基于數(shù)據(jù)共享的“最多跑一次”行政事項電子化歸檔
——以房管建設(shè)項目行政事項為例

傅 俊/杭州市房產(chǎn)檔案館

隨著電子政務(wù)的不斷推進、審批模式的深化改革、數(shù)據(jù)歸集的深度融合，行政事項在線申請、“一網(wǎng)通辦”、無紙化流轉(zhuǎn)和共享繼承這一集中網(wǎng)絡(luò)化趨勢已成為必然，并將實現(xiàn)常態(tài)化。杭州市住房保障和房產(chǎn)管理局作為全市房產(chǎn)市場、交易、租賃、保障、物業(yè)、安全等房屋管理活動的主管部門，在審批流程再造、“最多跑一次”改革等背景之下，在日常工作中產(chǎn)生了數(shù)量龐大、形式多樣、內(nèi)容廣泛且相互關(guān)聯(lián)的行政事項電子資源，如何做好這些信息數(shù)據(jù)的歸檔、規(guī)范檔案“單軌制”管理、在確保電子檔案安全的同時提供有效利用，需要認(rèn)真思考。

1 行政事項及其電子資源特點

按照簡政放權(quán)的有關(guān)要求，權(quán)力清單、責(zé)任清單和服務(wù)清單包括的各類事項可以簡單地通稱為“行政事項”，也是本文所述電子化歸檔的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)來源，在此我們不對某一具體的行政事項展開描述，重點對這些行政事項在“最多跑一次”改革后，辦理“一件事”過程中相互影響所產(chǎn)生的電子資源的歸檔管理進行討論。

以房管部門行政事項為例，企業(yè)或群眾申請辦理一件事往往涉及多個事項，分析其特點，即基于數(shù)據(jù)共享基礎(chǔ)，經(jīng)辦部門多、辦事環(huán)節(jié)復(fù)雜、收取資料重復(fù)、流程鏈條冗長等。如開發(fā)企業(yè)辦理新建項目“一件事”，涉及新建房屋白蟻預(yù)防、測繪成果備案、預(yù)售許可證核發(fā)、物業(yè)用房繳交、物業(yè)資金繳交、公租房配建協(xié)議履行、樓盤表建立等多個房管行政事項。在“最多跑一次”改革前，開發(fā)企業(yè)需準(zhǔn)備多套重復(fù)資料、多次跑不同業(yè)務(wù)部門，分別申請、重復(fù)“感受”多個事項的受理、審核、出證過程，既費時費力又浪費資源。在“最多跑一次”改革的背景下，信息共享、資料繼承和業(yè)務(wù)協(xié)同得以實現(xiàn)，行政事項及電子文件資源具有區(qū)別于普通事項的特點。

1.1 行政事項既獨立又相互關(guān)聯(lián)

如上述開發(fā)企業(yè)辦理新建項目，往往涉及市場、物業(yè)、產(chǎn)權(quán)等多個不同部門和事項，這些事項既相對獨立又相互影響關(guān)聯(lián)，形成單體松散、整體耦合的有機統(tǒng)一體，信息資源共享繼承。單個事項都有完整的申請、受理、審核、出證過程，形成完整的電子文件，可作為一個事項直接歸檔。同時每個事項又影響后續(xù)其他事項的辦理以及電子文件的組成，呈現(xiàn)串聯(lián)遞進的特點。如事項“測繪成果備案”產(chǎn)生的房屋樓盤面積，以此為基礎(chǔ)才能確定物業(yè)用房的坐落辦理繳交。

1.2 行政事項的電子文件可繼承共享且類型多樣

隨著各級政府部門數(shù)據(jù)的歸集、融合共享的推進和“電子證照庫”的不斷完善豐富，根據(jù)收件資料“一次收件、全程共享”的原則，行政事項電子文件獲取方式可分為掃描和共享繼承。電子文件來源可分為三類：一是各級政府部門的“電子證照庫”共享產(chǎn)生，如辦理事項所需的“地名證明”“營業(yè)執(zhí)照”，可從民政和工商證照庫中共享提??；二是房管業(yè)務(wù)系統(tǒng)掃描庫中共享產(chǎn)生，如前一事項已經(jīng)掃描的“建設(shè)工程規(guī)劃許可證”，可作為后續(xù)事項共享繼承；三是紙質(zhì)資料掃描產(chǎn)生，如針對委托書、承諾書等無法共享的，則直接掃描。

通過掃描或共享產(chǎn)生的電子文件類型復(fù)雜、格式多樣，既有電子證照庫共享的版式文件、掃描產(chǎn)生的圖片，也有文本、表格、數(shù)據(jù)庫、網(wǎng)頁等文件格式，還有圖紙圖形等專有格式，以及視頻、音頻等多媒體。電子文件包含了當(dāng)前通用的各類主流格式，格式復(fù)雜多樣，對電子化歸檔的規(guī)范化格式轉(zhuǎn)換提出更高的技術(shù)要求。

2 行政事項電子化歸檔

2.1 在線歸檔流程分析

研究設(shè)計科學(xué)、規(guī)范的歸檔流程，是確保行政事項電子數(shù)據(jù)真實并能完整歸檔的關(guān)鍵。針對行政事項電子文件共享和關(guān)聯(lián)的特性，結(jié)合房管自建系統(tǒng)的實際情況，可將在線歸檔流程分為業(yè)務(wù)預(yù)歸檔、電子文件歸檔處理、電子檔案移交三個階段，完成行政事項從辦結(jié)、歸檔到移交的全過程管理[1]。

第一階段是審批業(yè)務(wù)預(yù)歸檔。該階段在業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)中完成，主要針對辦結(jié)文件，以事項為基本單位進行預(yù)處理，按收件目錄和組件規(guī)則將電子文件進行整理排序，連同事項的基本信息和辦理流程的XML數(shù)據(jù)打包形成存檔信息包，加蓋時間戳后移交歸檔處理，完成預(yù)歸檔。

第二階段是電子文件歸檔。該階段在檔案管理系統(tǒng)中完成，主要對預(yù)歸檔移交的存檔信息包解包后，按行政事項歸檔范圍和保管期限要求分類整理，同時進行時間戳校驗及電子文件“四性”檢測，完成電子文件歸檔，與事項基本信息和辦理流程的XML數(shù)據(jù)組成電子檔案入庫。一方面進入保管、利用、鑒定銷毀的日常檔案管理，另一方面根據(jù)數(shù)字檔案長期保存要求，向檔案局進行移交歸集。如事項“商品房預(yù)售許可證核發(fā)”的電子檔案數(shù)據(jù)封裝包組成包括[2]：流程辦理信息、業(yè)務(wù)基本信息以及申請審批文件信息，前兩部分格式為XML，文件信息格式包括掃描件、版式文件WORD、PDF等。

第三階段是電子檔案移交。該階段在電子檔案移交系統(tǒng)中完成，按省、市檔案局電子檔案移交規(guī)定，對長期保管的行政事項電子檔案封裝后，重新進行“四性”檢測并加蓋時間戳，在線移交檔案局，同時形成移交清單并記錄日志。

2.2 實現(xiàn)歸檔的業(yè)務(wù)支持

行政事項電子文件要實現(xiàn)資料“一次收件、繼承共享”和自動在線歸檔，離不開業(yè)務(wù)規(guī)則的建立和規(guī)范化管理。

2.2.1 收件資料標(biāo)準(zhǔn)化定義

實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化的收件資料定義是實現(xiàn)“資料共享”的基礎(chǔ)。房管系統(tǒng)的業(yè)務(wù)收件資料存在著名稱不規(guī)范、表達不一致、重復(fù)冗余等問題，如同為收件資料“身份證明”，同時存在“身份證”“身份信息”“申請人身份證”等多種表述。為落實“最多跑一次”對行政事項收件資料規(guī)范化要求，實現(xiàn)建設(shè)項目“一次提交、全程共享”的目標(biāo)，房管部門在全面完成權(quán)責(zé)清單的基礎(chǔ)上，再進一步對事項的收件資料進行清理，逐項拆分、去重、歸并，確定每個資料名稱的規(guī)范化表述并編號，形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)資料目錄庫，作為事項的收件依據(jù)。

2.2.2 業(yè)務(wù)流程規(guī)范化定制

定制規(guī)范化的業(yè)務(wù)流程是行政事項正常流轉(zhuǎn)的基本要求。通過統(tǒng)一設(shè)置單個行政事項對應(yīng)的輸入輸出資料和資料獲取方式，即“掃描”或“共享調(diào)取”，確保業(yè)務(wù)一致。同時為快速精準(zhǔn)地查詢到需共享的收件資料，根據(jù)資料的內(nèi)容區(qū)別，確定每一件資料的業(yè)務(wù)屬性信息，并在業(yè)務(wù)受理時予以錄入并完善，用于共享查詢和調(diào)取。如建設(shè)項目第一個事項“新建房屋白蟻預(yù)防”的收件資料“建設(shè)工程規(guī)劃許可證”為首次收取且無法共享獲取，則設(shè)置獲取方式為“掃描”，并將證號、項目編號、實施主體等屬性信息錄入。第二個事項“測繪成果入庫”對應(yīng)資料“建設(shè)工程規(guī)劃許可證”則可設(shè)置“共享獲取”，并可通過前述業(yè)務(wù)屬性信息準(zhǔn)確查詢定位，為資料共享、繼承調(diào)用提供條件。

2.2.3 歸檔范圍和保管期限制定

歸檔范圍和保管期限制定是實現(xiàn)電子化歸檔的關(guān)鍵。基于數(shù)據(jù)共享的行政事項歸檔范圍包括受理、辦理、審核、送達等環(huán)節(jié)的所有申請資料、審批文件和結(jié)論性文件，這些資料與事項的基本描述和流程信息等元數(shù)據(jù)一起組成完整的電子檔案數(shù)據(jù)封裝包。保管期限根據(jù)行政事項性質(zhì)并參考有關(guān)文件規(guī)定，設(shè)置10年、30年和永久，在歸檔系統(tǒng)中預(yù)先配置。

2.3 實現(xiàn)歸檔的技術(shù)支持

為實現(xiàn)行政事項電子文件在線歸檔，并保證電子文件唯一、真實、完整、有效，在歸檔系統(tǒng)建設(shè)過程中應(yīng)充分采用時間戳、電子簽章、“四性”檢測以及版本管理等技術(shù)手段，保障信息安全不被篡改，確保其作為電子憑證具備法律效力。

2.4 行政事項歸檔的關(guān)鍵問題及處理建議

2.4.1 要件資料掃描問題

以目前各行政部門業(yè)務(wù)受理情況和數(shù)量來看，在無法實現(xiàn)所有收件資料均為電子件、輸出結(jié)果系統(tǒng)固化成電子件的情況下，紙質(zhì)資料仍需人工補充掃描，這將直接影響歸檔數(shù)據(jù)包的完整性和在線歸檔的實時性?；诖?，建議與歸檔數(shù)據(jù)包接收方協(xié)商，確定行政事項在線歸檔的限期，如要求業(yè)務(wù)辦結(jié)后半年內(nèi)歸檔等，同時行政部門應(yīng)及時完成資料掃描或盡快實現(xiàn)電子收件。

2.4.2 歸檔時點觸發(fā)問題

通常行政事項在工作流系統(tǒng)中存在“業(yè)務(wù)辦結(jié)”和“流程辦結(jié)”兩個環(huán)節(jié)，它們與事項辦理時要件資料的輸入輸出方式以及預(yù)歸檔環(huán)節(jié)密切相關(guān)。一般情況是，辦理過程能做到要件資料全部即時電子化的，其業(yè)務(wù)辦結(jié)和流程辦結(jié)可視作一個環(huán)節(jié)，直接觸發(fā)預(yù)歸檔。若暫時無法實現(xiàn)即時電子化的，則建議可采取業(yè)務(wù)辦結(jié)—數(shù)據(jù)預(yù)歸檔—后置掃描—集中歸檔—批量移交的方式，或業(yè)務(wù)辦結(jié)—補充掃描—流程辦結(jié)—完整預(yù)歸檔—在線歸檔移交的方式，根據(jù)實際情況選擇。

2.4.3 歸檔數(shù)據(jù)包傳輸和調(diào)用方式問題

行政事項電子化歸檔時涉及數(shù)據(jù)發(fā)送方即行政部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)、接受方即檔案局歸檔系統(tǒng)、交換平臺即電子政務(wù)數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，三方相互協(xié)調(diào)并觸發(fā)電子化歸檔的接口調(diào)用。在此過程中需要明確歸檔數(shù)據(jù)包提供的數(shù)據(jù)傳輸和數(shù)據(jù)交換方式，因此建議行政部門在開發(fā)時就結(jié)合實際盡早確定，并完成事先審批工作。

2.4.4 歸檔日志管理問題

如上所述，行政事項電子化歸檔歸根結(jié)底涉及三方的數(shù)據(jù)傳輸和接口調(diào)用，大部分為系統(tǒng)自動觸發(fā)完成，人工干預(yù)極少。但也正因定義了系統(tǒng)任務(wù)，更需要在開發(fā)時注意對各環(huán)節(jié)狀態(tài)及時記錄，保留完整日志，并提供多條件多維度的查詢、統(tǒng)計和補充功能，以便充分掌握和及時處理各種異常情況，提高成功率。

3 行政事項電子檔案管理

3.1 電子檔案關(guān)聯(lián)關(guān)系

基于數(shù)據(jù)共享的行政事項具有既獨立又關(guān)聯(lián)的松散耦合關(guān)系，其收件資料來源包括掃描、共享獲取和數(shù)據(jù)繼承，由此產(chǎn)生的電子文件構(gòu)成亦體現(xiàn)了虛實合一、邏輯一致的特性。以建設(shè)項目審批辦事為例，一個建設(shè)項目包括了多個行政事項，事項間的共性電子文件通過數(shù)據(jù)繼承和“資料共享”獲取，如測繪成果圖形文件，可在測繪審核和預(yù)售許可的事項間數(shù)據(jù)繼承；地名證明，可從電子證照庫共享；物業(yè)服務(wù)合同，可通過紙質(zhì)件掃描。單個電子檔案目錄記錄共享資料的來源、引用地址，形成事項間的邏輯拓撲關(guān)系。如，預(yù)售許可電子檔案，目錄1申請表，來源紙質(zhì)件掃描；目錄2測繪成果，來源數(shù)據(jù)繼承、備注對應(yīng)被繼承事項的業(yè)務(wù)編號；目錄3地名證明，來源電子證照共享；目錄4預(yù)售許可決定書，來源審批結(jié)果版式固化等。在查找利用時，只要根據(jù)項目編號、名稱、坐落等任一條件查詢到其中一個行政事項，則整個建設(shè)項目均可實現(xiàn)關(guān)聯(lián)查詢，電子檔案也可關(guān)聯(lián)調(diào)閱。

3.2 “單軌制”管理

基于數(shù)據(jù)共享的行政事項電子化歸檔產(chǎn)生的電子檔案，相對于傳統(tǒng)紙質(zhì)和電子“雙軌制”而言，極大地減少了紙質(zhì)收件，實現(xiàn)了電子檔案“單軌制”管理。這一管理模式改變了傳統(tǒng)的文件收集、整理、歸檔、數(shù)字化的方式，將電子文件融入文件形成、運轉(zhuǎn)、管理、利用的全生命周期，實現(xiàn)全程化、專業(yè)化管理；在實現(xiàn)“最多跑一次”改革讓“數(shù)據(jù)跑”代替“群眾跑”、提高辦事效率的同時，也給檔案工作者提出了新的研究方向和挑戰(zhàn)。

3.3 電子檔案應(yīng)用制度保障

開展行政事項電子化歸檔的目的是為了實現(xiàn)電子檔案的廣泛應(yīng)用。長期以來，因缺少相關(guān)法律支撐，電子檔案效用問題一直是業(yè)內(nèi)討論的熱點。浙江省從2014年6月開始推行浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，以此為契機推進電子文件歸檔工作，再到近年來深化“最多跑一次”改革，逐漸形成了一套關(guān)于電子文件歸檔和電子檔案管理的制度規(guī)范體系，明確了文件形成辦理、歸檔移交、安全保管和共享利用等各環(huán)節(jié)的技術(shù)要求，也為廣泛開展行政事項電子化歸檔工作提供了制度保障。