論西藏財稅的特殊性

(西藏大學(xué)財經(jīng)學(xué)院 西藏 拉薩 850012)

西藏位于我國的西南邊陲，是中國五個少數(shù)民族自治區(qū)之一。西藏位于世界第三極，高寒缺氧，地廣人稀，交通不便；西藏基本是單一的民族——藏族聚居的地區(qū)，藏族人民在長期的歷史發(fā)展中形成了獨(dú)特的民族心理素質(zhì)、民族感情和風(fēng)俗習(xí)慣。

一、元明清時期對西藏的財政援助

中央對西藏地方政府財政援助可追述到元明清時代，13世紀(jì)以后，西藏地區(qū)歸屬中央王朝。元明時期，中央直接以及間接的多方扶持對西藏進(jìn)行援助。如交通、減免賦稅、茶馬互市、民間貿(mào)易及在貢賜中的賜物資助等；同時輔以巨額賞賜或布施，資助西藏封建領(lǐng)主。清雍正二年(1724年)，朝廷標(biāo)準(zhǔn)“達(dá)賴?yán)锊钊藫浯蚣隣t貿(mào)易者，當(dāng)?shù)厥斩惞賳T免其納稅”。

二、和平解放后西藏財政經(jīng)歷的特殊階段

1952年3月，西藏開始成立地方財政。之后經(jīng)歷過幾次變化，西藏自治區(qū)財政廳于1979年正式成立。西藏財政在成立60多年來經(jīng)歷了六次重要的變化時期。第一，1952—1959年為初期。西藏各項(xiàng)事業(yè)處于初始時期，中央財政的轉(zhuǎn)移支付幾乎占了西藏財政支出總額的全部，西藏的財政支出主要用于行政費(fèi)用以及維系與當(dāng)?shù)厝罕婈P(guān)系的相關(guān)支出。第二，1959—1965年為快速成長期。伴隨民主改革，社會生產(chǎn)力得到空前提高。這一期間，地方財政自給率平均達(dá)到34.5%。西藏財政開始步入短暫的繁榮期。第三，1966—1987年為西藏財政發(fā)展的艱難時期。西藏財政在1967—1987年呈現(xiàn)出負(fù)增長狀態(tài)。財政收入的規(guī)模不夠彌補(bǔ)企業(yè)經(jīng)營的損失。第四，1987—2000年為西藏財政恢復(fù)和增長期。隨著改革和開放的不斷鞏固和加強(qiáng)，西藏財政由負(fù)轉(zhuǎn)正實(shí)現(xiàn)增長，西藏財政在1988年實(shí)現(xiàn)財政收入225.7萬元。由于經(jīng)濟(jì)規(guī)?？偭啃?、增長質(zhì)量不佳等原因，財政赤字形成了一個巨大的窟窿。第五，2001—2005年為西藏財政的快速發(fā)展期。中央在2001年第四次西藏工作座談會對西藏采取“收入全留、補(bǔ)助遞增、專項(xiàng)扶持”的財政政策扶持，使西藏財政發(fā)展具備了強(qiáng)有力的后盾和支撐。西藏財政收入在2003年實(shí)現(xiàn)10億元大關(guān)的突破。至“十五”末，以年均17.4%的速度增長；西藏財政規(guī)模的不斷擴(kuò)大，使財政機(jī)制的效應(yīng)得到了強(qiáng)有力的體現(xiàn)。第六，“十一五”時期以來，中央財政加大了對西藏財政的援助力度，全方位支持西藏的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，西藏財政步入了跨越式發(fā)展新時期。

三、分稅制改革以來西藏財政的重大轉(zhuǎn)變以及中央財政援助力度的特殊性

從我國財政體制分稅制改革以來，西藏財政由“吃飯、建設(shè)”的兩手抓轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺燥垺⒔ㄔO(shè)、科學(xué)發(fā)展”的三手同時抓，逐步確立了與市場經(jīng)濟(jì)體制相一致的西藏財政體系，由此西藏財政實(shí)力也實(shí)現(xiàn)了跨越式的提高。由于西藏是直接從農(nóng)奴社會跨入社會主義社會，加上西藏地處高原地區(qū)，地理氣候、自然環(huán)境以及交通等因素的制約，西藏的財政相對于全國尤其是內(nèi)地的大部分地區(qū)，仍然處于比較低的水平。西藏對中央的財政依賴程度依然比較大，中央對西藏財政的直接轉(zhuǎn)移支付占西藏財政支出總額的90%多，相當(dāng)于西藏財政每花十塊錢，中央財政的直接轉(zhuǎn)移支付就占了九塊多錢。2018年西藏實(shí)現(xiàn)地方財政收入319.42億元，同比增長23.3%，加上中央補(bǔ)助收入1 732.58億元，西藏地方財政收入總計2 294.46億元，西藏地方財政支出2 082.48億元，同比增長17.8%，增速比上年加快10%。中央財政對西藏財政的補(bǔ)助相比其他少數(shù)民族地區(qū)具有明顯的不同之處。1952—2018年，中央對西藏直接轉(zhuǎn)移支付總額累計12 398.17億元，西藏財政支出中中央轉(zhuǎn)移支付占了90%多，而中央對其他少數(shù)民族財政的補(bǔ)助只占地方公共財政支出的40%～50%，且在之后的這些年，補(bǔ)助的比例基本沒有變化，可見中央財政對西藏的財政補(bǔ)助力度明顯較高。與其他少數(shù)民族地區(qū)相比，西藏的財政收支結(jié)構(gòu)也出現(xiàn)明顯的收支不匹配和不平衡，西藏自有的財政收入在整個西藏的運(yùn)行管理的作用是微不足道的，但每年的財政支出卻是一個龐大的數(shù)字，所以西藏政府財政收支存在一個巨大的缺口，整個西藏的社會發(fā)展和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行都要完全依靠中央財政的補(bǔ)助。

四、進(jìn)入新時期，西藏財政所面臨問題的特殊性

進(jìn)入“十三五”時期，西藏已進(jìn)入打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、如期實(shí)現(xiàn)全面小康的決勝階段。同時,西藏財政既面臨諸多難得機(jī)遇,又面臨不少困難和挑戰(zhàn)。中央第六次西藏工作座談會在繼續(xù)推動對西藏長治久安和穩(wěn)定繁榮方面推出一系列優(yōu)惠政策。財政發(fā)展物質(zhì)基礎(chǔ)、社會條件、政策環(huán)境持續(xù)不斷改善。營改增等稅收政策的影響,中央財政收入潛在增長率將會有所下降,對西藏進(jìn)一步爭取轉(zhuǎn)移支付增量將產(chǎn)生一定的影響。從西藏內(nèi)生增長來看，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響,西藏財政收入持續(xù)增長的壓力較大。由于自然、地理、人文等特殊因素影響,西藏經(jīng)濟(jì)總量塊頭小、產(chǎn)業(yè)支撐力量弱、農(nóng)村人口比重大、市場融入程度較低、基礎(chǔ)設(shè)施狀況較差的問題仍然存在,經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級性、依賴性、粗放性特征仍然明顯,地方財政收入的規(guī)模、質(zhì)量和自給水平都有待提升。同時,支出結(jié)構(gòu)僵化、財政資金使用效益不高問題依然突出。在財稅和投融資方面,把完善地方稅制、規(guī)范稅收優(yōu)惠政策、涵養(yǎng)財源稅基與完善落實(shí)“收入全留、補(bǔ)助遞增、專項(xiàng)扶持”財政政策相統(tǒng)一,創(chuàng)新政府資源配置結(jié)構(gòu),廣開財源。擴(kuò)大收入規(guī)模、優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)、提高收入質(zhì)量,著力健全財政收入可持續(xù)增長機(jī)制。依法依規(guī)推進(jìn)財稅改革發(fā)展,努力營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的財政法治環(huán)境。以改革破除體制機(jī)制障礙,以創(chuàng)新挖掘發(fā)展?jié)摿?以法治規(guī)范發(fā)展行為,不斷增強(qiáng)財政可持續(xù)發(fā)展能力,努力營造“千方百計抓收入、集中財力保重點(diǎn)、厲行節(jié)約壓一般、完善機(jī)制增效益”的財政工作新局面。

五、西藏稅收制度的特殊性

稅收是財政收入的主要來源，“稅制一致,適當(dāng)變通,從輕從簡”的西藏稅收制度緊密聯(lián)系國家稅收方針政策的同時，又結(jié)合實(shí)際情況體現(xiàn)出它的特殊方面。西藏相對于全國開征的18個稅種只開征了增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅等14個稅種；從稅率方面看,企業(yè)所得稅稅率為15%,比全國低10%;計算所得稅時扣除限額卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國的其他地區(qū)，比如，西藏個人所得稅計算扣除限額相對于全國其他地區(qū)卻高出4 000元，同時增加了邊遠(yuǎn)地區(qū)補(bǔ)貼、浮動工資等扣除項(xiàng)目。西藏近幾年的稅負(fù)率比全國總體稅負(fù)率要低4%～5%,同時西藏稅負(fù)的絕對數(shù)比全國總體稅負(fù)絕對數(shù)要少45%左右。稅率的降低，有利于促進(jìn)居民收入的增加，從而刺激消費(fèi)需求，提高企業(yè)的生存規(guī)模和投入，為西藏經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了強(qiáng)大動力。西藏的各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策主要體現(xiàn)在以下兩方面。其一，加大對西藏農(nóng)牧區(qū)企業(yè)稅收的征收減免力度，包括所得稅和增值稅等，使農(nóng)牧區(qū)企業(yè)有更多的資金擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模和提高生產(chǎn)效益；其二，西藏在執(zhí)行全國統(tǒng)一稅收政策的同時,結(jié)合西藏實(shí)際情況增加了區(qū)域性稅收優(yōu)惠項(xiàng)目,通過區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行招商引資，引進(jìn)大批優(yōu)質(zhì)高新技術(shù)企業(yè)落戶西藏，從而帶動西藏現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。如對注冊在西藏的企業(yè)，企業(yè)所得稅在區(qū)域優(yōu)惠的同時免去了地方征收部分，相當(dāng)于企業(yè)只要繳納9個點(diǎn)的所得稅。從1994～2018年的稅收數(shù)據(jù)來看,流轉(zhuǎn)稅和所得稅作為西藏稅收的主體為西藏財政的創(chuàng)收做出了巨大的貢獻(xiàn)。西藏稅收制度多年的實(shí)踐證明,西藏目前的稅收制度是與西藏實(shí)際情況相一致的,對西藏的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了不可磨滅的作用，但同時西藏的稅收制度也存在著它固有的局限性，如西藏由于一二三產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)的特殊性，以及區(qū)域的特殊性，西藏的稅源相對全國其他地區(qū)要偏窄，加上企業(yè)的規(guī)模和質(zhì)量與全國其他地區(qū)存在著一定的差距，所以西藏財政稅收相對于財政支出的不足還將持續(xù)很長一段時間。

六、中央財政對西藏財政援助的長期性和持續(xù)性

改革開放以來，西藏的財政以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了較大的發(fā)展和進(jìn)步,是中央持續(xù)對西藏財政大力援助的結(jié)果。但從西藏財政內(nèi)生動力機(jī)制來看，西藏總財政自給率為8.37%,相對于財政支出，自身收入造血機(jī)制還是處于不完善的狀態(tài)，直至現(xiàn)在,西藏仍然沒有形成自我發(fā)展的能力。西藏財政未來很長一段時間無法擺脫對中央財政援助的依賴，西藏財政支出90%以上由中央財政撥款，與自身財政收入的增長關(guān)聯(lián)度極小,無激勵效應(yīng)。相比國民收入,西藏的極其特殊性，中央的財政轉(zhuǎn)移支付更能促進(jìn)地方政府增加支出。因此,中央對西藏財政轉(zhuǎn)移支付并不是一個特殊效應(yīng),更不是有意的制度設(shè)計。目前,中央財政對西藏地方財政的轉(zhuǎn)移支付與西藏自身經(jīng)濟(jì)增長以及社會發(fā)展有了相對穩(wěn)定的關(guān)系,以后很長的一段時間中央對西藏財政轉(zhuǎn)移支付的特殊性還將持續(xù)，但隨著西藏經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會有相應(yīng)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。