浙江省縣域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展政策優(yōu)化研究

李小珍 張雨倩

摘 要：縣域經(jīng)濟(jì)是我國經(jīng)濟(jì)的基本支柱和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，其均衡協(xié)調(diào)發(fā)展是促進(jìn)各省（區(qū)市）地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑。在浙江省整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)勁的勢頭下，縣域經(jīng)濟(jì)之間差異不斷擴(kuò)大，這將導(dǎo)致浙江省整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁不足，只有多管齊下進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、加大教育和科技創(chuàng)新投入力度以及相關(guān)制度政策優(yōu)化創(chuàng)新，才能為浙江省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)提供制度支撐，從而促使浙江省經(jīng)濟(jì)持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：浙江省;縣域經(jīng)濟(jì);均衡發(fā)展;政策優(yōu)化

中圖分類號(hào)：F127? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? 文章編號(hào)：1671-0037（2019）8-38-7

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2019.08.006

1 引言

我國是一個(gè)人口眾多、地域遼闊、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的發(fā)展中國家，不僅存在著顯著的東西和南北區(qū)域上發(fā)展不均衡的問題，而且存在著全國各?。▍^(qū)市）及其縣域經(jīng)濟(jì)分化發(fā)展的現(xiàn)象?？h域經(jīng)濟(jì)作為國民經(jīng)濟(jì)的基本單元，是我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的空間核心。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，我國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于加速分化的時(shí)期，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的浙江省來講，縣域經(jīng)濟(jì)分化發(fā)展問題愈加凸顯。2017年浙江省縣域生產(chǎn)總值達(dá)到了22 354.57億元，占全省生產(chǎn)總值的43.2%，比1978年增長了226倍。2018年全國百強(qiáng)縣中浙江省有22個(gè)縣市入圍，占52個(gè)縣市總數(shù)的42.31%，說明浙江省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展成績顯赫。但查看入圍全國百強(qiáng)的22個(gè)縣市所處地理可知，有13個(gè)位于浙東北，9個(gè)位于浙西南。這表明浙江省縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)的同時(shí)，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)西南—東北帶狀發(fā)展的格局。從2017年浙江省52個(gè)縣市的生產(chǎn)總值排名來看，排名靠前的縣市多位于浙東北地區(qū)，如慈溪市（1 532.57億元）、諸暨市（1 165.38億元）、余姚市（1 007.86億元）和位于東南沿海的溫嶺市（990.36億元）、浙中地區(qū)的義烏市（1 158.18億元），而排名最后五位的縣市全都分布于浙西南地區(qū)。這表明經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣市主要集中在浙江東北地區(qū)和溫臺(tái)沿海一帶，欠發(fā)達(dá)縣市主要聚集在浙西南地區(qū)。浙江省各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平從浙西南到浙東北呈現(xiàn)出逐漸升高的趨勢，即浙東北縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體優(yōu)于浙西南，這表明浙江縣域經(jīng)濟(jì)分化發(fā)展態(tài)勢明顯，長遠(yuǎn)來看，這一區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局不利于整個(gè)浙江省經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。鑒于此，本文在對(duì)浙江省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異程度衡量分析的基礎(chǔ)上，探析縣域經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展的原因，并提出促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的政策優(yōu)化建議。

2 浙江省縣域經(jīng)濟(jì)差異程度衡量

衡量地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異的指標(biāo)很多，這里用人均GDP衡量浙江省各縣市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，通過計(jì)算各縣市人均GDP的極差和標(biāo)準(zhǔn)差衡量浙江省縣域經(jīng)濟(jì)差異絕對(duì)程度，計(jì)算泰爾指數(shù)的變動(dòng)率來衡量各縣市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相對(duì)差異。

2.1 各縣市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的絕對(duì)差異

區(qū)域經(jīng)濟(jì)絕對(duì)差異是各區(qū)域間人均意義上的經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平絕對(duì)量的非均等化現(xiàn)象，反映區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的等級(jí)水平差異。這里將采用極差和標(biāo)準(zhǔn)差兩個(gè)指標(biāo)來衡量浙江省縣域經(jīng)濟(jì)的絕對(duì)差異。極值是指某一指標(biāo)的最大值與最小值的差，反映該指標(biāo)變動(dòng)的最大幅度，極值越大浙江省各縣市之間的絕對(duì)差異越大，可以用計(jì)算公式[R=Xmax-Xmin]來表示。式中，R是極值，Xmax是浙江省各個(gè)縣市中人均GDP 最大值，Xmin是最小值。標(biāo)準(zhǔn)差可表示研究對(duì)象在研究范圍內(nèi)的離散程度，反映樣本遠(yuǎn)離總體平均值的程度，標(biāo)準(zhǔn)差越大浙江省各縣市之間的絕對(duì)差異越大，其計(jì)算公式為[SDti=1nXit-Xt2n]。式中，SDt是標(biāo)準(zhǔn)差，Xit是第t年第i個(gè)區(qū)域的人均GDP，[Xt]是第t年各區(qū)域人均GDP的均值，n是浙江省縣域總數(shù)。計(jì)算2008—2017年浙江省52個(gè)縣市的人均GDP的極值和標(biāo)準(zhǔn)差并繪制成曲線圖（如圖1），可以看出，2008—2015年期間浙江省52個(gè)縣市的人均GDP的極差和標(biāo)準(zhǔn)差都呈不斷增長的趨勢，2015年的極差和標(biāo)準(zhǔn)差是2008年的2倍，浙江省各縣市之間的絕對(duì)差異呈不斷變大趨勢。但2016年極差和標(biāo)準(zhǔn)差比2015年分別減少了14.7%和30%，浙江省各縣市之間的絕對(duì)差異近年來首次有所減小。究其原因，發(fā)現(xiàn)其與同期人均GDP排名倒數(shù)的文成縣和泰順縣在2016年的快速發(fā)展有關(guān)。2016年文成縣和泰順縣的人均GDP環(huán)比增速分別達(dá)到82.87%和67.61%，實(shí)現(xiàn)了超快速增長，而同期經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣市的人均GDP增長相對(duì)較為緩慢，該變化說明浙江省近年來實(shí)施的促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的政策措施有了一定的成效;但2017年極差和標(biāo)準(zhǔn)差又有所增加，雖然數(shù)值仍低于2015年，但近十余年來浙江省縣域經(jīng)濟(jì)總體上呈現(xiàn)差異化發(fā)展趨勢，這表明浙江省縣域經(jīng)濟(jì)整體處于非均衡發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

2.2 各縣市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相對(duì)差異

絕對(duì)差異能夠直觀地描述地區(qū)經(jīng)濟(jì)的差異程度，具有較強(qiáng)的客觀性和真實(shí)性，但卻受到地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基數(shù)大小的影響，而相對(duì)差異消除了總量大小的影響，反映了區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度差異，使不同的時(shí)間點(diǎn)具有可比性。因此，本文使用泰爾指數(shù)（Theil index）的變動(dòng)率來衡量浙江省縣域經(jīng)濟(jì)的相對(duì)差異。泰爾指數(shù)是泰爾提出的可按加法原理進(jìn)行分解的不平等指數(shù)，反映相對(duì)差異的大小，T值越大浙江省各縣市之間經(jīng)濟(jì)差異越大。其計(jì)算公式為[T=i=1Nyjlogyipi]。式中，T是泰爾指數(shù)，yi是i縣域GDP占浙江全省的份額，pi是i縣域的人口數(shù)占浙江全省的比重，N是浙江省縣市總數(shù)，計(jì)算2011—2017年浙江省52個(gè)縣市的人均GDP的泰爾指數(shù)并繪制成曲線圖（見圖2）。2011—2016年浙江省52個(gè)縣市的人均GDP的泰爾指數(shù)呈上升趨勢，同期浙江省各縣市之間的相對(duì)差異不斷變大，但2017年泰爾指數(shù)有所降低，相對(duì)差異減小。究其原因，與近年來實(shí)施的促進(jìn)浙江省縣域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的政策措施有關(guān)，科學(xué)的政策措施一定程度上促進(jìn)了浙江省欠發(fā)達(dá)縣域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如區(qū)域差異化發(fā)展戰(zhàn)略、山海協(xié)作工程升級(jí)版的實(shí)施，使得浙江省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性得到一定的增強(qiáng)。

4.2 大力推動(dòng)教育科技創(chuàng)新發(fā)展

浙江省政府應(yīng)盡量避免財(cái)政投入不均衡，在綜合評(píng)估各縣市財(cái)政收入水平、支出水平、人口數(shù)、土地面積等因素的基礎(chǔ)上，對(duì)財(cái)政困難縣市給予重點(diǎn)傾斜，加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政投入力度，充分利用財(cái)政促進(jìn)欠發(fā)達(dá)縣域教育資源優(yōu)化、科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。要加大對(duì)欠發(fā)達(dá)縣域科技教育事業(yè)的財(cái)政投入，進(jìn)一步發(fā)揮該地區(qū)科技教育發(fā)展促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。在教育方面，貫徹落實(shí)財(cái)政配比支持辦法，對(duì)欠發(fā)達(dá)縣域科教事業(yè)的配比資金進(jìn)行傾斜，足額安排該區(qū)域內(nèi)中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)，建立優(yōu)質(zhì)高等教育省內(nèi)對(duì)口幫扶機(jī)制，切實(shí)加大財(cái)政對(duì)欠發(fā)達(dá)縣域義務(wù)教育和高等教育的投入;另外，積極鼓勵(lì)周邊教育資源豐富的縣市橫向支援教育資源相對(duì)匱乏的欠發(fā)達(dá)縣域，實(shí)施教育捐贈(zèng)獎(jiǎng)勵(lì)政策，對(duì)提供援助的發(fā)達(dá)縣域給予財(cái)政上的獎(jiǎng)勵(lì)，以此來促進(jìn)教育資源的公平和均衡，加快為欠發(fā)達(dá)縣域培養(yǎng)充足的人才。在科技方面，應(yīng)該充分發(fā)揮財(cái)政對(duì)于科技創(chuàng)新的激勵(lì)作用，加大對(duì)欠發(fā)達(dá)縣域產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和中小企業(yè)科技創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)的財(cái)政投入;對(duì)欠發(fā)達(dá)縣域高新技術(shù)企業(yè)施行財(cái)政補(bǔ)貼和貼息政策。

4.3 優(yōu)化各項(xiàng)財(cái)稅制度政策改革

財(cái)稅政策具有重要的政策引導(dǎo)作用，優(yōu)化社會(huì)資源配置方向，因而促進(jìn)浙江省縣域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展需要一系列財(cái)稅配套政策的實(shí)施。

首先，根據(jù)現(xiàn)行財(cái)政體制“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革和“省管縣”行政體制改革，強(qiáng)調(diào)兩種體制的相互配合和良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)二者和諧推進(jìn)。如杭州市下轄的淳安、建德等縣市，經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，難以完全依靠省級(jí)政府的財(cái)政支持而實(shí)現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，而杭州市級(jí)政府有能力和財(cái)力來支持其下轄縣市的發(fā)展，因此可以參考杭州市上一輪行政體制的調(diào)整，將其下轄縣市改為區(qū)，但在財(cái)政上仍保留省管縣的財(cái)政政策，以此來促進(jìn)欠發(fā)達(dá)縣域發(fā)展。此外，實(shí)現(xiàn)縣級(jí)政府財(cái)力與事權(quán)相匹配是解決縣域財(cái)政分化發(fā)展的起點(diǎn)，要合理劃分縣級(jí)政府的支出責(zé)任，建議根據(jù)受益范圍、縣級(jí)政府的實(shí)際財(cái)力、公共產(chǎn)品的性質(zhì)等劃分事權(quán)。屬于省、市政府應(yīng)該承擔(dān)的支出，不得以任何形式轉(zhuǎn)嫁給縣級(jí)政府尤其是欠發(fā)達(dá)縣級(jí)政府;對(duì)于省、市政府和欠發(fā)達(dá)縣市政府共同承擔(dān)的事務(wù)，要盡可能降低財(cái)政困難縣的財(cái)政負(fù)擔(dān)比例。

其次，浙江省政府應(yīng)加大對(duì)欠發(fā)達(dá)縣域財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，并對(duì)其轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)和形式進(jìn)行深層次的改革和完善，以緩解縣級(jí)財(cái)政的壓力。譬如針對(duì)浙江省一般性轉(zhuǎn)移支付比例過低的問題，實(shí)施差異化轉(zhuǎn)移支付政策，可以根據(jù)欠發(fā)達(dá)縣域的具體情況適當(dāng)擴(kuò)大對(duì)其一般轉(zhuǎn)移支付的比例。考慮建立專項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付制度，不斷規(guī)范分散在省、市政府各部門的專項(xiàng)資金，并將其完善到一般轉(zhuǎn)移支付中，按一般性轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)下到縣級(jí)政府，使得專項(xiàng)撥款更加科學(xué)、公正、有效益。或者探索激勵(lì)型的轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)施，將部分轉(zhuǎn)移支付資金的分配與欠發(fā)達(dá)縣市經(jīng)濟(jì)增長速度和質(zhì)量掛鉤，以此鼓勵(lì)欠發(fā)達(dá)縣市進(jìn)一步推行財(cái)稅改革，重視培植財(cái)源、增收節(jié)支。同時(shí)，考慮建立發(fā)達(dá)縣域支援欠發(fā)達(dá)縣域的橫向資金轉(zhuǎn)移機(jī)制;完善鼓勵(lì)發(fā)達(dá)縣市參與橫向轉(zhuǎn)移支付的激勵(lì)機(jī)制，將區(qū)域間橫向轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模、績效評(píng)估結(jié)果納入考核體系和地區(qū)發(fā)展評(píng)價(jià)體系中，進(jìn)而提高發(fā)達(dá)縣市幫扶欠發(fā)達(dá)縣市的積極性;均衡浙江省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅可以通過直接橫向轉(zhuǎn)移資金的方法，還可以通過經(jīng)濟(jì)合作的方式加強(qiáng)地區(qū)間的橫向往來，給予欠發(fā)達(dá)縣域科技、人才、教育方面的幫扶，變“輸血”為“造血”，著眼于提高欠發(fā)達(dá)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量，如在欠發(fā)達(dá)縣域投資興辦高質(zhì)量學(xué)?；騽?chuàng)辦高新技術(shù)企業(yè)等。

此外，“營改增”后，地方固定財(cái)政稅收收入驟降，長期來看，欠發(fā)達(dá)縣域政府財(cái)政壓力和風(fēng)險(xiǎn)增加。建議盡快建立健全地方稅收體系，科學(xué)確立地方主體稅種。結(jié)合浙江省52個(gè)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展排名，整體上看可以考慮建立以改革后的房地產(chǎn)稅、個(gè)人所得稅或者消費(fèi)稅等稅種作為地方主體稅種。同時(shí)，允許省級(jí)政府結(jié)合不同縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，有權(quán)利調(diào)整地方稅的稅目和稅率，并允許其制定實(shí)施細(xì)則。

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Research on the Optimization of Balanced Development Policy of County Economy in Zhejiang

Li Xiaozhen， Zhang Yuqian

（Henan University of Technology， Zhengzhou Henan 450001）

Abstract： County economy is the basic pillar of China's national economy and an important link of balancing urban and rural economic development. Balanced and coordinated development of county economy is an important path to promote high-quality economic development of provinces （cities or autonomous regions）.Under the overall strong momentum of economic development in Zhejiang Province， the differences among the county economy are expanding， which will lead to the overall economic development in Zhejiang province to be lagged. Only a multi-pronged optimization and upgrading of the industrial structure， increasing investment in education and scientific and technological innovation， and optimizing and innovating related systems and policies， can provide institutional support for the county economy development of Zhejiang Province to realize complementary advantages， so as to realize its sustained high-quality economic development.

Key words： Zhejiang; county economy; balanced development; policy optimization