紐約社區(qū)規(guī)劃對我國國際性大都市社區(qū)治理的啟示

胡雨涵

（上海工程技術(shù)大學(xué) 管理學(xué)院，上海 201620）

一、引言

作為國際性大都市的美國紐約市，聚集著來自各個地區(qū)、各種文化的人口，紐約市里大大小小的社區(qū)是他們在這個城市的落腳之處。每個社區(qū)都有各自的特色，居民們有著各自的文化和語言。社區(qū)生活影響著居民的幸福感，也給居民留下獨(dú)一無二的記憶——深受上班族喜歡的街角的咖啡店，孩子們閱讀學(xué)習(xí)的圖書館，少年們打籃球的公園。

這些社區(qū)面臨著和我國一線城市社區(qū)一樣的問題：過高的房租、房價使不少家庭和商戶被迫搬離，公園和游樂場等公共設(shè)施供應(yīng)不足，文化設(shè)施也難以保持收支平衡并滿足日益增長的居民需求。為了應(yīng)對這些問題，紐約市在2007 年以來先后編制的四版城市規(guī)劃，從經(jīng)濟(jì)、社區(qū)規(guī)劃、健康、基礎(chǔ)設(shè)施等多個方面闡述了城市未來建設(shè)和發(fā)展的理念和具體計劃。

2019 年4 月，紐約市發(fā)布了第四版紐約城市規(guī)劃——OneNYC 2050：building a strong and fair city（紐約2050：打造一個富強(qiáng)、公平的城市，以下簡稱OneNYC 2050），面向2050 年提出了諸多關(guān)于社區(qū)規(guī)劃的新倡議，以營造更公平、更安全、更健康、更環(huán)保、更經(jīng)濟(jì)的城市社區(qū)。

表1 One 2050 中關(guān)于社區(qū)規(guī)劃的新倡議

本文通過梳理OneNYC 2050 中有關(guān)社區(qū)規(guī)劃的新倡議，從保障居民住房權(quán)益、確保居民享受社區(qū)共享空間和文化資源、促進(jìn)社區(qū)治安等方面進(jìn)行分析與總結(jié)，以期對我國城市的社區(qū)規(guī)劃提供參考與借鑒。

二、緩解土地供需矛盾，保障居民住房權(quán)益

紐約市政府已經(jīng)意識到，容納來自各種背景的人才能推動經(jīng)濟(jì)增長，因為眾多企業(yè)來到紐約是為了利用這個城市龐大的人才庫，保持和擴(kuò)大這些就業(yè)機(jī)會取決于解決住房危機(jī)。對于許多居民，特別是低收入的紐約人來說，住房負(fù)擔(dān)能力仍然是一個巨大的挑戰(zhàn)。低收入家庭可能被迫在住房、食物、供暖和其他基本需求之間做出艱難的權(quán)衡。有些人甚至?xí)黄入x開紐約市，也有些人變得無家可歸。所以增加住房供應(yīng)、保障租戶權(quán)益成了紐約社區(qū)規(guī)劃的當(dāng)務(wù)之急。

（一）增加整體住房供應(yīng)

為了應(yīng)對住房供不應(yīng)求的局面，OneNYC 2050提出加快并擴(kuò)大紐約住房市場的步伐，2026 年之前為居民提供30 萬套負(fù)擔(dān)得起的公寓。通過一系列戰(zhàn)略，找到更有效的方法來設(shè)計和建造保障性住房并按時交付，并提供更多的土地用于開發(fā)保障性住房。

在OneNYC 2050 之前的紐約城市規(guī)劃中，紐約就已經(jīng)提出了各種土地利用方案來應(yīng)對有限的土地和居民日益增長的住房需求之間的矛盾，例如，對已經(jīng)因為工業(yè)污染而閑置的棕地進(jìn)行清理和二次開發(fā)，在公共用地上新建住宅，開發(fā)市政用地的潛在住房空間，開發(fā)小地塊，在運(yùn)輸設(shè)施上空搭建住房等。

在之前的紐約城市規(guī)劃的基礎(chǔ)上，OneNYC 2050 提出了新的方案來解決社區(qū)保障性住房短缺的問題。

第一，2018 年末推出一項保護(hù)公共住房的全面計劃NYCHA 2.0，這項計劃將提供240 億美元來幫助紐約市老化的公共住房進(jìn)行重大維修，并確保居民擁有他們應(yīng)得的、安全的、體面的而且負(fù)擔(dān)得起的住房。這項十年計劃將通過紐約市住房總局NYCHA（New York City Housing Authority）提供的資金，為17.5 萬紐約居民提供房屋全面翻修，并推出有效的全新維修計劃，以解決老化房屋的霉菌、電梯老化、暖氣老化、含鉛涂料危害和害蟲肆虐等問題。

第二，通過創(chuàng)意比賽征集土地利用創(chuàng)意。2018年，紐約市政府與紐約建筑師協(xié)會（AIA NY）合作舉辦了名為“小地塊大創(chuàng)意”的創(chuàng)意比賽，繼續(xù)對小地塊進(jìn)行開發(fā)。該項比賽面向建筑師征集在以往被認(rèn)為規(guī)模過小或非常規(guī)的土地上建造小型住宅和其他填充性房屋，并采用優(yōu)秀的創(chuàng)意，資助創(chuàng)意轉(zhuǎn)化成實際項目，挖掘空置地段的潛力。

第三，重點(diǎn)解決弱勢群體的住房困難，促進(jìn)社區(qū)公平。紐約社區(qū)中部分老年人、殘疾人等弱勢群體有著特殊的住房需求，同時又面臨著低收入、住房歧視等困境，很可能成為無家可歸的流浪者，住進(jìn)收容所。為了幫助弱勢群體，紐約市將之前推出的若干租房援助方案進(jìn)行簡化和歸一化，形成單一的補(bǔ)貼，使弱勢群體在申請援助時候能更快的獲得幫助。截至2018 年3 月，這項援助計劃已幫助超過10.9 萬名無家可歸的人走出收容所，擁有自己的住處。紐約市還啟動了“老年人第一”戰(zhàn)略，旨在使老年人能夠獲得住房，紐約市住房保障部HPD（The New York City Department of Housing Preservation and Development）的老年人可負(fù)擔(dān)租房計劃SARA（Senior Affordable Rental Apartments）以低息貸款的形式為7 400 余位低收入老年人提供資金援助。

（二）保護(hù)租戶權(quán)益

生活在紐約市的房屋租住者經(jīng)常面臨著房東的無端騷擾和違反合約的驅(qū)逐，而勢單力薄的他們往往求助無門，這種困境給租戶的生活帶來了諸多困擾。紐約市政府認(rèn)為租戶能夠獲得穩(wěn)定和安全的住房是極其關(guān)鍵的，所以推出了一系列措施來維護(hù)租戶的權(quán)利，幫助其解決居住環(huán)境不夠安全和房東不遵守合約的煩惱。

第一，紐約市在2019 年啟動了一個新的市長辦公室，其職責(zé)是專門保護(hù)租戶權(quán)益。該辦公室將通過利用數(shù)據(jù)篩選和聯(lián)合辯護(hù)律師來保護(hù)租戶，使之免受惡意騷擾。一些數(shù)據(jù)驅(qū)動的工具，比如“投機(jī)觀察清單”和“無騷擾認(rèn)證計劃”在其中起到了重要作用。“投機(jī)觀察名單”是一份綜合報告，記錄了騷擾租戶和違反租金法規(guī)的房東。“無騷擾認(rèn)證計劃”則要求業(yè)主必須通過具體的認(rèn)證，以確保沒有騷擾租戶的行為才能獲得大型改建的建筑許可證，有違規(guī)行為的業(yè)主可能會被拒絕在數(shù)年內(nèi)進(jìn)行改建或拆遷。

第二，紐約市政府為缺乏法律代理的租戶提供免費(fèi)法律援助。幾十年來，那些面臨非法驅(qū)逐的租戶往往缺乏法律代理，因此處于嚴(yán)重的不利地位。紐約市是美國第一個承諾在終止租賃程序中向面臨驅(qū)逐的租戶提供免費(fèi)法律服務(wù)的城市。自2014 年以來，政府資助的租戶法律服務(wù)已為二十五萬面臨驅(qū)逐和流離失所威脅的紐約人提供了援助。并提出在2022 年前做到能夠向所有紐約租客提供法律援助，這項計劃在全面實施后，預(yù)計每年將向40 萬人提供服務(wù)。

三、確保居民都能享受社區(qū)共享空間和文化資源

一個有活力的社區(qū)少不了共享空間的存在：公園、廣場、藝術(shù)場所、圖書館、自然景觀等。這些共享空間關(guān)乎每個居民的健康和幸福，提供娛樂和體育活動的機(jī)會，對于鄰里間的互動、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提升社區(qū)凝聚力都很重要。文化機(jī)構(gòu)豐富了社區(qū)生活，為當(dāng)?shù)厮囆g(shù)家展示他們的作品提供了機(jī)會，也有助于提升居民整體素質(zhì)，改善社會關(guān)系，增強(qiáng)居民參與感。所以建設(shè)和優(yōu)化社區(qū)共享空間、豐富社區(qū)文化資源對于社區(qū)治理至關(guān)重要。

（一）優(yōu)化社區(qū)共享空間

第一，增加公園數(shù)量。目前，81.7%的紐約居民的居住地與公園之間距離適當(dāng)，能夠步行到達(dá)公園，紐約市政府計劃在2030 年前將這一比例提高到85%，尤其是在公園資源不足、處于成長階段的社區(qū)里增加公園建設(shè)。增加的公園將包括社區(qū)花園、無邊界開放式公園、濱水公園、大型娛樂公園等，充分利用社區(qū)非建筑土地、濱水區(qū)域來建造共享空間。社區(qū)公園倡議CPI（The Community Parks Initiative）是確保所有紐約居民都能從社區(qū)共享空間受益的基石，它通過提供資本和運(yùn)營支持，為最需要幫助的社區(qū)增建公園，在2019 年將完成15 個公園的建設(shè)。

第二，街道空地再利用。紐約市有無數(shù)未利用的土地資源平時被忽視了，比如街道、橋梁和高速公路下的空地等。城市街道占紐約市土地面積的27%，完全可以將其中一部分轉(zhuǎn)化為步行廣場。精心設(shè)計的步行廣場提高了這些共享空間的安全性、可達(dá)性和便捷性，同時也為社區(qū)提供了公共空間，支持企業(yè)和各種組織舉辦文化活動。紐約通過將未充分使用的道路改造成行人廣場來重新優(yōu)化土地利用，交通部會向資源不足的社區(qū)提供資金和技術(shù)援助，包括場地維護(hù)、垃圾清除、活動規(guī)劃和園藝服務(wù)，幫助其改善街道景觀，增加綠化面積，美化街道裝飾。

（二）豐富社區(qū)文化資源

第一，在公園等共享區(qū)域進(jìn)行藝術(shù)展覽。早在1967 年，紐約市政府就聯(lián)合各個機(jī)構(gòu)組織了戶外雕塑展覽，將公園等社區(qū)共享空間用作戶外博物館，讓藝術(shù)成為紐約社區(qū)的一部分。如今，紐約繼續(xù)推行公園藝術(shù)計劃，在各個社區(qū)公園展覽藝術(shù)作品，把此前未開發(fā)的公共空間用作新興藝術(shù)家的戶外畫廊，通過與各種藝術(shù)家和藝術(shù)團(tuán)體的合作，在社區(qū)里向公眾展示各種傳統(tǒng)藝術(shù)或現(xiàn)代藝術(shù)作品，并增加公園里的雕塑、紀(jì)念碑等永久性藝術(shù)品。

第二，促進(jìn)藝術(shù)資源在各社區(qū)公平分配。從著名的博物館到當(dāng)?shù)氐囊魳穲鏊徒诸^藝術(shù)設(shè)施，紐約市的文化機(jī)構(gòu)為社區(qū)文化建設(shè)都做出了貢獻(xiàn)，并為所有紐約居民提供了表達(dá)創(chuàng)意的場所。然而，許多低收入社區(qū)卻得不到藝術(shù)和文化組織的服務(wù)。因此，紐約市政府發(fā)布了CreateNYC 這一文化戰(zhàn)略，其最重要的任務(wù)便是更公平地在紐約市的各個社區(qū)分配文化資金，并增加對低收入社區(qū)文化組織的經(jīng)濟(jì)支援。

第三，為文化工作者提供工作機(jī)會。為了促進(jìn)文化資源的公平分配，紐約市政府通過多種途徑幫助邊緣群體獲得工作機(jī)會：增加對之前沒有資格獲得資助的個人藝術(shù)家和小型組織的再資助計劃；創(chuàng)建紐約殘疾人援助基金，支持殘疾人觀看藝術(shù)表演或者資助殘疾藝術(shù)工作者；成立大學(xué)文化團(tuán)，為大學(xué)生提供與文化活動相關(guān)的有償實習(xí)機(jī)會；啟動女性專項基金，資助女性制作或針對女性的電影及戲劇。

第四，增設(shè)圖書館及相關(guān)服務(wù)設(shè)施。居民對于圖書館的需求正不斷增加，紐約市的公共圖書館系統(tǒng)也為社區(qū)建設(shè)做出了不少貢獻(xiàn)，由各自獨(dú)立的布魯克林區(qū)公共圖書館、紐約公共圖書館、皇后區(qū)公共圖書館運(yùn)營著的圖書館分館已經(jīng)增加到216 個，同時還設(shè)立了4 個圖書館研究中心，確保所有的紐約居民都可以公平地享受這些文化資源。這些圖書館不僅為普通讀者和學(xué)術(shù)研究者提供了數(shù)百萬流通書籍，還積極應(yīng)對新需求，提供編程教育、移民、健康、商務(wù)等文化資源，并提供免費(fèi)無線網(wǎng)絡(luò)、非英語母語讀者專座。此外，紐約市還成立了258 所社區(qū)學(xué)校，為居民提供醫(yī)療保健常識傳播、職業(yè)指導(dǎo)和成人教育等服務(wù)。

四、增強(qiáng)警民互動，促進(jìn)社區(qū)安全

幾十年來，紐約市的犯罪率逐漸下降，入獄人數(shù)也大幅下降，過去的經(jīng)驗使得人們認(rèn)識到社區(qū)建設(shè)對社區(qū)安全的重要性。社區(qū)安全取決于居民的積極參與和良好的社區(qū)環(huán)境。相關(guān)統(tǒng)計證明，凝聚力更高、環(huán)境更好的紐約社區(qū)的犯罪率相對更低。為了促進(jìn)社區(qū)之間的公平，使所有社區(qū)的安全得到進(jìn)一步保障，紐約市政府通過增強(qiáng)警察與居民的互動、擴(kuò)大對設(shè)施的投資等方式來促進(jìn)社區(qū)治安。

第一，優(yōu)化社區(qū)環(huán)境。政府為各個社區(qū)提供了更好的基礎(chǔ)設(shè)施，包括照明設(shè)備、電力供應(yīng)、公共藝術(shù)設(shè)施，使社區(qū)內(nèi)的安全監(jiān)控效用更大，有效預(yù)防犯罪。紐約市政府正在制定有針對性的戰(zhàn)略計劃，改善社區(qū)公共衛(wèi)生、安全，提高居民的滿意度和幸福感，同時也降低社區(qū)里的犯罪率。

第二，增強(qiáng)社區(qū)互動和居民自我安全意識。紐約市長提出了一項鄰里安全行動計劃，目標(biāo)是通過社區(qū)賦權(quán)、社區(qū)聯(lián)系和社區(qū)空間改善社區(qū)的公共安全，其核心戰(zhàn)略包括：在高犯罪率地區(qū)加強(qiáng)警察與居民聯(lián)合解決問題的能力；增加青年就業(yè)的機(jī)會；改善安全基礎(chǔ)設(shè)施；為居民和政府部門增加安全監(jiān)測設(shè)施；通過改善紐約市社區(qū)共用的戶外空間，增加社區(qū)活動和減少犯罪機(jī)會。具體措施包括：為不同社區(qū)設(shè)計公共區(qū)域安全活動方案，尤其針對高犯罪率社區(qū)，標(biāo)記犯罪頻發(fā)的地點(diǎn)，制定相關(guān)的安全保障方案；對居民進(jìn)行培訓(xùn)和訓(xùn)練，被培訓(xùn)者可以學(xué)習(xí)到在遇到危機(jī)時如何采取有效的措施進(jìn)行自救。

第三，增加警力，增強(qiáng)警察與居民間互動。給社區(qū)分配固定的警察，使警務(wù)人員有足夠的時間和精力來了解社區(qū)，并與社區(qū)居民建立融洽關(guān)系。社區(qū)駐點(diǎn)警察將在犯罪證據(jù)收集過程中發(fā)揮重要作用，這將降低案件偵查的難度。為了實施這種新的警務(wù)模式，紐約市在社區(qū)中增加了近2 000名警務(wù)人員，其中包括1 200 名新雇員和800 名文職人員，大大加強(qiáng)了社區(qū)安保強(qiáng)度。

第四，在警務(wù)設(shè)備上增加投資。為了提高警務(wù)人員工作效率，保護(hù)警務(wù)人員人身安全，政府投入了更多資金來增加警務(wù)設(shè)備，提高了智能手機(jī)、平板電腦、新的防彈裝甲、執(zhí)法記錄儀等設(shè)備的人均配備率。

五、對我國城市社區(qū)規(guī)劃的啟示

我國的上海、北京、深圳等城市也在不斷發(fā)展擴(kuò)張的過程中，在對外開放的背景下，這些城市與全世界的經(jīng)濟(jì)、政治交流越來越密切，已經(jīng)成為國際性大都市或是具有成為紐約這樣國際性大都市的潛力。為了城市的可持續(xù)性發(fā)展，我們可以借鑒紐約社區(qū)規(guī)劃的經(jīng)驗，建造屬于中國的國際性大都市社區(qū)。

（一）重視土地利用效率

我國大型城市也面臨著流動人口眾多、住房剛性需求大、房屋租金居高不下的情況，尤其是一線城市，居民人均房屋租金占人均收入的比例過大。為了增加城市對人才的吸引力，釋放城市活力，為居民提供負(fù)擔(dān)得起的住房是有必要的。在實踐中，除了市場的自我調(diào)節(jié)，政府也應(yīng)該重視土地利用效率，增加保障性住房的供給。在土地資源有限的約束條件下，紐約市越來越重視每一塊土地的利用，無論是受過工業(yè)污染的棕地，還是之前因為面積太小沒有利用的小地塊，紐約市在制定規(guī)劃的時候都沒有忘記任何一塊有價值的土地，反而在治理過程復(fù)雜、需要投入大量資金和人力的情況下也要將這些土地資源利用起來。中國城市的社區(qū)規(guī)劃也可以借鑒這一寶貴經(jīng)驗，發(fā)揮智慧并付諸行動，讓城市里的每一塊土地都發(fā)揮其應(yīng)有的價值，為社區(qū)居民提供更多住房和共享空間，提高居民的幸福感和歸屬感。

（二）促進(jìn)社區(qū)公平發(fā)展

OneNYC 2050 的核心主題是“打造一個富強(qiáng)、公平的城市”，社區(qū)規(guī)劃中也處處體現(xiàn)著這一理念，從保障弱勢群體住房權(quán)益、促進(jìn)藝術(shù)資源在各社區(qū)公平分配到改善低收入社區(qū)環(huán)境和設(shè)施，都滲透著政府對低收入群體和社區(qū)的重視。在中國城市的社區(qū)之間，難免也存在著貧富懸殊大、資源分配不公、弱勢群體權(quán)益難以得到保障等問題。為了進(jìn)一步解決社區(qū)間資源配置的不平衡，緩解社會矛盾，社區(qū)規(guī)劃時必須重視公平，在資金投入、公共設(shè)施建設(shè)、安保人員配備等方面都不能忽視低收入群體和邊緣群體。根據(jù)木桶效應(yīng)理論，一只水桶能裝多少水取決于它最短的那塊木板。城市發(fā)展亦同此理，只有各個社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，共同改善，不落下一個社區(qū)，不存在一塊短板，才能實現(xiàn)整個城市的高速發(fā)展。

（三）社區(qū)規(guī)劃應(yīng)以人為本

以人為本一直是我國在科學(xué)發(fā)展過程中堅持的理念，這一理念更應(yīng)貫徹到社區(qū)規(guī)劃的方方面面。紐約城市規(guī)劃在制定社區(qū)的發(fā)展規(guī)劃時，考慮了居民的住房需求、權(quán)益保障、居住安全、就業(yè)機(jī)會、享受文化服務(wù)等方面，馬斯洛需求層次理論中的生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現(xiàn)需求都被納入了社區(qū)規(guī)劃的考慮范圍。為了了解居民對社區(qū)規(guī)劃的要求，可以賦予社區(qū)居民參與權(quán)和發(fā)言權(quán)。例如紐約正在嘗試用科技助力，提供專門的網(wǎng)站和手機(jī)應(yīng)用軟件，使居民在行使知情權(quán)時突破語言障礙和缺乏信息獲取途徑的障礙，全面了解社區(qū)規(guī)劃相關(guān)計劃和數(shù)據(jù)，并聽取居民關(guān)于社區(qū)規(guī)劃的倡議。

目前來看，我國相關(guān)部門也認(rèn)識到了社區(qū)規(guī)劃以人為本的重要性，2018 年7 月10 日中國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)》提出以營造宜居環(huán)境為中心，將以往的居住區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放便捷、配套完善、尺度適宜、鄰里和諧的生活街區(qū)，打造安全、衛(wèi)生、舒適、美麗、方便、和諧以及多樣化的居住環(huán)境。要實現(xiàn)這些目標(biāo)，必須堅持以人為本，可以借鑒紐約社區(qū)規(guī)劃的經(jīng)驗，在保障居民最基礎(chǔ)的權(quán)力和利益的基礎(chǔ)上進(jìn)一步豐富其精神文化生活，并有針對性地解決居民提出的需求。