基于S-CAD方法的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策邏輯分析

(四川大學(xué)公共管理學(xué)院 四川 成都 610000)

一、引言

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，城市建設(shè)用地供需矛盾日益凸顯，堅(jiān)守18億畝耕地紅線越發(fā)困難。為滿足城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)用地需求，同時保障13億人生存糧食安全，國務(wù)院提出“城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”，即城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤作為土地管理過程中的一項(xiàng)重要政策，本文采用S-CAD方法，基于105份政策文本提取要素對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的邏輯性和合理性進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)掛鉤政策理論存在的問題并提出改進(jìn)建議。

二、分析方法與政策樣本

(一)S-CAD方法

S-CAD分析方法是由梁鶴年在《政策規(guī)劃與評估方法》一書中提出的一種將政策分解為幾個部分，從而對各個部分政策的有效性、效率和實(shí)用性進(jìn)行分析的方法。S-CAD政策評估方法的分析程序是，首先設(shè)立參考框架，即根據(jù)政策處理的事情，選擇觀點(diǎn)和價值；然后通過每個設(shè)定的參照框架去分析政策要素的一致性、充要性和依賴性。

S-CAD政策評估方法的優(yōu)點(diǎn)是，從主觀性出發(fā)，貫穿事前的政策規(guī)劃和事后的政策評估的全過程，并分別從政策制定者和參與者的不同角度出發(fā)，對公共政策的利弊以及結(jié)果好壞進(jìn)行有效的、全方面評估，不需要昂貴復(fù)雜的技術(shù)和專業(yè)的軟件，適用于缺乏足夠時間和專業(yè)科研人員的政策評估。S-CAD也存在一些缺陷，包括無法準(zhǔn)確認(rèn)識首要參與者的價值觀及各個價值觀的先后次序、較難識別相關(guān)參與者以及不同參與者所有的關(guān)注點(diǎn)等。

S-CAD 方法分析需要的要素有：①政策是為了達(dá)到某種期望的狀態(tài)而設(shè)計(jì)的一系列決定和行動。政策包括目標(biāo)、手段和預(yù)期結(jié)果；②在政策制定中，價值被演繹在政策上，政策與價值掛鉤。在政策制定中，不同的參與者有著不同的價值和政策選擇；③政策的制定就是不同參與者建立和調(diào)解他們的價值/政策關(guān)系；④政策規(guī)劃與評估的第一步是設(shè)立參考框架。根據(jù)政策處理的事情，選擇自己的觀點(diǎn)和價值；⑤可以通過每個設(shè)定的參照框架去分析政策的一致性、充要性和依賴性；⑥一致性分析檢驗(yàn)政策的邏輯；⑦充要性分析檢驗(yàn)政策的經(jīng)濟(jì)層面以及政策的可行性；⑧依賴性分析檢驗(yàn)其他人和組織在政策的合法性和實(shí)施的可行性上的意義；⑨政策既要從首要參與者的觀點(diǎn)出發(fā)進(jìn)行分析，又要從相關(guān)參與者的觀點(diǎn)出發(fā)進(jìn)行分析。

(二)政策樣本

1.樣本來源

基于此本文選定分析對象為各級政府政策文本，并在國家、省市級人民政府和自然資源等相關(guān)部門官方網(wǎng)站檢索城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策文本，最終選擇105份以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為主體內(nèi)容的立法性文件為有效樣本。

2.樣本基本情況

從縱向來看，105份有效樣本中，21份為國家出臺政策、50份為省級政策、34份為市縣級政策，地方政府出臺城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策占比80%，且以省級為主。從橫向來看，105份有效樣本中，1份為黨的指導(dǎo)方針，1份為法律法規(guī)，55份為通知意見，48份為管理方法，通知意見和管理辦法占絕大部分。樣本政策主要關(guān)鍵詞包括占補(bǔ)平衡、周轉(zhuǎn)指標(biāo)、耕地保護(hù)、明晰產(chǎn)權(quán)、合理規(guī)劃等。

三、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策S-CAD分析的基本要素

S-CAD分析中的要素包括政策的政治立場(即價值)、政策目標(biāo)、政策手段和預(yù)期結(jié)果。結(jié)合105份政策樣本，整理出城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤S-CAD分析的基本要素。

(一)價值(Value)

增減掛鉤政策的價值觀與價值是驅(qū)動其形成的根本原因，也是政策參與者在政策制定、執(zhí)行過程中表現(xiàn)出來的價值傾向，是政策參與者所遵循的最高指南。根據(jù)梳理相關(guān)政策，通過其表述，結(jié)合政府部門的角色與職能，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策實(shí)施前的價值(Value)可以大致歸納為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)(V1)、保護(hù)耕地(V2)和占補(bǔ)平衡(V3)。

(二)政策目標(biāo)(Goal)

將作為總方針的價值轉(zhuǎn)化為特定的一個個具體的目標(biāo)，政策的總目標(biāo)這就成為手段設(shè)計(jì)的參照、資源調(diào)動的理由和評估結(jié)果的標(biāo)準(zhǔn)。在各級政府頒布的各個層次的土地增減政策中，還有各級政府的分目標(biāo)、各個相關(guān)部門的具體目標(biāo)以及每個工作人員的個人目標(biāo)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的目標(biāo)(Goal)可以大致歸納為提高建設(shè)用地利用效率(G1)、增加農(nóng)民收入(G2)和調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)(G3)。

(三)政策手段(Strategy)

手段是指采取方法和步驟來實(shí)施目標(biāo)。這涉及到必須運(yùn)用的工具、調(diào)動或再分配的資源、行動的時間和流程，以及要達(dá)到的績效水平。如何達(dá)到所制定的目標(biāo)，其必須要通過手段才能夠達(dá)到目的。為了使城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，所用到的手段可以歸納為設(shè)置建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)(S1)、明晰產(chǎn)權(quán)(S2)、合理規(guī)劃(S3)、提出安置補(bǔ)償(S4)和監(jiān)督管理與掛鉤程序(S5)。

(四)預(yù)期結(jié)果(Result)

政策的預(yù)期結(jié)果是指在政策未實(shí)施前，政策制定者依據(jù)政策目標(biāo)和手段所預(yù)期的政策結(jié)果。一般預(yù)期結(jié)果帶來的好處驅(qū)使政策的制定與實(shí)施，并在實(shí)施過程中可以起到激勵的作用，預(yù)期中不好的結(jié)果能夠使政策參與者為了規(guī)避風(fēng)險而做出備選計(jì)劃或者做出措施去規(guī)避風(fēng)險。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策實(shí)施的預(yù)期結(jié)果可以歸納為促進(jìn)耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地(R1)和深化農(nóng)村土地管理制度改革(R2)。

四、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的S-CAD分析

S-CAD分析主要包括一致性分析、充要性分析和依賴性分析。

(一)一致性分析

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的一致性分析包括了邏輯分析與效應(yīng)分析，具體來說就是分析價值、目標(biāo)、手段和預(yù)期結(jié)果之間是否存在邏輯關(guān)系和因果關(guān)系。

1.價值與目標(biāo)的一致性分析

提高建設(shè)用地效率的G1、增加農(nóng)民收入的G2以及調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的G3，能夠提高土地利用效率，減少資源的浪費(fèi)，增加收入后能夠加大生態(tài)保護(hù)的投入，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)可以促進(jìn)集約化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這都體現(xiàn)了推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的V1立場。

同時G1、G2和G3也體現(xiàn)了耕地保護(hù)的V2立場，提高建設(shè)用地的效率，減少對耕地的侵占，做到不減少耕地面積的目標(biāo)，農(nóng)民收入得到了增加，耕地就能留住更多的人，減少耕地廢棄，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整能夠在合適的土地上合適的種植，也能起到保護(hù)耕地的作用。

G1體現(xiàn)了占補(bǔ)平衡的V3立場，提高建設(shè)用地利用效率，按照“占多少，補(bǔ)多少”的原則，補(bǔ)充數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，?shí)現(xiàn)土地占補(bǔ)平衡。

2.目標(biāo)與手段的一致性分析

設(shè)立建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)S1、合理規(guī)劃S3與監(jiān)督管理與掛鉤程序S5都對G1 有益處，設(shè)立建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)在地方完成城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減和占補(bǔ)平衡工作后，要?dú)w還這部分“周轉(zhuǎn)指標(biāo)”，使建設(shè)用地的用法上不能夠無節(jié)制的使用，在此限制上有利于提高建設(shè)用地利用效率。合理規(guī)劃土地、在土地管理中進(jìn)行良好的監(jiān)督工作，嚴(yán)格根據(jù)程序進(jìn)行實(shí)施，是土地的利用透明化，減少不必要的浪費(fèi)。

明晰產(chǎn)權(quán)S2與安置補(bǔ)償S4對農(nóng)民的合法權(quán)益進(jìn)行保障，并且在農(nóng)民合法權(quán)益遭到侵占時，進(jìn)行更高的安置補(bǔ)償，由于在此之前農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)不清，喪失了一部分合法收益，因此采用這兩個手段能夠增加農(nóng)民收益。

設(shè)立建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)S1、明晰產(chǎn)權(quán)S2、合理規(guī)劃S3能夠?qū)ㄔO(shè)用地和耕地面積進(jìn)行合理的調(diào)整，這對于調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)也起到了重要作用。

3.手段與預(yù)期結(jié)果的一致性分析

設(shè)立建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)S1、合理規(guī)劃S3和監(jiān)督管理與掛鉤程序S5增加建設(shè)用地利用效率、保護(hù)耕地，因此能夠產(chǎn)生促進(jìn)耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地的預(yù)期結(jié)果R1。

設(shè)置建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)(S1)、明晰產(chǎn)權(quán)(S2)、合理規(guī)劃(S3)、提出安置補(bǔ)償(S4)和監(jiān)督管理與掛鉤程序(S5)能夠使土地利用更加規(guī)范化、集約化，并且在過程中進(jìn)行監(jiān)督、減少農(nóng)村土地市場的混亂，可以產(chǎn)生深化農(nóng)村土地管理制度改革的預(yù)期結(jié)果R2。

(二)充要性分析

充要性分析是指對政策要素間的充分性和必要性進(jìn)行分析，以此來發(fā)現(xiàn)政策手段、工具和資源等是否存在過多或者不足的問題。

1.價值與目標(biāo)的充要性分析

提高建設(shè)用地效率G1、增加農(nóng)民收入G2以及調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)G3，從生產(chǎn)生活方式出發(fā)，由源頭出發(fā)減少土地資源的浪費(fèi)、增加土地集約化利用，科學(xué)調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，建立良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)以使得上層建筑更加穩(wěn)固，這對于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)V1是十分有必要的。反之，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)并沒有直接作用于增加農(nóng)民收入上，對其影響不大，取締一些增加農(nóng)民收入但危害生態(tài)文明的產(chǎn)業(yè)甚至?xí)p少農(nóng)民收入。

提高建設(shè)用地效率G1和調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)G3的一個直接結(jié)果是增加耕地面積，因此能夠產(chǎn)生耕地保護(hù)V2的結(jié)果，G1、G3對于V2是充分的，反之保護(hù)耕地必然會提高用地效率、調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，因此G1、G3對于V2也是必要的，因此是充分必要的。但是對于增加農(nóng)民收入G2來說，由于種植業(yè)的收入和利潤均不高，耕地保護(hù)與其關(guān)系不大，因此兩者之間既不充分也不充要。

2.目標(biāo)與手段的充要性分析

為了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的目標(biāo)，有必要通過設(shè)立建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)S1、明晰產(chǎn)權(quán)S2、合理規(guī)劃S3、安置補(bǔ)償S4、監(jiān)督管理與掛鉤程序S5等手段進(jìn)行。然而S2明晰產(chǎn)權(quán)在保護(hù)農(nóng)民權(quán)益方面具有重要作用，但是在提高建設(shè)用地利用效率方面并沒有直接影響，并且安置賠償S4只是在農(nóng)民權(quán)益遭到損失時進(jìn)行補(bǔ)償，并且安置賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)具有地區(qū)差異，有些不發(fā)達(dá)地區(qū)并不能補(bǔ)償農(nóng)民損失，可能造成與農(nóng)民的沖突矛盾。因此S4手段的存在是不必要的。

3.手段與預(yù)期結(jié)果的充要性分析

從城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的手段來看，設(shè)立建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)S1、合理規(guī)劃S3、監(jiān)督管理與掛鉤程序S5在很大程度上對于促進(jìn)耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地的結(jié)果(R1)和深化農(nóng)村土地管理制度改革(R2)是必不可少的，因此具有必要性。

但是明晰產(chǎn)權(quán)S2與安置補(bǔ)償S4在很大程度上只是保障了農(nóng)民的權(quán)益，并不能直接產(chǎn)生R1、R2的結(jié)果，因此這兩個手段的存在是不充分的。

(三)依賴性分析

從政策樣本的橫向構(gòu)成來看，增減掛鉤政策包括:黨的指導(dǎo)方針1項(xiàng)(占0.95%)，法律法規(guī)1項(xiàng)(占0.95%)，通知意見55項(xiàng)(占52.38%)，管理辦法48項(xiàng)(占45.71%)；從政策樣本的縱向構(gòu)成來看，增減掛鉤政策包括：國家級21項(xiàng)(占20%)、省級50項(xiàng)(占47.62%)、市縣級34項(xiàng)(占32.38%)。中國共產(chǎn)黨中央委員會和全國人民代表大會都有下發(fā)直接相關(guān)的政策，說明中央層面對地增減掛鉤政策的看重和支持。

從合法性來看，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策并未違反相關(guān)法律法規(guī)，并且在中央政府的嚴(yán)格管控之間，嚴(yán)格遵從法律法規(guī)。中央政府在各個省市開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策試點(diǎn)工作，在國土資源部制定的明確細(xì)致的工作原則、工作任務(wù)、工作內(nèi)容、周轉(zhuǎn)指標(biāo)和項(xiàng)目區(qū)的管理以及相關(guān)配套政策及管理等方面的指導(dǎo)之下，并且在雙重監(jiān)督下，地方政府的價值導(dǎo)向與中央政府保持相對一致，并且嚴(yán)格按照掛鉤程序進(jìn)行政策的實(shí)施。

農(nóng)民群眾是土地增減政策中的最直接的利益相關(guān)者，2016年，國土資源部下發(fā)了2號文，把增減掛鉤與扶貧相聯(lián)系，在國家政策的指引下，各省市也出臺了相關(guān)的意見通知、實(shí)施方案來開展此項(xiàng)工作，從各項(xiàng)政策中可以看出“農(nóng)民自愿”、“補(bǔ)償安置”越來越受到各級政府的重視。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的制定實(shí)施中，政策制定者、執(zhí)行者越來越關(guān)注農(nóng)民的權(quán)益，致力于保障農(nóng)民群眾的合法權(quán)益，農(nóng)民群眾大多很支持該政策的執(zhí)行。

五、結(jié)論與建議

(一)結(jié)論

本文采用S-CAD方法，從政策要素的一致性來看，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的要素在邏輯上并沒有明顯突出的矛盾，價值、目標(biāo)、手段和預(yù)期結(jié)果之間的邏輯關(guān)系較為清晰，政策的可實(shí)施性較強(qiáng)。從政策要素的充要性來看，其中有幾點(diǎn)是不夠充分的，手段的存在是不太必要的，這可能會導(dǎo)致政策目標(biāo)在完成是受到阻礙，以及手段執(zhí)行后卻沒有效果，浪費(fèi)人力、物力和財(cái)力，造成資源上的浪費(fèi)。從政策要素的依賴性來看，政策的合法性和可實(shí)施性較好，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策是中央以及各級地方政府依據(jù)法律法規(guī)制定的，具有一定的合法性。并且在農(nóng)民群眾的合法權(quán)益上進(jìn)行了保障，并提出了增減掛鉤與扶貧相聯(lián)系，對部分農(nóng)民群眾進(jìn)行扶持，取得農(nóng)民群眾的支持，具有一定的可行性。

(二)建議

研究結(jié)果表明，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策邏輯關(guān)系較為清晰、可實(shí)施性較強(qiáng)，也存在配套法律和制度不健全、實(shí)施手段不豐富、農(nóng)民權(quán)益保障不到位等問題?；诖颂岢鼋⒔∪涮字贫取⒍嘣瘜?shí)施手段、協(xié)調(diào)保障農(nóng)民權(quán)益等改進(jìn)建議。

1.建立健全配套制度

當(dāng)前我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是在各級政府政策文件指導(dǎo)下開展的，但是中央層面指導(dǎo)性制度和政策較少，地方具體實(shí)施和執(zhí)行文件較多，建立健全土地權(quán)利、管理與監(jiān)督等基本制度能夠完善掛鉤政策邏輯、提高政策績效，是掛鉤政策有效實(shí)施的基本保障。

2.多元化實(shí)施手段

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤目前的手段和目標(biāo)之間的充要性不足，隨著掛鉤項(xiàng)目規(guī)模擴(kuò)大、地域拓寬，項(xiàng)目參與主體逐漸增多，出現(xiàn)的問題也越來越復(fù)雜。采用多元化的實(shí)施手段能夠調(diào)和各參與主體利益沖突，實(shí)現(xiàn)掛鉤政策社會效益最大化。

3.協(xié)調(diào)保障農(nóng)民權(quán)益

農(nóng)民是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)施過程中的弱勢群體，其權(quán)益容易受到政府、村集體等組織的侵害。建立完善的保障機(jī)制，協(xié)調(diào)各方利益，使得掛鉤項(xiàng)目實(shí)施過程中農(nóng)民安置補(bǔ)償有保證，掛鉤項(xiàng)目實(shí)施后農(nóng)民居住、就業(yè)、社會保障能落實(shí)，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益才能促進(jìn)農(nóng)村和城鎮(zhèn)的共同發(fā)展。