西部地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境改善策略研究

周葵　梁欣　李婉?！】兹闶|

[摘要] 農(nóng)村人居環(huán)境改善是推動鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)工程之一。文章對農(nóng)村人居環(huán)境的內(nèi)涵進行了界定，并基于農(nóng)村人居環(huán)境的概況，從自然生態(tài)環(huán)境以及鄉(xiāng)村建設(shè)兩方面，闡述了農(nóng)村人居環(huán)境問題形成的原因，提出健全農(nóng)村環(huán)境管理體制、制定科學的農(nóng)村環(huán)境治理規(guī)劃、加大農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)的資金投入與人才支持、創(chuàng)新農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)的運營模式、加大環(huán)境保護宣傳力度五個方面具體對策。

[關(guān)鍵詞] 西部地區(qū);農(nóng)村;人居環(huán)境

[中圖分類號] F323. 22;X321 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-0694（2019）05-0046-11

[作者] 周 葵 副教授 博士生導(dǎo)師 西南財經(jīng)大學中國西部經(jīng)濟研究中心 成都611130

梁 欣 碩士研究生 西南財經(jīng)大學中國西部經(jīng)濟研究中心 成都 611130

李婉睿 碩士研究生 西南財經(jīng)大學中國西部經(jīng)濟研究中心 成都 611130

孔茹蕓 工程師 四川省環(huán)境政策研究與規(guī)劃院 成都 611130

我國歷來都十分重視農(nóng)村地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展，從中華人民共和國成立初期努力解決農(nóng)民基本溫飽問題到今天致力于鄉(xiāng)村振興事業(yè)，都體現(xiàn)出國家對農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的不懈努力?，F(xiàn)實中，受農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平及人口等多方面的原因影響，尤其是一些偏遠落后的西部地區(qū)，農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境日益惡化，生活便利設(shè)施得不到有效配置，嚴重影響城鄉(xiāng)共同發(fā)展進程。改善農(nóng)村人居環(huán)境不僅是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，也是我國實現(xiàn)全面建成小康社會的重點工程之一。鑒于此，探索如何更好地改善農(nóng)村人居環(huán)境是實現(xiàn)西部地區(qū)生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)的關(guān)鍵舉措，改善農(nóng)村人居環(huán)境問題也對縮小城鄉(xiāng)差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進農(nóng)村物質(zhì)文明、精神文明、政治文明全面發(fā)展，推動建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家具有重要意義。

一、農(nóng)村人居環(huán)境內(nèi)涵

人居環(huán)境在字面上可以理解為人類居住的環(huán)境，有非常豐富的內(nèi)涵。20世紀70年代希臘學者道薩迪亞斯（Doxiadis）提出“人類聚居”的概念，認為人類聚居包括人類直接使用的有形實體環(huán)境、聚落周圍的自然環(huán)境，以及人類甚至于人類活動所構(gòu)成的社會。[1]吳良鏞（2001）將人居環(huán)境定義為人類聚居生活的地方，是與人類生存活動密切相關(guān)的地表空間，是人類在大自然中賴以生存的基地，是人類利用自然、改造自然的主要場所。[2]

上述兩位學者在對人居環(huán)境的研究中都將人類看作人居環(huán)境的主體，他們都認為人居環(huán)境不僅包含農(nóng)村的自然環(huán)境，也包含維持人們生產(chǎn)及生活等社會活動所需的物質(zhì)基礎(chǔ)及各類設(shè)施，是由人和環(huán)境共同組成的有機整體。本文結(jié)合農(nóng)村實際，認為農(nóng)村人居環(huán)境是以農(nóng)民為主體的與之從事各類生產(chǎn)、生活活動相關(guān)的自然、社會和經(jīng)濟環(huán)境總和。

2014年5月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2014] 25號），為進一步改善農(nóng)村人居環(huán)境，提出總體要求、基本原則和工作指導(dǎo)意見。[3] 2018年1月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出“到2020年，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)深入推進，農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善，美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)扎實推進”。同年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》（中辦發(fā)[2018]5號），明確提出“將農(nóng)村水環(huán)境治理納入河長制、湖長制管理，到2020年，實現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善，村莊環(huán)境基本干凈整潔有序，村民環(huán)境與健康意識普遍增強”。[4]隨后，云南、甘肅、陜西、內(nèi)蒙古也分別發(fā)布本省（自治區(qū)）的實施行動方案，并提出各自的目標及行動措施。

現(xiàn)階段，我國農(nóng)村面臨大量生活垃圾、污水長期得不到有效處理，生活便利設(shè)施得不到及時配置，生態(tài)環(huán)境慢性惡化、逐漸失衡等諸多問題和挑戰(zhàn)，改善農(nóng)村人居環(huán)境問題任務(wù)艱巨。改善農(nóng)村人居環(huán)境有利于實現(xiàn)城市和農(nóng)村的協(xié)同發(fā)展，加強農(nóng)村在生活、生產(chǎn)方面系列公共服務(wù)設(shè)施的建造與維護，推動農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟與人口、資源、環(huán)境等共同協(xié)調(diào)進步;[5]同時，改善農(nóng)村人居環(huán)境還是建設(shè)和諧社會的需要，加強農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)，促進農(nóng)民生產(chǎn)、生活環(huán)境的優(yōu)化提高，有利于發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟，吸引外來投資;[6]有助于農(nóng)民樹立科學的環(huán)境意識，有利于現(xiàn)代文明與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村民俗文化相結(jié)合，促進農(nóng)村物質(zhì)文明、精神文明、政治文明全面發(fā)展。[7]

為了更有效地推進農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)，相關(guān)的科學指標體系建立成為一個較有現(xiàn)實意義的研究熱點，越來越多學者通過理論研究、案例研究等方法，從社會、經(jīng)濟和自然的綜合角度設(shè)置指標體系，以全面測度農(nóng)村人居環(huán)境的整體建設(shè)狀況和水平。本文結(jié)合農(nóng)村人居環(huán)境的相關(guān)概念定義、政策實施方案及農(nóng)村實際狀況，借鑒國內(nèi)外城市、農(nóng)村人居環(huán)境評價的相關(guān)研究成果，[8-14]們以指標體系方式對農(nóng)村人居環(huán)境的內(nèi)涵進行界定，構(gòu)建體現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)成果的生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展、居住條件、公共服務(wù)獲得以及基礎(chǔ)設(shè)施五個方面指標，每個一級指標都由相應(yīng)的二級指標構(gòu)成，如生態(tài)環(huán)境所對應(yīng)的二級指標為自然資源與環(huán)境質(zhì)量，經(jīng)濟發(fā)展對應(yīng)的二級指標為經(jīng)濟實力與消費能力（詳見表1）。

二、西部地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境概況

西部地區(qū)由四川、云南等12個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）組成，土地面積681萬平方千米，占國土面積的71%，人口約3.68億人，占全國人口的26.9%。[15]西部地區(qū)幅員寬廣，地質(zhì)、地理因素及氣候條件復(fù)雜，交通相對落后，農(nóng)村人居環(huán)境普遍較差，嚴重制約著人的全面發(fā)展，亟待支持和改善。

1.生態(tài)環(huán)境脆弱

西部地區(qū)自然氣候條件相對復(fù)雜，盡管水資源總量約占全國的78%，但水資源的分布非常不平衡，西北地區(qū)年均水資源總量為2344億立方米，僅占全國總量的8%，西南地區(qū)則年均水資源量12752億立方米，可利用水資源量為3470億立方米，可開發(fā)容量為2. 67億千瓦，占全國總量的70%，①南北自然條件差異明顯。另外，西部地區(qū)森林覆蓋率差異也非常明顯，2017年，森林覆蓋率最高的廣西壯族自治區(qū)達到56.51%，最低的新疆維吾爾自治區(qū)僅為4.24%。②由于水資源分布不均，局部地區(qū)森林覆蓋率低，水土流失嚴重，導(dǎo)致西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境十分脆弱。截至2018年西部地區(qū)水土流失面積達228. 99萬平方公里，占全國水土流失總面積的83.7%，③是世界上水土流失最為嚴重的幾個地區(qū)之一。

西部地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)整體水平較低，主要原因是農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)管理制度不健全。[17～19]以及農(nóng)村建設(shè)相關(guān)的工作涉及國土資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃及環(huán)保等多個部門，整體規(guī)劃和頂層設(shè)計的缺失容易使不同部門的政策目標不一致，導(dǎo)致管理上缺乏統(tǒng)籌安排，分工不明確，職責交叉，難以發(fā)揮對農(nóng)村環(huán)境建設(shè)的積極作用。

2.農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)規(guī)劃不科學

西部地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)不盡如人意的又一大原因是農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)規(guī)劃不科學。[20][21]我國農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)起步較晚，相關(guān)政策措施不夠精準，能夠給地方帶來的指導(dǎo)有限，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)缺乏規(guī)劃意識，總體發(fā)展的主導(dǎo)思想不明確，缺乏長遠的整體目標，導(dǎo)致實踐過程中的一些偏差。二是農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)水平有限，農(nóng)村在經(jīng)濟發(fā)展乃至環(huán)境建設(shè)方面始終處于劣勢地位，農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)先天不足，尤其是西部地區(qū)一些偏遠貧困的鄉(xiāng)村建設(shè)普遍面臨缺乏資金和人才雙重壓力，人居環(huán)境建設(shè)難以穩(wěn)步推進。

3.農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)投入不足

西部地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)存在不足的經(jīng)濟方面的因素主要在于農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)資金投入缺口較大，投融資機制建設(shè)水平低。[22]資金缺口較大主要由以下兩個方面原因造成：一是西部地區(qū)財政收入較低，政府方面對于農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)的投資整體較少。2017年，西部地區(qū)地方一般預(yù)算收入僅為17787.3億元，遠低于東部地區(qū)的54888.0億元，占全國比例僅為19.5%，較低的財政收入使得政府能夠在人居環(huán)境建設(shè)方面投入的資金顯著低于中部和東部地區(qū)。②二是農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)方面的投資難以收回，社會資本不愿進入。農(nóng)村人居分布較為分散，污水、垃圾處理不具有規(guī)模效應(yīng)，處理設(shè)施的人均建設(shè)和運營成本較城市普遍更高。據(jù)估算，若按照村莊平均人口數(shù)量1500人，人均污水65升/日，以及2000元/噸的集中污水處理設(shè)施投資需求，單個村莊建設(shè)污水處理設(shè)施就需要20萬元。[23]由于經(jīng)濟、技術(shù)等多方面的限制，農(nóng)村也難以實現(xiàn)對污水、垃圾處理進行收費，投入處理設(shè)施的成本又很難收回，從而“阻止”了社會資本的進入和參與。財政資金和社會資本的雙重“缺位給農(nóng)村環(huán)境保護相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來更大的難度和壓力。

4.農(nóng)村居民環(huán)境保護參與度低

農(nóng)民缺乏自覺的環(huán)境保護意識及環(huán)境整治的參與意識也是導(dǎo)致西部地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境改善工作難以推進的重要原因之一。[24][25]目前，我國農(nóng)民受教育程度普遍較低，2016年，西部地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員受教育程度在高中及以上的僅為6.6%，①加之西部地區(qū)一些村莊相對封閉，與外界聯(lián)系不緊密，對環(huán)境保護的教育很難推廣，導(dǎo)致部分農(nóng)村居民缺少環(huán)境保護意識，相關(guān)知識也十分匱乏，隨意丟棄垃圾、生活污水直接排放、家畜與居民共飲水源的現(xiàn)象仍然較普遍，農(nóng)村人居環(huán)境難以得到改善。近年來，西部地區(qū)農(nóng)村開始重視人居環(huán)境建設(shè)，在村莊內(nèi)發(fā)放垃圾桶，設(shè)置垃圾中轉(zhuǎn)站等，但由于農(nóng)民缺乏環(huán)境保護的理念，仍然保留著傳統(tǒng)的生活習慣和對環(huán)境不友好的廢棄物處理方式，農(nóng)民參與農(nóng)村環(huán)保工作的比例始終沒有明顯的提升。

五、西部地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)可持續(xù)發(fā)展策略

1.健全農(nóng)村環(huán)境管理體制，明確各部門職責

適宜的農(nóng)村環(huán)境管理體制是治理農(nóng)村污染，管理農(nóng)村環(huán)境的首要步驟，對解決農(nóng)村環(huán)境管理問題具有積極作用。首先，應(yīng)完善相關(guān)的法律法規(guī)，明確地方政府對于農(nóng)村環(huán)境保護工作所需承擔的法律責任，盡可能詳細規(guī)范各部門的具體責任劃分與考核標準。其次，應(yīng)明確政府在環(huán)境建設(shè)工作中應(yīng)發(fā)揮的作用，將農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)的責任落到實處，加強各部門間的溝通協(xié)作，防止責任重疊或缺位的現(xiàn)象出現(xiàn)。最后，應(yīng)建立以綠色GDP為導(dǎo)向的生態(tài)經(jīng)濟績效考核體系，避免下級政府為了經(jīng)濟效益而犧牲生態(tài)環(huán)境的行為，加強上級政府在環(huán)境建設(shè)中的監(jiān)督與管理力度，以保證農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)順利推進。

2.制定科學合理的農(nóng)村環(huán)境治理規(guī)劃，按照規(guī)劃開展工作

科學的規(guī)劃是對農(nóng)村環(huán)境整治工作的必要指引，很大程度上可以避免項目實施過程中目標的不一致和執(zhí)行的隨意性。首先，應(yīng)加強頂層設(shè)計，強化黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，將農(nóng)村環(huán)境治理相關(guān)規(guī)劃進行整合，避免重復(fù)建設(shè)。其次，應(yīng)堅持以提高人民生活質(zhì)量為主要目標，兼顧農(nóng)村居住環(huán)境在農(nóng)民的生產(chǎn)與生活中的功能性，打造生態(tài)宜居，產(chǎn)業(yè)興旺的新農(nóng)村。最后，應(yīng)堅持因地制宜，制定符合各地實際情況的農(nóng)村環(huán)境建設(shè)規(guī)劃，根據(jù)村莊不同的地理位置、不同類型確定農(nóng)村環(huán)境整治的重點，將村莊發(fā)展特色和長遠規(guī)劃結(jié)合起來，在盡量保留村莊原有鄉(xiāng)土景觀的前提下進行治理，推進農(nóng)村地區(qū)生態(tài)與經(jīng)濟共同發(fā)展。

3.加大農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)的資金投入與人才支持，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

建設(shè)生態(tài)宜居、人民富足的新農(nóng)村，是需要全社會共同參與的重大工程，需要為農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)提供資金保障，需要滿足農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)所必須的人才和技術(shù)支持。一方面，應(yīng)根據(jù)農(nóng)村人居環(huán)境治理的實際需要，加大財政資金投入，因地制宜地在農(nóng)村建設(shè)生活污水處理、生活垃圾分類處理等一系列基礎(chǔ)設(shè)施。如生活污水處理方面，可在人口相對密集的農(nóng)村中建設(shè)獨立的污水排放處理系統(tǒng)，或者將污水統(tǒng)一匯集排放至臨近的城市污水排放系統(tǒng)中，而非將生活污水及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污水未經(jīng)處理直接排放至河流等水域中。生活垃圾處理方面，應(yīng)加快推廣生活垃圾分類回收的相關(guān)理念，普及分類知識，投放分類垃圾桶，設(shè)置垃圾分類回收站點，完善垃圾分類運輸體系等。另一方面，應(yīng)吸納更多具有專業(yè)知識的技術(shù)人員參與到農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)中來，加強對環(huán)保部門專業(yè)人員的技能培訓(xùn)，提高其專業(yè)知識和技能，幫助相關(guān)人員更好地執(zhí)行環(huán)境治理的監(jiān)督義務(wù)，也使其有能力對管轄范圍內(nèi)的農(nóng)村環(huán)境治理提出更多更好的建設(shè)性意見。

4.創(chuàng)新農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)的運營模式，引入市場機制

建立“政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體、社會參與”的多渠道投融資機制，鼓勵企業(yè)、個人參與到該項工作的建設(shè)過程中來，是縮小農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)資金投入缺口的重要手段之一。首先，可探索政府作為投資主體，建立農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)專項資金，確保國家對地方進行農(nóng)村環(huán)境治理提供足夠的資金支持。其次，應(yīng)靈活運用經(jīng)濟手段，引入市場激勵機制，鼓勵社會資本進入，例如，采取產(chǎn)業(yè)補貼、免稅、退稅等各種方式引導(dǎo)各類投資主體參與到農(nóng)村環(huán)境公共物品的供給中來，保證農(nóng)村人居環(huán)境治理長效運行。最后，還應(yīng)積極創(chuàng)新投資回報機制，落實相應(yīng)的投融資機制和平臺建設(shè)，鼓勵采用PPP模式構(gòu)建農(nóng)村人居環(huán)境支持體系，建立由政府牽頭，企業(yè)運營，委托第三方進行監(jiān)督管理的經(jīng)營方式，將社會資本拓展到環(huán)境治理與保護的相關(guān)領(lǐng)域。具體而言，一方面，政府可以建立農(nóng)村環(huán)境治理繳費機制，實行財政補貼與農(nóng)戶繳費相結(jié)合的方式，在一些地區(qū)出臺生活垃圾、污水處理繳費制度，在村民能夠負擔得起的前提下適當收取污染治理的相關(guān)費用。另一方面，根據(jù)當?shù)氐纳鷳B(tài)資源稟賦，可探索采取將生態(tài)環(huán)保建設(shè)項目與鄉(xiāng)村旅游等項目融合的方式，實施一體化開發(fā)建設(shè)，促使社會資本參與到農(nóng)村人居環(huán)境改善的建設(shè)中來。

5.加大環(huán)境保護宣傳力度，提高農(nóng)民生態(tài)保護意識

從根本上解決農(nóng)民環(huán)保意識淡薄的問題，加強其參與環(huán)境整治活動的積極性對于改善農(nóng)村人居環(huán)境有著極為重要的促進作用。一方面，應(yīng)充分利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等載體，根據(jù)農(nóng)民年齡、職業(yè)、文化程度等各方面情況，采取組織農(nóng)民集中學習、知識競賽等多種方式開展環(huán)保教育講座和環(huán)境法律知識的宣傳工作，加強農(nóng)民的生態(tài)環(huán)保意識，使農(nóng)民樹立生態(tài)環(huán)保觀念，樹立積極和諧的生活方式，引導(dǎo)其養(yǎng)成懂文明、講衛(wèi)生的生活習慣，踐行保護環(huán)境的義務(wù)，增強其保護農(nóng)村人居環(huán)境的責任意識。另一方面，還應(yīng)積極組織農(nóng)民共同攜手維護村莊環(huán)境，鼓勵農(nóng)民積極參與相關(guān)的環(huán)境保護實踐活動，讓居民都參與到整潔的村容村貌建設(shè)全過程。

六、結(jié)語

農(nóng)村人居環(huán)境也是衡量農(nóng)民生活水平及社會福利的重要指標，雖然目前農(nóng)村人居環(huán)境正在逐步改善，但在基礎(chǔ)設(shè)施、社會服務(wù)及生態(tài)環(huán)境等方面與全面建成小康社會，建設(shè)生態(tài)宜居、村富民強的新農(nóng)村還存在較大差距。由于存在環(huán)境制度不健全、政府投入不足、農(nóng)民環(huán)保意識欠缺等原因，我國農(nóng)村在村莊建設(shè)和自然生態(tài)環(huán)境兩方面出現(xiàn)了相應(yīng)問題?；诖?，為了滿足農(nóng)村居民對美好生活的需求，推動農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)，不僅要求政府健全和完善各項環(huán)境治理制度和體系，明確各方責任，創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)境治理的模式，吸引社會各方共同參與到環(huán)境建設(shè)中來，也需要及時宣傳引導(dǎo)廣大農(nóng)民作為農(nóng)村人居環(huán)境受益和保護的主體，必須轉(zhuǎn)變觀念，樹立自我整治人居環(huán)境的意識，自覺培養(yǎng)積極良好的生活方式，摒棄不文明的行為，履行保護環(huán)境的義務(wù)。最后，還應(yīng)將科學規(guī)劃、政策落實與全面參與相結(jié)合，將政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體與企業(yè)實施相結(jié)合，共同推動農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)。

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（責任編輯 肖華堂）