸掛點，AB門、在押人員異常心理等，設(shè)成安全“結(jié)點”，作為安全管理的抓手和重點，擬制“結(jié)點”控制圖或方案，開展整治工作。

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