環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目績效評價體系構(gòu)建與實踐

趙國華 李穎

環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目因其初始投資規(guī)模相對較低、項目預(yù)期現(xiàn)金流穩(wěn)定、實施效果良好等諸多因素而備受投資人和地方政府青睞，成為近年來大熱的一類PPP項目。作為典型的強運營行業(yè)，其高效優(yōu)質(zhì)的績效產(chǎn)出依賴于運營期項目公司的專業(yè)運營與地方行業(yè)主管部門的良好監(jiān)管。但是該類PPP項目包含道路清掃保潔、垃圾清掃、垃圾分類、垃圾收轉(zhuǎn)運和垃圾終端處理等內(nèi)容的建設(shè)和作業(yè)，實施內(nèi)容繁多且運營復(fù)雜，因此客觀、全面地實現(xiàn)環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目的績效管理具有一定難度。

截至2019年7月31日，財政部PPP綜合信息平臺項目管理庫中66.4%的環(huán)衛(wèi)類PPP項目已進(jìn)入執(zhí)行階段，項目落地率較高，處于建設(shè)期或運營期的高風(fēng)險階段。本文以環(huán)衛(wèi)行業(yè)示范項目——江西省某環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目為例，闡述其運營期績效評價體系構(gòu)建的理論方法、原則、指標(biāo)體系設(shè)計及績效評價工作流程，并就實務(wù)應(yīng)用中遇到的問題進(jìn)行剖析，最后對PPP項目績效評價結(jié)果的應(yīng)用提出幾點建議，希望借此能夠?qū)Νh(huán)衛(wèi)一體化PPP項目績效評價起到一定的參考和借鑒作用。

環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目績效評價體系構(gòu)建

PPP項目績效評價理論基礎(chǔ)

目前，國內(nèi)最廣泛應(yīng)用的考核方法是目標(biāo)管理法（MBO），它是以科學(xué)管理理論和行為科學(xué)理論為基礎(chǔ)形成的一套管理制度，通過科學(xué)的制定目標(biāo)，依據(jù)目標(biāo)進(jìn)行考核評價來實施組織管理任務(wù)的全面管理系統(tǒng)。目標(biāo)管理法的關(guān)鍵是企業(yè)要設(shè)計一個完整的績效系統(tǒng)來實現(xiàn)企業(yè)的高效運作。實施目標(biāo)管理不但是有利于企業(yè)更加高效地工作，而且企業(yè)為未來的績效考核制定了目標(biāo)和考核標(biāo)準(zhǔn)，使考核更加科學(xué)化、規(guī)范化，保證考核的公開、公平與公正。鑒于此，江西省某環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目績效評價以目標(biāo)管理法為基礎(chǔ)，以明確約定的PPP項目目標(biāo)和分級的評價標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)體系為導(dǎo)向和依據(jù)，來考察PPP項目的績效目標(biāo)實現(xiàn)情況。

PPP項目績效評價原則

關(guān)于績效指標(biāo)設(shè)計的經(jīng)典闡述被稱為SMART原則。SMART原則源于目標(biāo)管理，這一觀點流傳甚廣、影響很大，對各類組織提高績效管理水平起到非常積極的促進(jìn)作用。

但是，基于績效管理實踐，SMART原則對組織管理實際應(yīng)用的需求滿足并不充分，提出的五個標(biāo)準(zhǔn)未能涵蓋績效指標(biāo)設(shè)計時需要重點考慮的關(guān)鍵因素。因此，在SMART原則的基礎(chǔ)上進(jìn)行優(yōu)化完善，SMART CAKE（Consistent/一致的、Agreed/共同討論協(xié)商一致的、Key/關(guān)鍵的、Each/個性化的）原則應(yīng)運而生，該原則更能滿足PPP項目績效評價和管理在實際應(yīng)用中的需求。在設(shè)計江西省某環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目的績效評價指標(biāo)時，這九個標(biāo)準(zhǔn)涵蓋了項目績效的關(guān)鍵影響因素，結(jié)合目標(biāo)管理理念和量化考核思想，明確了PPP項目績效評價指標(biāo)，通過對目標(biāo)層進(jìn)行分解，使得各級目標(biāo)得到明確考評，充分體現(xiàn)了PPP項目的物有所值（VFM）要求，為科學(xué)有效地實施PPP項目績效評價和管理打下基礎(chǔ)。

PPP績效評價指標(biāo)體系設(shè)計

PPP項目績效評價指標(biāo)的確定，是構(gòu)建環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目績效考核指標(biāo)體系的前提。PPP項目的最終導(dǎo)向是公共服務(wù)的優(yōu)良供給與高效產(chǎn)出，因此項目的產(chǎn)出水平應(yīng)作為績效考核的重點。環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目績效評價指標(biāo)是衡量環(huán)衛(wèi)PPP項目績效目標(biāo)實現(xiàn)程度的評價工具。PPP項目績效評價指標(biāo)體系主要由四個部分組成：明確的績效考核目標(biāo)（目標(biāo)層）；全面的考核維度（準(zhǔn)則層）；可量化的關(guān)鍵指標(biāo)因子（因子層）；公正、科學(xué)的權(quán)重關(guān)系。由于環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目一般具有強運營屬性、涉及內(nèi)容細(xì)致、現(xiàn)場作業(yè)情況復(fù)雜等特點，因此為了合理分化運營風(fēng)險，在設(shè)計該PPP項目運營期績效評價指標(biāo)時充分吸取各參與主體的意見。

基于以上績效理論研究，針對國務(wù)院、財政部、發(fā)改委相關(guān)文件中績效考核涉及的項目投入、項目產(chǎn)出、設(shè)計效果、實現(xiàn)效果、實現(xiàn)效益、可持續(xù)性、公眾滿意度七個方面，結(jié)合該PPP項目的特征，篩選出四個一級績效評價指標(biāo)，即環(huán)境效益、項目公司管理、經(jīng)濟效益、公眾滿意度。通過這四個績效評價指標(biāo)的設(shè)置，大致可以覆蓋《PPP項目合同》中約定的社會資本方/項目公司應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)，也能滿足政策預(yù)期范圍內(nèi)的考核內(nèi)容。綜合一級績效評價指標(biāo)的考核內(nèi)容，可細(xì)化量化出二、三級指標(biāo)。江西省某環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目運營期績效指標(biāo)設(shè)計如表1所示。

依據(jù)相關(guān)領(lǐng)域已有PPP項目的績效考核指標(biāo)賦權(quán)情況，地方財政部門、實施機構(gòu)會同第三方咨詢機構(gòu)按照指引和項目實際情況對原有PPP項目合同及實施方案等相關(guān)文件及制度進(jìn)行梳理，通過多次專家調(diào)查，運用層次分析法，結(jié)合項目特點確定指標(biāo)權(quán)重，形成該PPP項目運營期績效評價指標(biāo)體系。

PPP項目績效評價工作程序

該PPP項目績效評價工作的程序為：確定績效評價對象→下發(fā)績效評價通知→成立績效評價工作小組→確定績效評價工作方案→組成績效評價專家工作小組→基礎(chǔ)數(shù)據(jù)審核與溝通→現(xiàn)場調(diào)研與資料準(zhǔn)備→數(shù)據(jù)資料整理分析→報告撰寫與提交→對報告征求相關(guān)方意見→根據(jù)反饋意見修改報告→績效評價報告確認(rèn)→績效評價報告財政部門備案→績效評價結(jié)果應(yīng)用→糾偏與整改/按效取得項目收益。

環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目績效評價體系應(yīng)用

反饋實操問題

通過采用環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目績效評價體系，可以反饋在實操中存在的問題，具體如下。

（1）績效考核中的一些子項指標(biāo)內(nèi)容不夠貼合該項目特征，需要根據(jù)項目實際需求對考核內(nèi)容改進(jìn)優(yōu)化。

（2）項目公司缺乏公司管理經(jīng)驗，考核初期公司內(nèi)部管理（人事及財務(wù)）不規(guī)范、項目管理（設(shè)備及檔案）不夠?qū)I(yè)。

（3）監(jiān)管部門缺乏項目實施經(jīng)驗，監(jiān)管職責(zé)和范圍不夠明確。

（4）項目公司運營情況及信息不夠透明等。

績效考核調(diào)整與優(yōu)化

從環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目績效評價體系可以看出，PPP項目績效考核還有待于進(jìn)一步調(diào)整與優(yōu)化。

（1）為提升項目公司綜合服務(wù)水平，加大監(jiān)控力度，月度績效總評分在原有基礎(chǔ)上，額外增加以下分值：如遇區(qū)級以上明察暗訪或重大活動檢查中出現(xiàn)問題被新聞媒體曝光、群眾投訴等情況，當(dāng)月考核總分中扣除5～10分。

（2）為更好地體現(xiàn)績效考核的公正性、易操作性，對“環(huán)境效益”維度的考核方式進(jìn)行了優(yōu)化：原考核中環(huán)境效益維度由實施機構(gòu)或委托第三方逐日考核，現(xiàn)調(diào)整為由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)場管理小組逐日考核、實施機構(gòu)逐日抽查和第三方考核單位隨機抽查三個部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)場管理小組逐日考核部分作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)場環(huán)境效益得分，占環(huán)境效益總分的60%，實施機構(gòu)逐日抽查和第三方考核單位隨機抽查的平均值為區(qū)環(huán)境效益考核得分，占環(huán)境效益總分的40%，公式如下。

環(huán)境效益月度考核得分=鄉(xiāng)鎮(zhèn)場環(huán)境效益考核得分×60%+區(qū)環(huán)境效益考核得分×40%。

（3）績效評價指標(biāo)體系應(yīng)針對項目目標(biāo)實現(xiàn)程度進(jìn)行設(shè)計，即使是同行業(yè)項目也應(yīng)針對具體項目設(shè)置其該有的一些特征指標(biāo)，不能以一概全。

（4）為有效加強PPP項目的公開透明管理，建議在現(xiàn)有綜合信息平臺基礎(chǔ)上增加績效評價板塊，以此引導(dǎo)實施機構(gòu)和社會資本的行為方式，實現(xiàn)財政部門對績效數(shù)據(jù)的匯總和分析，盡快建立全生命周期的績效管理和評價體系。

結(jié)語

隨著PPP行業(yè)全面規(guī)范化發(fā)展及大量PPP項目進(jìn)入運營績效考核階段，尤其是績效考核又與財政預(yù)算績效管理相掛鉤，建立科學(xué)完整的績效評價體系尤為重要。PPP項目績效評價結(jié)果是按效付費、落實整改、監(jiān)督問責(zé)的重要依據(jù)，對于未來PPP項目績效評價結(jié)果的應(yīng)用，筆者提出以下三點建議。

（1）對于績效達(dá)標(biāo)的項目，財政部門應(yīng)當(dāng)按照合同約定，向項目公司及時足額安排相關(guān)付費。

（2）對于績效評價不達(dá)標(biāo)的項目，應(yīng)分析原因并嚴(yán)格區(qū)分責(zé)任承擔(dān)方，屬于項目公司（社會資本）責(zé)任的，項目實施機構(gòu)應(yīng)督促項目公司（或社會資本）限期整改，評價結(jié)果和整改結(jié)果報送財政部門，財政部門應(yīng)當(dāng)按照合同約定扣減相應(yīng)費用或補貼付費。不屬于項目公司（社會資本）責(zé)任的，項目實施機構(gòu)應(yīng)明確責(zé)任主體并督促限期整改，評價結(jié)果和整改結(jié)果報送財政部門，財政部門應(yīng)當(dāng)按照合同約定向項目公司（社會資本）及時足額安排相關(guān)付費。

（3）項目實際績效優(yōu)于約定標(biāo)準(zhǔn)的，項目實施機構(gòu)應(yīng)執(zhí)行項目合同約定的獎勵條款，并可將其作為項目期滿合同能否展期的依據(jù)。

趙國華，上海交通大學(xué)PPP研究中心咨詢部主任，上海交通大學(xué)設(shè)計研究總院副院長。

李穎，上海交通大學(xué)PPP研究中心研究助理。