完善南平市政府法律顧問制度的思考

關(guān)鍵詞 法治政府 南平市 政府法律顧問制度

作者簡介：歐芃凡，福建省南平市委黨校法學(xué)教研室講師，研究方向：法學(xué)理論。

中圖分類號(hào)：D67 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.174

政府購買法律服務(wù)是指政府使用財(cái)政資金，通過市場化、契約化方式，向具有一定資質(zhì)的組織購買法律服務(wù)的一種制度。當(dāng)前我國正處于重大的社會(huì)轉(zhuǎn)型變革期，面對(duì)政府與日俱增的法律服務(wù)需求，僅依靠行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的法治機(jī)構(gòu)（科、室），已經(jīng)不能完全滿足日益增長、深層次、多樣化的政府法律需求。實(shí)踐中各地紛紛采用政府購買法律服務(wù)的方式，建立起政府律師顧問制度，這對(duì)提高政府決策和行政行為的合法性，提升政府工作的公信力起到極為重要的作用。

一、南平市政府法律顧問制度的實(shí)踐

（一）南平市政府法律顧問制度的現(xiàn)狀

2014年，十八屆四中全會(huì)公報(bào)明確指出要“積極推行政府法律顧問制度”。2015年，南平市政府根據(jù)上級(jí)文件精神，并結(jié)合本市實(shí)際出臺(tái)了《南平市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)政府購買服務(wù)的實(shí)施意見》，為政府購買服務(wù)工作確立了指導(dǎo)思想和總體方向。2016年，南平市政府制定了《南平市人民政府法律顧問工作規(guī)定》（下稱《規(guī)定》）、《南平市人民政府關(guān)于全面推行政府法律顧問制度充分發(fā)揮法律顧問作用的意見》，專門對(duì)政府法律顧問工作做出實(shí)施細(xì)則規(guī)定。之后，南平市政府與亞軒、武夷、九越三家律所簽訂法律顧問協(xié)議，聘請(qǐng)三位律師成為首屆南平市政府法律顧問。

（二）南平市法律顧問制度的主要內(nèi)容

《規(guī)定》對(duì)南平市政府法律顧問的選聘資格、選聘方式、選聘程序、工作職責(zé)、工作保障等內(nèi)容都作了具體規(guī)定。如：選聘對(duì)象要求法學(xué)領(lǐng)域內(nèi)的專家學(xué)者或執(zhí)業(yè)律師;選聘條件方面對(duì)政治素養(yǎng)、理論素養(yǎng)、業(yè)務(wù)能力也進(jìn)行了規(guī)定;選聘方式上采取律師從業(yè)機(jī)構(gòu)推薦與律師個(gè)人申報(bào)、定向邀請(qǐng)與公開選聘等相結(jié)合的方式，在征求司法行政部門意見后，按照任職條件擇優(yōu)聘任，同時(shí)鼓勵(lì)采取面向社會(huì)公開招聘的方式選聘。從這些規(guī)定看，南平市對(duì)政府法律顧問工作的要求與中央層面保持一致，同時(shí)也考慮了地方實(shí)際的情況，為實(shí)踐中南平市政府法律顧問制度的普遍建立提供了制度依據(jù)。

（三）南平市政府法律顧問制度的成效

當(dāng)前南平市正緊緊圍繞加快綠色發(fā)展推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展落實(shí)趕超這一戰(zhàn)略目標(biāo)，加快全國綠色發(fā)展示范區(qū)建設(shè)。發(fā)揮政府法律顧問制作用，對(duì)提高政府決策的法治化水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)、健康發(fā)展，化解社會(huì)矛盾維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定有著重要的意義。

2016年來，全市共有律師29人次擔(dān)任全黨委系統(tǒng)、市政府、全市十縣（市、區(qū)）政府常年法律顧問，實(shí)現(xiàn)了市縣兩級(jí)政府律師法律顧問全覆蓋。2017全市政府法律顧問通過聽取有關(guān)會(huì)議、參與重大涉法事務(wù)的調(diào)研論證、參與重大行政決策合法性審查，審閱重要合同協(xié)議等方式為各級(jí)政府依法行政、依法決策提出法律意見和建議188件次。除此以外，政府顧問律師共參與信訪值班及陪同領(lǐng)導(dǎo)接訪163人次，共接待上訪群眾927人次，參與涉法案件調(diào)處89件，有效引導(dǎo)涉法信訪案件通過法治軌道進(jìn)行解決。南平市政府法律顧問工作得到市、縣兩級(jí)黨委、政府的充分肯定。

二、南平市政府法律顧問制度存在的問題及分析

（一）政府購買法律服務(wù)理念相對(duì)滯后

部分政府工作部門對(duì)購買法律服務(wù)，聘請(qǐng)法律顧問的內(nèi)生動(dòng)力不足。一些部門單位雖然聘請(qǐng)了法律顧問，但一年下來鮮少使用，極個(gè)別部門單位聘請(qǐng)法律顧問的初始動(dòng)力僅是為了完成上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)任務(wù)。出現(xiàn)這些問題的原因在于對(duì)政府購買服務(wù)的理念相對(duì)滯后，對(duì)政府法律顧問工作重視程度不足。除一些行政機(jī)關(guān)的職責(zé)工作較少與法律相關(guān)聯(lián)外，更多體現(xiàn)的是部分領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于運(yùn)用法治思維和運(yùn)用法治方式指導(dǎo)和推進(jìn)工作的能力還比較薄弱，更多習(xí)慣于運(yùn)用傳統(tǒng)的行政權(quán)力來解決問題。再有就是個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏必要的法律風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，對(duì)法律服務(wù)的價(jià)值認(rèn)識(shí)不足，沒有認(rèn)識(shí)到法律顧問在保障行政決策合法化中的作用。

（二）政府法律顧問的作用沒有得到充分的發(fā)揮

政府法律顧問制度設(shè)計(jì)的初衷本應(yīng)成為政府重大決策的“智囊團(tuán)”，為政府決策提供法律咨詢和監(jiān)督，從源頭上對(duì)可能存在的法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行把控。但從筆者實(shí)際了解，當(dāng)前政府部門絕大部分的重大行政決策、行政合同的前期法律論證及合法性審查工作還是由市政府法制辦和政府部門內(nèi)設(shè)的法制科室自己承擔(dān)。一方面受傳統(tǒng)“官本位”思想影響，政府不習(xí)慣也不熟悉將法律事務(wù)交由外部處理，加之對(duì)法律顧問制度價(jià)值認(rèn)識(shí)上的不足，更多時(shí)候是把法律顧問定位在“消防員”的角色上，傾向于“事后撲救”，往往在出現(xiàn)問題造成法律后果時(shí)才想起法律顧問，使得法律顧問工作后置化。另一方面，日益復(fù)雜化的法律服務(wù)需求對(duì)政府法律顧問的要求也越來越高。除要求他們具有更為專業(yè)的法律素養(yǎng)外，對(duì)政策理解、對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等法律專業(yè)知識(shí)外的其他內(nèi)容也要求有一定掌握。實(shí)際工作過程中，存在著因法律顧問專業(yè)化知識(shí)不夠?qū)е聦?shí)踐工作能力相對(duì)較弱的情況。

（三）政府法律顧問工作機(jī)制不健全

1.法律顧問聘任尚未完全市場化。在政府法律顧問聘任方面南平市目前做法主要還是采取由律師從業(yè)機(jī)構(gòu)推薦與律師個(gè)人申報(bào)、定向邀請(qǐng)與公開選聘相結(jié)合的方式。目前全市只有兩家行政機(jī)關(guān)是通過網(wǎng)站發(fā)布招聘法律顧問的公告，大多數(shù)的行政機(jī)關(guān)還是依據(jù)司法局律管科與律協(xié)的推薦情況，結(jié)合律師職業(yè)經(jīng)歷與本部門的法律服務(wù)需求，采用定向邀請(qǐng)的方式進(jìn)行聘任，最終很大程度上由部門領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)決定。

2.法律顧問服務(wù)質(zhì)量欠缺有效監(jiān)督?！兑?guī)定》中雖然明確指出政府法律顧問應(yīng)當(dāng)接受工作業(yè)績考核，并把考核結(jié)果作為續(xù)聘、解聘的重要依據(jù)。但就筆者調(diào)研中了解到，目前只是由市政府法制辦簡單的對(duì)法律顧問工作進(jìn)行了臺(tái)賬管理，但工作臺(tái)賬并不能直接反映出顧問律師的敬業(yè)態(tài)度以及提供的法律服務(wù)質(zhì)量。

3.法律顧問服務(wù)的報(bào)酬較低?！兑?guī)定》中明確把政府法律顧問工作所需經(jīng)費(fèi)，列入財(cái)政年度預(yù)算，實(shí)行?？顚Ｓ?。目前南平市支付政府法律顧問的報(bào)酬偏低，政府用于聘請(qǐng)法律顧問的財(cái)政預(yù)算一年僅有18000元，并且從2016年以來這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)沒有提升。這與律師代理民事案件相比，標(biāo)準(zhǔn)差的比較大。除此之外，政府法律顧問制度缺乏相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，不能很好調(diào)動(dòng)律師參與政府法律顧問工作的積極性，對(duì)其提供的法律服務(wù)質(zhì)量也會(huì)產(chǎn)生影響。

三、完善南平市政府法律顧問工作的建議

（一）加強(qiáng)法律服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)

律師資源是重要的人才資源。目前律師資源較多集中分布在一線城市和省會(huì)城市。根據(jù)2016年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，南平全市執(zhí)業(yè)律師共有321名。按照人口律師比，我市每萬人口擁有1.2名律師的數(shù)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全省每萬人口擁有2.61名律師的平均值。加強(qiáng)法律人才隊(duì)伍建設(shè)，應(yīng)在政策上給予一定的傾斜。建議將優(yōu)秀法律人才納入重點(diǎn)開發(fā)人才資源項(xiàng)目，有計(jì)劃地加強(qiáng)對(duì)復(fù)合型、高層次律師的培養(yǎng)和引進(jìn)，借助高校陣地吸納專家學(xué)者等優(yōu)秀法律人才;鼓勵(lì)優(yōu)秀律師事務(wù)所來南平市設(shè)置分支機(jī)構(gòu)，給予一定的稅收優(yōu)惠政策;加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有法律服務(wù)人才隊(duì)伍的培養(yǎng)，定期組織法律業(yè)務(wù)培訓(xùn)，結(jié)合南平實(shí)際，有意識(shí)地引導(dǎo)法律專家學(xué)者對(duì)“生態(tài)銀行”機(jī)制中有關(guān)法律問題進(jìn)行研究，著力提升政府法律顧問在重大項(xiàng)目談判方面的能力。

（二）落實(shí)完善政府法律顧問“提前參與機(jī)制”

進(jìn)一步加強(qiáng)法治宣傳，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法律意識(shí)，提升領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)工作的能力。政府法律顧問的價(jià)值不僅僅在于事后應(yīng)急式的法律事務(wù)處理和矛盾糾紛的解決，更重要的意義在于能夠?qū)φ卮笮姓Q策可能產(chǎn)生的問題進(jìn)行事前指導(dǎo)和風(fēng)險(xiǎn)防范。落實(shí)完善政府法律顧問“提前參與”機(jī)制。市政府法制辦要積極承擔(dān)起對(duì)政府法律顧問的管理和聯(lián)絡(luò)職責(zé)，在重大行政決策和重大項(xiàng)目的洽談階段，主動(dòng)聯(lián)絡(luò)邀請(qǐng)政府法律顧問提前參與，并協(xié)調(diào)各部門相互協(xié)作向法律顧問提供必要的資料，確保法律顧問有充分的知情權(quán)，能夠有充分的時(shí)間來研究論證，為重大決策等涉法事務(wù)提出高質(zhì)量的法律意見。逐步改變以往偏重依靠律師幫助解決糾紛、代理行政復(fù)議和行政訴訟等事后補(bǔ)救工作的情況，引導(dǎo)顧問律師把重點(diǎn)放在保障行政決策合法性上，防范源頭風(fēng)險(xiǎn)上來。除此以外，建立政府法律顧問工作值班日制度，加強(qiáng)政府與法律顧問間的聯(lián)系，在每周或每月設(shè)置固定的值班日，方便法律顧問了解跟進(jìn)政府工作，并向服務(wù)單位及時(shí)反饋意見。

（三）完善政府法律顧問制度

1.完善政府法律顧問選聘制度，賦予各類法律專業(yè)機(jī)構(gòu)和法律專業(yè)人士公平參加競聘的機(jī)會(huì)。適當(dāng)增加政府法律顧問名額，在公開、公平、公正的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持”五湖四海”原則，拓寬選人視角與遴選范圍，可以吸納具有法律職業(yè)資格證書的干部以及黨政機(jī)關(guān)中的公職律師進(jìn)入政府法律顧問隊(duì)伍，優(yōu)化法律顧問結(jié)構(gòu)。增強(qiáng)聘任工作透明度，完善候選人評(píng)估體系。從律師執(zhí)業(yè)經(jīng)歷、法律素養(yǎng)、專業(yè)知識(shí)、服務(wù)方案、團(tuán)隊(duì)實(shí)力、媒體報(bào)道等方面來設(shè)置評(píng)估細(xì)項(xiàng)。對(duì)涉及國土資源、建設(shè)規(guī)劃等專業(yè)領(lǐng)域的法律顧問，將候選人為相關(guān)部門提供服務(wù)的經(jīng)歷，及對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)法律規(guī)定、政策規(guī)定和工作運(yùn)行熟悉程度作為選聘的重要條件。建立由分管市長任組長，市政府法制辦、市司法局、市委黨校、市律協(xié)等相關(guān)單位領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副組長的法律顧問遴選小組，在小組成員充分討論基礎(chǔ)上，用票決的方式?jīng)Q定擬聘人選。

2.建立健全法律顧問評(píng)價(jià)監(jiān)督考核機(jī)制。政府聘請(qǐng)法律顧問，本質(zhì)上是政府購買法律服務(wù)。對(duì)法律服務(wù)成效進(jìn)行考評(píng)是增進(jìn)政府法律顧問服務(wù)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，提升法律服務(wù)質(zhì)量的重要手段。鑒于政府法律顧問工作特殊性，在考評(píng)中不能簡單運(yùn)用數(shù)字來衡量其工作成效，也不能純粹憑主觀感受來認(rèn)定工作成績，而是要將主客觀相結(jié)合，全面的對(duì)政府法律顧問工作進(jìn)行考核。建議每年可以由市政府法制辦與司法局牽頭，組織對(duì)政府法律顧問服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效率、服務(wù)態(tài)度、職業(yè)紀(jì)律等內(nèi)容進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，結(jié)合服務(wù)單位主觀滿意度評(píng)價(jià)，將法律顧問評(píng)價(jià)考核結(jié)果分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職四個(gè)等次，同時(shí)應(yīng)把考核結(jié)果作為續(xù)聘法律顧問的重要依據(jù)。

3.完善政府法律顧問激勵(lì)機(jī)制。監(jiān)督和激勵(lì)是保障政府法律顧問工作高效推進(jìn)的兩個(gè)方面。在健全相關(guān)機(jī)制，強(qiáng)化考核的同時(shí)，也要重視政府法律顧問工作積極性的調(diào)動(dòng)，充分激發(fā)法律工作熱情，使其積極主動(dòng)投入政府法律顧問服務(wù)工作。結(jié)合南平市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，提高政府在購買法律服務(wù)方面的預(yù)算。除此以外，加強(qiáng)對(duì)政府法律顧問在精神上的獎(jiǎng)勵(lì)，市政府法制辦、市司法局、市律協(xié)等相關(guān)單位可以通過組織年度優(yōu)秀政府法律顧問評(píng)選，給予他們通報(bào)表彰及一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，提升顧問律師的積極性與使命感。

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