遼寧省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展制約因素及對策研究

(大連外國語大學商學院 遼寧 大連 116044)

一、新型城鎮(zhèn)化研究發(fā)展現(xiàn)狀

新型城鎮(zhèn)化研究在我國己經(jīng)存在十多年的時間，早期的研究主要還是針對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化弊端研究的基礎(chǔ)上，提出的與此相對區(qū)別的一種城鎮(zhèn)化發(fā)展思路。黨的十八大以后，新型城鎮(zhèn)化的研究境現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的趨勢，包括對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路的反思，對新型城鎮(zhèn)化概念內(nèi)涵的辨析，對新型城鎮(zhèn)化同不同界面的關(guān)系研究，對新型城鎮(zhèn)化面臨問題的分析，對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑的分析以及新概城鎮(zhèn)化發(fā)展水平評價指標的研究等等。習近平同志在黨的十九大報告中指出，“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”。這為新時代我國推進新型城鎮(zhèn)化指明了方向和路徑。2019 年 3 月 5 日，國務(wù)院總理李克強作政府工作報告。報告提到，要促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，同時，提出要更好解決群眾住房問題，落實城市主體責任，改革完善住房市場體系和保障體系。對此業(yè)內(nèi)人士解讀稱，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中后期，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量是首位，部分中小城市迎來發(fā)展機會。

盡管目前理論界對新型城鎮(zhèn)化的研究具有了一定基礎(chǔ)，但總的來說，關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的研究目前還處于初期階段，相關(guān)研究還處于建構(gòu)時期，一些研究的成果并不具有一定理論層面的共識，更多的是不同的學者從不同的視角和層面對新型城鎮(zhèn)化的一種解讀或者說認識，沒有在解釋模式、理論模型以及學說貢獻上形成相對成熟的成果或者思路。

在對遼寧新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的研究方面，也存在著不夠豐富和深入的問題。遼寧省作為國家的老工業(yè)基地之一，其工業(yè)化進程在向新型工業(yè)化的發(fā)展過程中，應(yīng)當和新型城鎮(zhèn)化進程緊密結(jié)合，這是由城市化的基本發(fā)展規(guī)律所決定的。但是目前理論界對此研究還遠遠不夠。

二、遼寧省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展制約因素

城鎮(zhèn)化是目前中國經(jīng)濟增長的最大動力之一。國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，從城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)看，2018年我國城鎮(zhèn)常住人口83137萬人，比上年末增加1790萬人；鄉(xiāng)村常住人口56401萬人，減少1260萬人；城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎?城鎮(zhèn)化率)為59.58%，比上年末提高1.06個百分點。遼寧省城鎮(zhèn)化率為68.1%，居第五位。目前我國的城鎮(zhèn)化率接近60%，在這個階段，按照國際經(jīng)驗，人口會加速往大都市圈轉(zhuǎn)移，尤其是往省會城市、計劃單列市和經(jīng)濟大市轉(zhuǎn)移。這一時期，這些省份的城鎮(zhèn)化重點是在提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量以及城鎮(zhèn)化的結(jié)構(gòu)方面。相比國內(nèi)城鎮(zhèn)化率較高的其他地區(qū)，遼寧省城鎮(zhèn)化發(fā)展還存在著重視速度而忽視質(zhì)量、農(nóng)村土地制度制約、基本公共服務(wù)滯后、城市布局不合理等問題。

(一)重視速度而忽視質(zhì)量

一直以來，遼寧省都把推進城鎮(zhèn)化作為經(jīng)濟社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略加以落實，這符合全面建設(shè)小康社會和推進國家現(xiàn)代化的要求。但有些地區(qū)在推進城鎮(zhèn)化過程中存在著重速度輕質(zhì)量、單純追求高城鎮(zhèn)化率的問題，需要引起高度重視。

國際經(jīng)驗表明，城鎮(zhèn)化率并非越高越好。例如，2010年，拉美和加勒比地區(qū)的城鎮(zhèn)化率高達78.8%，高于歐洲72.7%的水平；其中，南美高達82.8%，高于北美82.0%的水平，更是高于同年中國50.0%的水平，但他們卻長期陷于“中等收入陷阱”之中。因此，推進城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵在于把握好速度和質(zhì)量的關(guān)系，在于處理好與經(jīng)濟、社會和環(huán)境發(fā)展相協(xié)調(diào)的關(guān)系。換言之，在城市就業(yè)創(chuàng)造能力、環(huán)境承載能力與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供能力不足的情況下，一味通過擴城增人，有可能重蹈拉美等國家城市病的覆轍。

(二)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后

城鎮(zhèn)化發(fā)展及城市規(guī)模快速擴張也對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)提出了更高要求。目前公共文化服務(wù)供給不足，功能老化現(xiàn)象嚴重，這些因素應(yīng)影響制約了遼寧省新型城鎮(zhèn)化進程。特別要幫助農(nóng)業(yè)人口解決在城鎮(zhèn)化進程中的實際困難，結(jié)合遼寧經(jīng)濟的實際發(fā)展程度，改善農(nóng)民工集中生活區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施條件，降低農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的經(jīng)濟壓力。

(三)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐能力較弱

產(chǎn)業(yè)，是小城鎮(zhèn)建設(shè)的必要支撐。遼寧省園區(qū)發(fā)展水平不高，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，基本以傳統(tǒng)商貿(mào)流通業(yè)態(tài)為主，電子商務(wù)、金融保險、文化旅游等就業(yè)容量大的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，城鎮(zhèn)有效就業(yè)崗位供給不足。城鎮(zhèn)化并不意味著每個城市都要搞工業(yè)園，關(guān)鍵是要對產(chǎn)業(yè)進行統(tǒng)籌規(guī)劃、分工布局，實現(xiàn)宜“宜工則工”、“宜農(nóng)則農(nóng)”、“宜商則商”、“宜游則游”，實現(xiàn)有特色的規(guī)模經(jīng)營。

(四)城鎮(zhèn)化建設(shè)格局仍需完善

近年來，遼寧省城鎮(zhèn)體系格局依托沈大軸線及沿海岸帶，形成了貫穿南北、輻射東西的空間集聚形態(tài)。中部城市群同城化、一體化進程不斷加快，沿海城鎮(zhèn)帶逐步形成，沈大城鎮(zhèn)軸中心城市帶動作用日益加強。但是各城市之間的關(guān)聯(lián)作用仍不突出，沈大城市軸的作用沒有凸顯，沿海城市帶建設(shè)沒有實現(xiàn)互助互聯(lián)。

(五)特色城鎮(zhèn)建設(shè)仍需深入

在遼寧省城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中雖然有了一些特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，但是整體來看，城鎮(zhèn)化很難與遼寧省地方文化相結(jié)合，無法體現(xiàn)遼寧省豐富的文化底蘊和各地的資源特色，缺乏具有個性的特色和特點，因此，負責各地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的相關(guān)部門要發(fā)掘其特有的文化，并將其與城鎮(zhèn)化建設(shè)進行有機融合。

三、遼寧省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展對策

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)特別是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化空間大、任務(wù)重。建議從以下幾個方面著手，加快推進新型城鎮(zhèn)化進程：

(一)提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量

充分發(fā)揮市場力量的基本作用。城市化的第一動力是經(jīng)濟發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展依靠市場發(fā)揮資源配置的基本作用，城市化應(yīng)遵循“以市興城，以業(yè)聚人”的原則。政府的作用不是通過調(diào)整城市行政區(qū)劃和建設(shè)新的城市地區(qū)來進行城市規(guī)模，也不是通過統(tǒng)計調(diào)整來人為地提高城市化水平，而是通過提高城市管理水平，加強基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的規(guī)劃、提供和融資能力，促進城市產(chǎn)業(yè)集聚、創(chuàng)造就業(yè)和人口吸收的協(xié)調(diào)，來保持城市發(fā)展的復(fù)原力和活力。充分發(fā)揮各級地方政府的作用。城市化率的提高不應(yīng)作為衡量城市化工作的核心指標，而應(yīng)納入調(diào)查城市化的指標體系，如就業(yè)創(chuàng)造增加，特別是服務(wù)業(yè)就業(yè)率增加，農(nóng)民工工資增加，失地農(nóng)民再就業(yè)率和城鎮(zhèn)社會保險覆蓋率提升等。

(二)推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)發(fā)展

加快推動城鄉(xiāng)社會保險和社會福利制度的銜接，推動農(nóng)村社會事業(yè)網(wǎng)格化、社區(qū)化管理；全面實施居住證制度，根據(jù)居住時間和參保年限階梯式增加流動人口同等享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的含金量，逐步縮小并拉平外來務(wù)工人口和城鎮(zhèn)戶籍人口的福利差距，有序推進農(nóng)民工市民化。

(三)強化產(chǎn)業(yè)支撐，推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級

產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)化的“火車頭”，提高城鎮(zhèn)吸納就業(yè)能力是吸引和支撐農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的基本前提?？茖W推進新型城鎮(zhèn)化，把推進工業(yè)化、發(fā)展產(chǎn)業(yè)擺在突出位置，引導(dǎo)縣城和城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)錯位發(fā)展，完善基礎(chǔ)設(shè)施配套，積極開展招商引資，主動承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，培育壯大特色產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展吸納就業(yè)能力強的二、三產(chǎn)業(yè)和勞動密集型產(chǎn)業(yè)。鼓勵積累一定資金、技術(shù)和管理經(jīng)驗的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，大力推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位，滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)需求。

經(jīng)濟的健康發(fā)展要求產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和新型城鎮(zhèn)化的協(xié)同發(fā)展。遼寧省應(yīng)以打造核心增長極為契機，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。產(chǎn)業(yè)作為城市發(fā)展的支柱和動力，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級為新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供經(jīng)濟支持。同時，城市則作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的載體，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展也為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級提供了空間依托。在大力推進新型城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級時，發(fā)展路徑的不同和地區(qū)的差異也會帶來不一樣的結(jié)果。

(四)優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局

緊密對接國家鎮(zhèn)化空間布局，融合“一帶一路”等發(fā)展戰(zhàn)略，根據(jù)資源環(huán)境承載能力，科學規(guī)劃、合理布局，促進集約高效開發(fā)。加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，加大新城發(fā)展和城市更新力度，引導(dǎo)城市向緊湊集約方向發(fā)展，促進遼寧省主要城市基礎(chǔ)設(shè)施智能化、公共服務(wù)便捷化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化、城市綜合管理智慧化發(fā)展。

(五)以特色小城鎮(zhèn)為突破口，積極探索新型城鎮(zhèn)化新路徑

“十三五”期間，遼寧省全省特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)項目共計1948個，計劃 總投資3326億元。其中，投資5000萬元以上建設(shè)項目1046個，計劃 總投資3175億元。這必將對拉動地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟，解決農(nóng)業(yè)勞動力就業(yè)，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實現(xiàn)就地就近城鎮(zhèn)化等方面發(fā)揮巨大作用。當前，遼寧省正處在加速推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興發(fā)展的重要時期，特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)對推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和促進鄉(xiāng)村振興發(fā)展具有重要作用，是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的有效抓手。遼寧省沈陽市遼中區(qū)、本溪市本溪縣、鞍山市臺安縣桑林鎮(zhèn)、錦州市北鎮(zhèn)市溝幫子鎮(zhèn)等4城鎮(zhèn)上榜三批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)，目前以上四個城鎮(zhèn)結(jié)合本地實際，加快突破薄弱環(huán)節(jié)，積極探索，取得了一定的試點階段性成果，下一步可以在遼寧省其他地區(qū)推廣。也可以充分借鑒浙江“特色小鎮(zhèn)”、貴州“示范小城鎮(zhèn)”、江蘇“強富美高”小鎮(zhèn)等地成功做法和先進經(jīng)驗，結(jié)合遼寧省自然資源稟賦、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)和歷史文化傳承，高起點組織編制特色小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，建設(shè)發(fā)展一批產(chǎn)業(yè)融合、商貿(mào)服務(wù)、文化旅游等類型的特色小城鎮(zhèn)。

四、結(jié)語

遼寧省城鎮(zhèn)化發(fā)展站在了一個歷史的新起點，機遇與挑戰(zhàn)并存，機遇大于挑戰(zhàn)。近年來由于各種原因城鎮(zhèn)化速度落后于全國平均水平、城鎮(zhèn)化發(fā)展水平與發(fā)達地區(qū)差距拉大。但是，東北地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展有著輝煌的歷史、比好的基礎(chǔ)條件。只要遼寧省利用好自身的優(yōu)勢特點、抓住機遇，城鎮(zhèn)化的發(fā)展一定能成為遼寧省振興的強勁動力。遼寧省城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展必須走新型城鎮(zhèn)化道路。在城鎮(zhèn)化過程中堅持城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化四化同步推進，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，更加注重生態(tài)文明，體現(xiàn)城市發(fā)展個性特色，重視公共服務(wù)水平的提升。由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)政府引導(dǎo)過渡。