淺談預(yù)算績效管理中的績效目標編制問題

姚蓋蓉

（浮山縣財政局，山西 臨汾 042600）

強化全面預(yù)算績效管理是當前財政發(fā)展改革的要求，黨中央、全國人大、國務(wù)院高度重視預(yù)算績效管理工作，將績效觀念和績效要求貫穿于財政管理的各個方面，加強預(yù)算績效管理，提高財政資金使用效益，是建設(shè)高效、責(zé)任、透明的政府的前提。預(yù)算績效目標管理是全過程預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)，績效目標的設(shè)定是否規(guī)范有效，決定了是否能充分體現(xiàn)預(yù)算資金的產(chǎn)出與效果，是否能提高財政預(yù)算績效目標編制水平，是否能發(fā)揮項目執(zhí)行監(jiān)控、評價、運用績效管理工作的有效性，規(guī)范有效合理的績效目標是預(yù)算績效管理全面開展的堅實基礎(chǔ)。

一、財政預(yù)算績效管理的重要意義和績效目標的先導(dǎo)性作用

（一）績效管理在預(yù)算管理中的作用越來越重要

2011年，財政部提出了全過程預(yù)算績效管理的概念，即將績效管理理念貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程，以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績效管理工作隨之全面開展。加強預(yù)算績效管理，有利于提升預(yù)算管理水平、增強單位支出責(zé)任、提高公共服務(wù)質(zhì)量、優(yōu)化公共資源配置、節(jié)約公共支出成本。預(yù)算管理以結(jié)果為導(dǎo)向，強調(diào)的是效益，舉個簡單例子，財政投入建設(shè)一座養(yǎng)老院，建設(shè)完成后，如果無老人入住，即使建設(shè)面積再大，配套再齊全、綠化再好，這項投入也是無效果，沒有達到財政投入的目的。效益是預(yù)算投入的最終目標，沒有效益的產(chǎn)出是沒有意義的，績效管理在預(yù)算管理中的作用越來越重要。

（二）績效目標的先導(dǎo)性作用

預(yù)算編制有績效，體現(xiàn)的就是績效目標具有先導(dǎo)性作用。預(yù)算績效目標管理是全過程預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)，績效目標細分為數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本指標、效益指標、滿意度指標等，組成了績效目標指標體系，來具體反映預(yù)算資金計劃在一定期限內(nèi)達到的產(chǎn)出和效果，良好的績效目標指標體系要求規(guī)范有效、全面、合理、可操作性強，不僅要充分體現(xiàn)預(yù)算資金的產(chǎn)出與效果，而且是預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控、績效評價、結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié)的前提。

二、預(yù)算績效目標編制中存在的問題及產(chǎn)生的原因

各部門在預(yù)算編制、申報項目、審批項目資金時，財政部門要求報送績效目標申報表，主管部門要求填報計劃任務(wù)書，這些都要對項目產(chǎn)出與效果做出明確規(guī)定，因此不管是財政部門和行政事業(yè)單位都要懂得如何根據(jù)資金的性質(zhì)及項目內(nèi)容設(shè)定適當?shù)目冃繕?，懂得如何編制和審批績效目標申報表?/p>

（一）績效目標編制在實際工作中存在的問題

1、績效目標的制定不合理

規(guī)范有效合理的績效目標能夠真實反映預(yù)算投入的產(chǎn)出和效果，有效發(fā)揮監(jiān)控、評價作用，預(yù)算投入達到以最低成本取得最大效益的目的。實際編制績效目標申報表時總目標和明細指標往往存在不合理情況，如總目標只反映項目產(chǎn)出未說明效益狀況，總目標和明細指標不匹配，明細指標未全面反映項目實施和效益情況，指標與指標值關(guān)系不明確，指標體系只注重過程不注重結(jié)果等，這些不合理的指標，造成績效管理基礎(chǔ)不合理，達不到應(yīng)有的效果。

2、指標設(shè)定困難

在編制預(yù)算績效目標申報表時，經(jīng)辦人員最為苦惱的是采用什么指標，指標設(shè)定困難在于：單個項目確定困難，特定的績效指標可能為某一個項目單獨設(shè)定，在面對某個項目時，要考慮如何表述才能把指標表達清楚；多個項目確定困難，預(yù)算支出具有多樣性，項目不同就要設(shè)定不同的績效指標，工程類的項目績效目標編制完成了，如果換一個補貼類的項目，又得重新設(shè)定相關(guān)指標；指標值確定困難，有了指標，指標值不知道如何界定或描述等。

（二）原因分析

1、預(yù)算支出項目繁雜

預(yù)算支出項目繁多，用途也多種多樣，按功能劃分有農(nóng)林水、交通、住建、民政、社保等；按實施劃分有基建、補貼、培訓(xùn)、服務(wù)等，不僅項目預(yù)算資金要納入績效管理范圍，隨著全面預(yù)算管理的開展，部門整體預(yù)算也要納入績效管理范圍。

2、業(yè)務(wù)人員專業(yè)水平不高

績效指標設(shè)計專業(yè)性強，操作性要求高，績效目標設(shè)定越合理，對業(yè)務(wù)人員的素質(zhì)要求越高。設(shè)定出科學(xué)規(guī)范、合理可行的績效目標，與財政和部門單位績效人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)密切相關(guān)。而目前業(yè)務(wù)人員在績效管理方面專業(yè)技術(shù)水平普遍不高，行政事業(yè)單位負責(zé)績效工作的多為財務(wù)人員，對業(yè)務(wù)項目運行不熟悉，基層財政部門多數(shù)未設(shè)置績效科室，業(yè)務(wù)并在其他業(yè)務(wù)科室。

3、績效評價業(yè)務(wù)培訓(xùn)缺乏

在業(yè)務(wù)提升上，省級財政部門每年組織系統(tǒng)內(nèi)績效管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)，行政事業(yè)單位參加本級財政部門組織的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，相對于業(yè)務(wù)人員懂管理、懂業(yè)務(wù)、懂操作的高素質(zhì)要求，這樣的業(yè)務(wù)培訓(xùn)是不足的，不能高質(zhì)量填報績效目標申報表。

4、選擇編制依據(jù)和標準復(fù)雜

績效目標編制依據(jù)種類繁多，指標設(shè)定時依據(jù)有相關(guān)法律、項目實施計劃、可研報告、合同及預(yù)決算書等，指標值確定依據(jù)有行業(yè)標準、歷史標準、計劃標準，眾多的依據(jù)和標準使得指標設(shè)定和指標值的確定復(fù)雜化，要想獲得績效指標數(shù)據(jù)，存在較大的難度。

三、提高財政預(yù)算績效目標編制水平的建議

加強全面預(yù)算績效管理，提高部門預(yù)算單位人員的項目績效目標申報表編制水平是基礎(chǔ)，對如何提高績效目標編制水平提出以下建議：

（一）領(lǐng)導(dǎo)重視績效管理工作，全員樹立績效理念

績效工作得以順利進行，離不開組織保障，領(lǐng)導(dǎo)重視績效管理工作，人員配備和機構(gòu)設(shè)置才能得到全面保障。全員樹立績效理念，從領(lǐng)導(dǎo)到職工、從財政到項目單位，排除“重支出輕效果”思想，以項目效果為重，打好“花錢必問效，無效必問責(zé)”績效理念基礎(chǔ)，才能提高績效管理水平。

（二）組織有效的績效評價業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升業(yè)務(wù)人員素質(zhì)

預(yù)算績效管理專業(yè)性強，涉及面廣，需采取多種形式和方法強化培訓(xùn)，從技術(shù)層面上提高業(yè)務(wù)人員的績效管理水平：先提高縣級績效管理部門也就是財政部門人員業(yè)務(wù)水平，由縣級財政部門再組織相關(guān)培訓(xùn)提升各項目單位人員業(yè)務(wù)水平；先提高項目績效目標編制水平，再逐步提升部門整體績效目標編制水平。

（三）完善指標體系，制定各類項目績效模板

將績效指標設(shè)定較好的申報表進行歸納整理，形成一套可借鑒的績效指標體系，并及時推廣，一來可提高工作效率，二來業(yè)務(wù)人員在參考的同時提高了績效目標編制水平。初期階段，由上級部門制定好各類項目的績效模板，下一步地方財政根據(jù)項目特點建立當?shù)乜冃０弩w系，目前扶貧項目已由財政部通過扶貧監(jiān)控系統(tǒng)下發(fā)31類項目績效模板，基層單位針對某個項目查找相應(yīng)模板，極大減輕了經(jīng)辦人員工作難度。

（四）深入理解各類指標的內(nèi)涵

績效目標分為一級指標（總目標）、二級指標（產(chǎn)出、效果和滿意度指標）、產(chǎn)出指標又可分為數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本等三級指標、效果指標可分為經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、社會效益等三級指標，只有明確產(chǎn)出及效果各類指標的內(nèi)涵，才能設(shè)定出依據(jù)明確、相對具體、可衡量、并在一定時期內(nèi)可實現(xiàn)的績效指標。設(shè)定規(guī)范有效合理的績效指標，與深入理解各類指標內(nèi)涵密切相關(guān)，具體各類指標內(nèi)涵舉例如下：

1、數(shù)量指標：數(shù)量指標就是做什么、要做多少、需要多少時間等，如基本建設(shè)類，可設(shè)定為公路建設(shè)全程*公里、房屋建設(shè)（修繕）*平方米、土地治理*公頃、購置設(shè)備*臺等；2、質(zhì)量指標：每項工作都有相應(yīng)結(jié)果或成效，那么對其評價有專業(yè)的標準數(shù)據(jù)、有同行業(yè)的水平對比、有上級或有關(guān)部門對項目的要求等等。這些都可以進行質(zhì)量指標的填寫，如林木成活率、驗收合格率等。3、時效指標：現(xiàn)在的工作除了講質(zhì)量還要講效率，許多項目完成都有時間要求，不論是截止時間，還是時間區(qū)間，盡可能準確表述填報。4、成本指標：說得簡單點就是把數(shù)量指標轉(zhuǎn)化成單價金額即可，有些需要計算平均成本。但前提是數(shù)量指標完整準確。5、經(jīng)濟效益指標：增加收入，增加稅金、節(jié)約成本，提高產(chǎn)量，降低投入等等，說大了是經(jīng)濟，說小了就是和錢有關(guān)。6、社會效益指標：項目最終目的都是促進社會發(fā)展的，也許是一個點，也許是一個面，有物質(zhì)層面的，也有精神層面的，有理論書面上的，也有行為意識表現(xiàn)的。那么這個點和面就是要填寫的。7、生態(tài)效益指標：和上面社會效益類同，就是對自然環(huán)境（水、空氣、土壤、森林植被等）的影響。8、可持續(xù)影響指標：簡單說就是項目完成后，它能發(fā)揮的作用或產(chǎn)生的影響能持續(xù)多少時間。9、服務(wù)對象滿意度指標：把項目面對的影響對象、受益對象、使用對象滿意度即可作為指標名稱。

上述舉例，盡管達不到全面包涵，有的項目還有其個性指標，但可以給業(yè)務(wù)人員提供一個設(shè)定績效目標的思路，讓其初步了解績效管理入門知識，相關(guān)部門要求報送績效目標申報表的時候知道如何入手，為以后預(yù)算績效管理工作全面開展做一個良好的鋪墊。

（五）在績效評價中學(xué)習(xí)

預(yù)算績效管理是事前、事中、事后全過程管理，事前編制項目預(yù)算時需設(shè)定績效目標，事中需監(jiān)控，事后項目完成時則需進行績效評價，包括項目自評和第三方評價。在評價過程中經(jīng)辦人員就可對照評價結(jié)果與當初設(shè)定績效目標進行對比，找出目標設(shè)定存在哪些不足，也可向第三方專業(yè)人員進行請教，由評價人員指出問題所在，通過學(xué)習(xí)，不斷提高績效業(yè)務(wù)水平，編制出高質(zhì)量績效目標申報表。

四、結(jié)語

提高編制績效目標申報表水平的目的不是為了評比指標設(shè)定水平高不高，數(shù)據(jù)好不好看，也不能只是停留在紙面上，針對項目設(shè)定的指標是否具有可操作性，項目完成是否能達到預(yù)期效果，為后期績效評價提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，推動績效工作循序漸進，為下一步實施全面預(yù)算績效管理打好基礎(chǔ)。