中華人民共和國成立以來社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化與行政價(jià)值嬗變

王宗禮 冉小平

摘 要：中華人民共和國成立70年來，黨對(duì)社會(huì)主要矛盾的認(rèn)識(shí)和判斷經(jīng)歷了幾次變化。隨著我國社會(huì)主要矛盾的變化，我國的行政價(jià)值也經(jīng)歷了由具有濃厚平均主義色彩的公平公正價(jià)值向效率優(yōu)先價(jià)值再向以人民為中心的價(jià)值的嬗變，行政價(jià)值的嬗變對(duì)我國行政管理的實(shí)踐產(chǎn)生著深刻的影響。新時(shí)代以人民為中心的行政價(jià)值追求，必將會(huì)對(duì)我國國家治理、行政管理產(chǎn)生廣泛而持久的影響。

關(guān)鍵詞：新中國;社會(huì)主要矛盾;行政價(jià)值;以人民為中心

中圖分類號(hào)：D616? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號(hào)：1003-1502（2019）06-0005-09

準(zhǔn)確判斷和把握社會(huì)主要矛盾及其發(fā)展變化，是有效解決矛盾、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的理論前提，也是行政價(jià)值選擇調(diào)適的重要依據(jù)。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：“中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！盵1]社會(huì)主要矛盾的變化是重大的實(shí)踐命題，是關(guān)系全局的歷史性變化，不僅為全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢(mèng)注入了新的時(shí)代內(nèi)涵，也對(duì)黨和國家工作提出了許多新要求。本文試從我國社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化的歷史過程入手，對(duì)行政價(jià)值嬗變及其重大的理論和實(shí)踐意義進(jìn)行闡發(fā)和論述，以期求教于方家同人，咨政于偉大時(shí)代。

一、 中華人民共和國成立以來黨對(duì)社會(huì)主要矛盾的認(rèn)識(shí)與把握

人類社會(huì)總是存在著這樣那樣的矛盾，其中必有一種矛盾處于支配地位、對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起著決定性作用，這種矛盾就是社會(huì)主要矛盾。中國共產(chǎn)黨誕生在半殖民地半封建的近代中國，是社會(huì)矛盾發(fā)展和人民斗爭(zhēng)深入的必然結(jié)果。在長(zhǎng)期革命、建設(shè)和改革的偉大實(shí)踐中，黨堅(jiān)持分析和抓住主要矛盾，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民著力解決社會(huì)主要矛盾，不斷推動(dòng)各項(xiàng)事業(yè)贏得新勝利、取得新成就新進(jìn)步。當(dāng)然，中華人民共和國成立70年，改革開放40多年來，黨對(duì)主要矛盾的認(rèn)識(shí)也經(jīng)歷了反復(fù)和曲折。

（一）中華人民共和國成立后我國社會(huì)主要矛盾的歷史變遷

中華人民共和國的成立，結(jié)束了“人民五億不團(tuán)圓”的局面，實(shí)現(xiàn)了人民當(dāng)家做主，迎來了各民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的新紀(jì)元。但從現(xiàn)實(shí)條件看，新生的人民政權(quán)社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)還不鞏固，舊中國遺留下的私有制占比很大，社會(huì)主義公有制正在建立之中，新舊生產(chǎn)關(guān)系的矛盾很快成為社會(huì)主要矛盾。以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體根據(jù)形勢(shì)變化，及時(shí)提出了過渡時(shí)期的總路線，在大力推進(jìn)工業(yè)化建設(shè)的同時(shí)，對(duì)農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)生產(chǎn)資料私有制進(jìn)行了社會(huì)主義改造。到1956年，90%以上的農(nóng)戶參加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，90%以上的手工業(yè)者參加了手工業(yè)生產(chǎn)合作社，實(shí)行公私合營的工業(yè)企業(yè)已占原有資本主義工業(yè)總戶數(shù)和職工人數(shù)的99%，占生產(chǎn)總值的99.6%。三大改造基本完成，社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)成為國民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)成分，社會(huì)主義的基本經(jīng)濟(jì)制度在中國全面地建立起來了。從此，我國進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段——社會(huì)主義初級(jí)階段，如何認(rèn)識(shí)和把握社會(huì)主要矛盾成為關(guān)系全黨全國確定今后的基本路線、根本任務(wù)、工作中心的重大問題。在這樣的歷史轉(zhuǎn)折時(shí)刻，1956年9月召開的黨的八大明確指出：“我們國內(nèi)的主要矛盾，已經(jīng)是人民對(duì)于建立先進(jìn)的工業(yè)國的要求同落后的農(nóng)業(yè)國的現(xiàn)實(shí)之間的矛盾，已經(jīng)是人民對(duì)于經(jīng)濟(jì)文化迅速發(fā)展的需要同當(dāng)前經(jīng)濟(jì)文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾?！盵2]其實(shí)質(zhì)是先進(jìn)的社會(huì)制度和落后的社會(huì)生產(chǎn)力之間的矛盾，解決這個(gè)矛盾的方式就是發(fā)展生產(chǎn)力，實(shí)行大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。黨的八大在探索建設(shè)中國社會(huì)主義道路所取得的初步成果，尤其是立足社會(huì)主要矛盾的新變化，突出我國社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展還很落后這一基本國情，強(qiáng)調(diào)黨和國家的工作重點(diǎn)必須轉(zhuǎn)向社會(huì)主義建設(shè)，集中力量去發(fā)展生產(chǎn)力，實(shí)踐證明是符合客觀實(shí)際的。隨后，毛澤東在1957年2月發(fā)表的《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》中，通過對(duì)敵我矛盾和人民內(nèi)部矛盾的對(duì)比分析，系統(tǒng)論述了社會(huì)主義基本矛盾的性質(zhì)和特征，并把正確處理人民內(nèi)部矛盾作為我國政治生活的主題提了出來，可以看作是對(duì)黨的八大確立的正確方針的繼承和發(fā)展。

遺憾的是，這些思想成果及其路線方針并沒有得到一以貫之的貫徹執(zhí)行。反右派斗爭(zhēng)擴(kuò)大化，導(dǎo)致毛澤東對(duì)社會(huì)主要矛盾認(rèn)識(shí)發(fā)生改變。黨的八屆三中全會(huì)、八大二次會(huì)議對(duì)主要矛盾的判斷發(fā)生偏離乃至徹底否定了八大決議中的正確論斷。1962年，黨的八屆十中全會(huì)重提階級(jí)斗爭(zhēng)，認(rèn)為“無產(chǎn)階級(jí)同資產(chǎn)階級(jí)的矛盾為整個(gè)社會(huì)主義歷史階段的主要矛盾”，后來黨對(duì)社會(huì)主要矛盾的科學(xué)判斷逐漸被“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”“抓革命促生產(chǎn)”的錯(cuò)誤口號(hào)所淹沒，以往形成的正確的路線、方針、政策也因此遭受破壞和踐踏。

粉碎江青反革命集團(tuán)后，黨積極開展撥亂反正工作，重新認(rèn)識(shí)我國國情，認(rèn)為大規(guī)模的急風(fēng)暴雨式的群眾階級(jí)斗爭(zhēng)已經(jīng)基本結(jié)束，應(yīng)該嚴(yán)格區(qū)分和正確處理兩類不同性質(zhì)的矛盾，黨的工作重心也從以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱轉(zhuǎn)變到社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來。1979年3月30日的理論務(wù)虛會(huì)上，鄧小平聯(lián)系中心任務(wù)回答了我國社會(huì)主要矛盾問題，他指出：“我們的生產(chǎn)力發(fā)展水平很低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足人民和國家的需要，這就是我們目前時(shí)期的主要矛盾，解決這個(gè)主要矛盾就是我們的中心任務(wù)?！盵3]這是黨的十一屆三中全會(huì)后，黨的領(lǐng)導(dǎo)層第一次對(duì)社會(huì)主要矛盾發(fā)表的判斷，它為1981年黨的十一屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》（以下簡(jiǎn)稱《決議》）中對(duì)我國社會(huì)主要矛盾進(jìn)行完整規(guī)范表述，作了思想和理論上的充分準(zhǔn)備。正如《決議》所指出的，“在社會(huì)主義改造基本完成以后，我國所要解決的主要矛盾，是人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾，黨和國家工作的重點(diǎn)必須轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，大大發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，并在這個(gè)基礎(chǔ)上逐步改善人民的物質(zhì)文化生活?！痹撜摂喾袭?dāng)時(shí)我國社會(huì)發(fā)展的階段性特征，符合社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國情。黨的十二大確認(rèn)了決議的提法，并載入了黨章總綱。黨的十三大、十四大繼續(xù)沿用這個(gè)提法。此后黨的歷次代表大會(huì)至黨的十八大關(guān)于社會(huì)主要矛盾的相關(guān)表述均沒有實(shí)質(zhì)性變化。

然而，表述的相對(duì)穩(wěn)定并不否定客觀現(xiàn)實(shí)的持續(xù)變化。改革開放40多年來，我國穩(wěn)定解決了十幾億人的溫飽問題，總體上達(dá)到了小康水平，不久將全面建成小康社會(huì)，人民群眾對(duì)美好生活的需求層次、內(nèi)容，已今非昔比。不僅有對(duì)物質(zhì)文化生活的更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求更高、范圍更廣。更重要的是，人民群眾的現(xiàn)實(shí)需求得不到滿足，已不完全是物質(zhì)資料不豐富或者說生產(chǎn)不足的問題，它還可能是生產(chǎn)關(guān)系甚至是上層建筑領(lǐng)域的問題，是經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)建設(shè)不平衡，發(fā)展不充分所致。另一方面，從社會(huì)生產(chǎn)能力看，經(jīng)過多年的努力，我國的社會(huì)生產(chǎn)力水平顯著提高，一些方面已躋身世界前列，并正在向中等發(fā)達(dá)國家水平邁進(jìn)。中國特色社會(huì)主義的優(yōu)越性，尤其是在解放和發(fā)展生產(chǎn)力方面的巨大優(yōu)勢(shì)，已經(jīng)并且還將繼續(xù)顯現(xiàn)出來。這種歷史性、全局性、結(jié)構(gòu)性供求關(guān)系的深刻變革，是生產(chǎn)力水平迅速提高的結(jié)果，也是生產(chǎn)關(guān)系不斷優(yōu)化調(diào)整而形成的“歷史合力”的結(jié)果，它不僅使社會(huì)主要矛盾的兩個(gè)方面呈現(xiàn)出不同以往的鮮明特征，而且昭示著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代。奮進(jìn)新時(shí)代，筑夢(mèng)新征程。如果再用“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間”的矛盾來概括當(dāng)今中國的發(fā)展階段和發(fā)展水平，顯然不夠準(zhǔn)確，也不利于我們?cè)谛碌臍v史條件下，團(tuán)結(jié)和帶領(lǐng)全國各族人民進(jìn)行偉大斗爭(zhēng)、建設(shè)偉大工程、推進(jìn)偉大事業(yè)、實(shí)現(xiàn)偉大夢(mèng)想。正是基于對(duì)世情、國情、民情的深刻洞察和對(duì)歷史、現(xiàn)實(shí)、未來的全新認(rèn)識(shí)，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中明確指出社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。這一新的重大判斷，意味著三十多年我國社會(huì)主要矛盾已悄然發(fā)生改變，這種改變是黨確定治國理政主題的重要依據(jù)，也是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢(mèng)的前提和基礎(chǔ)。

（二）理解和把握社會(huì)主要矛盾的三個(gè)向度

只有正確認(rèn)識(shí)社會(huì)主要矛盾及其表現(xiàn)形態(tài)，才能從整體上全面理解和把握社會(huì)結(jié)構(gòu)體系的發(fā)展演進(jìn)，也才能夠反映生產(chǎn)力發(fā)展要求，滿足人民群眾的利益和愿望，切實(shí)推動(dòng)社會(huì)有機(jī)體實(shí)現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展。具體來說，可以從以下幾個(gè)方面入手。

第一，人民群眾需求層次的“螺旋式”上升是社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的重要內(nèi)容。一談到需求，人們極易想到美國心理學(xué)家亞伯拉罕·馬斯洛（Abraham? Maslow）在1943年提出的著名的需求五層次理論，即人類的需求從低到高可分為生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實(shí)現(xiàn)需求，只有低一層次的需求得到滿足之后，才會(huì)追求高一層次的需求，并且成為激勵(lì)人們行為的主要?jiǎng)右?。馬斯洛需求層次理論在一定程度上反映了人的需求漸次提升的一般趨勢(shì)，但其囿于個(gè)體需求的線性心理分析，并未深入考察個(gè)體需求與社會(huì)環(huán)境尤其是社會(huì)生產(chǎn)力狀況之間的關(guān)聯(lián)性。與之相比，馬克思、恩格斯雖然沒有留下需求理論的專著，但他們堅(jiān)持從歷史唯物主義的寬廣視野來闡述人的需求結(jié)構(gòu)和需求層次，不僅研究過自然、社會(huì)和精神等結(jié)構(gòu)性需求，而且從生存、發(fā)展、享受和自我實(shí)現(xiàn)入手，詳細(xì)論證了人類需求的層次性。在馬克思、恩格斯看來，隨著社會(huì)實(shí)踐的展開尤其是每一次社會(huì)生產(chǎn)力的極大解放，人類的需求結(jié)構(gòu)、層次也將發(fā)生重大躍遷。社會(huì)有機(jī)體正是在人的基本需求得到滿足和釋放、進(jìn)而產(chǎn)生新的需求之后又被更高層次更高水平的需求所取代的矛盾運(yùn)動(dòng)中，呈現(xiàn)出波浪式前進(jìn)和螺旋式上升的發(fā)展態(tài)勢(shì)。換言之，一個(gè)社會(huì)的發(fā)育程度越高，社會(huì)成員的需求也就日趨多樣化、個(gè)性化，也就更加趨近于人的自由而全面發(fā)展的理想目標(biāo)。

第二，不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的各種需求是馬克思主義政黨的初心使命。馬克思主義認(rèn)為，一切人類歷史存在和發(fā)展的根本前提是“現(xiàn)實(shí)的、可以通過經(jīng)驗(yàn)觀察到的、在一定條件下進(jìn)行的發(fā)展過程中的人[4]?！边@種現(xiàn)實(shí)的人，又是基于自身和社會(huì)需要而從事一定實(shí)踐活動(dòng)的、處在一定社會(huì)關(guān)系中且具有主觀能動(dòng)性的人。因此，為了充分發(fā)揮人的能動(dòng)性和創(chuàng)造性，就必須不斷滿足日益增長(zhǎng)的各種需求。這個(gè)道理看似簡(jiǎn)單，但對(duì)于剝削階級(jí)來說，卻難于“上青天”。究其原因，主要還是在于包括資產(chǎn)階級(jí)在內(nèi)的一切剝削階級(jí)都有屬于自身的、特殊的利益和需求，而唯獨(dú)共產(chǎn)黨人“沒有任何同整個(gè)無產(chǎn)階級(jí)的利益不同的利益。”[5]換句話說，能否堅(jiān)持從人民群眾的需求出發(fā)，而不是從小集團(tuán)或個(gè)別人物的利益嗜好出發(fā)想問題、謀發(fā)展，無疑是馬克思主義政黨區(qū)別于其他任何剝削階級(jí)政黨的顯著標(biāo)志之一。中國共產(chǎn)黨自誕生之日起，就把全心全意為人民服務(wù)、最大限度滿足人民群眾的根本利益作為自己的初心使命，經(jīng)過長(zhǎng)期革命、建設(shè)和改革的偉大實(shí)踐，中國特色社會(huì)主義道路才越走越寬，民族復(fù)興中國夢(mèng)也才越來越近。

第三，社會(huì)主要矛盾是由生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系狀況決定的供求矛盾。社會(huì)需求與社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾貫穿于社會(huì)發(fā)展始終。從不同時(shí)期的表述可以看出，社會(huì)主要矛盾集中表現(xiàn)在需求和供給兩個(gè)方面。從需求側(cè)看，不管是“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要”，還是“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要”，幾乎涵蓋了人的需求的各種結(jié)構(gòu)和層次。就供給而言，無論是“落后的社會(huì)生產(chǎn)”，還是“不平衡不充分的發(fā)展”，其深層無不指向生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系這對(duì)基本矛盾運(yùn)動(dòng)所決定的供給狀況。供給不夠及時(shí)、不夠充裕、不夠優(yōu)良，這是社會(huì)主義初級(jí)階段的典型特征。具體到我國的歷史和現(xiàn)實(shí)，供給問題顯得更為突出，也十分復(fù)雜。眾所周知，新中國“脫胎于”半殖民地半封建社會(huì)，近代以來帝國主義列強(qiáng)的大肆侵略和野蠻掠奪，極大地破壞了自給自足的自然經(jīng)濟(jì)模式，也導(dǎo)致了社會(huì)生產(chǎn)力長(zhǎng)期停滯不前甚至出現(xiàn)倒退;而封建制生產(chǎn)關(guān)系的瓦解松動(dòng)，資本主義生產(chǎn)關(guān)系的強(qiáng)行“植入”，并沒有帶來社會(huì)供給能力的提高，相反，中國人民卻陷入了水深火熱、民不聊生的地步。中華人民共和國成立后，盡管黨和國家著手盡快恢復(fù)生產(chǎn)能力，改善生產(chǎn)關(guān)系，增加供給保障水平，但受多種因素影響，在一個(gè)比較長(zhǎng)的歷史時(shí)期里，中國人民的生活仍然處于相對(duì)匱乏階段，國家調(diào)節(jié)的有限性與人民需要的多樣性之間的矛盾，幾乎貫穿于我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的方方面面。

二、社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化與行政價(jià)值的嬗變

社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化是公共行政價(jià)值嬗變的重要依據(jù)。所謂公共行政價(jià)值，就是指行政主體在實(shí)施行政行為時(shí)所進(jìn)行的價(jià)值比較和價(jià)值選擇，一般來說，它受社會(huì)發(fā)展程度、行政主體自身的認(rèn)識(shí)水平，以及行政客體對(duì)行政行為過程、結(jié)果的反饋調(diào)節(jié)等多種因素的影響。中華人民共和國成立以來，圍繞社會(huì)主要矛盾的變化，我國公共行政價(jià)值發(fā)生了且還在發(fā)生著選擇與調(diào)適。

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期公平公正的價(jià)值選擇

中華人民共和國成立伊始，為迅速改變舊中國貧窮落后的面貌，以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)非常薄弱，人民生活十分貧困，社會(huì)事業(yè)百廢待興的情況下，合理借鑒和采用了蘇聯(lián)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制模式，通過沒收控制經(jīng)濟(jì)命脈的官僚資本，統(tǒng)一財(cái)經(jīng)，建立社會(huì)主義國營經(jīng)濟(jì)，盡快恢復(fù)和發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)新民主主義社會(huì)向社會(huì)主義社會(huì)的歷史性飛躍，確立了以公有制為基礎(chǔ)的社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度。

就行政價(jià)值來看，中華人民共和國成立一直到改革開放初期，黨和國家奉行的行政價(jià)值是公平公正。以公平公正為行政價(jià)值，不僅體現(xiàn)了對(duì)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)價(jià)值觀的時(shí)代繼承，也是無產(chǎn)階級(jí)革命的邏輯使然。眾所周知，公平公正的價(jià)值理念很早就進(jìn)入了中華文化的核心領(lǐng)地?！抖Y記》中就有：“大道之行也，天下為公。選賢與能，講信修睦。故人不獨(dú)親其親，不獨(dú)子其子，使老有所終，壯有所用，幼有所長(zhǎng)，矜寡孤獨(dú)廢疾者皆有所養(yǎng)”。而“不患寡而患不均，不患貧而患不安”，更是從孔子、孟子，到近代的康有為、孫中山等歷代先賢們不懈追求的理想社會(huì)愿景。然而，由于受歷史的、階級(jí)的局限，包括封建帝王在內(nèi)的古代先賢們并沒有真正找到走向“大同”“小康”社會(huì)的現(xiàn)實(shí)路徑。直到中國共產(chǎn)黨的誕生，才將國家富強(qiáng)、民族振興與廣大人民追求“勞工神圣”“階級(jí)平等”等社會(huì)公正的群眾性運(yùn)動(dòng)統(tǒng)一起來，把帶領(lǐng)人民實(shí)現(xiàn)自由、平等明確寫在自己的旗幟上，并且為之進(jìn)行了艱苦卓絕的革命斗爭(zhēng)。中華人民共和國的建立，開啟了中華民族發(fā)展進(jìn)步的新紀(jì)元，飽受苦難和剝削的中國人民再也不想回到不平等、不公正的舊社會(huì)了。順應(yīng)時(shí)代潮流和人民愿望，黨和政府把滿足人民基本生活需要作為發(fā)展經(jīng)濟(jì)的根本目的，選擇并堅(jiān)持公平公正的行政價(jià)值，既維護(hù)了新生的社會(huì)主義的制度根基，鞏固了其合法性基礎(chǔ)，又在舊中國“一窮二白”的基礎(chǔ)上，“初步滿足了占世界1/4人口的基本生活需求，這在當(dāng)時(shí)被世界公認(rèn)為一個(gè)奇跡”[6]。盡管其間也經(jīng)歷了“大躍進(jìn)”“文化大革命”的嚴(yán)重挫折和影響，但1953年到1976年間，國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)5.9%，其中工業(yè)年均增長(zhǎng)11.1%，建立了比較獨(dú)立完整的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟(jì)體系，為改革開放后國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與繁榮，奠定了牢固的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)。在這個(gè)意義上說，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下公平公正的行政價(jià)值，其歷史合理性是不容抹殺的。但問題在于，我們對(duì)公平公正的理解發(fā)生了偏差，導(dǎo)致了平均主義泛濫。由于過分注重“一大二公”，由此派生的國家包攬“一切”，進(jìn)而影響行政效率，企事業(yè)單位的積極性、創(chuàng)造性也受到限制等弊病，應(yīng)一分為二、另當(dāng)別論。

（二）改革開放以來效率與公平的時(shí)代變奏

1978年12月18日到22日，黨的十一屆三中全會(huì)在北京召開。會(huì)議適應(yīng)國內(nèi)外形勢(shì)發(fā)展變化，特別是廣大群眾生存需求與社會(huì)的基礎(chǔ)性供給之間存在內(nèi)在緊張的實(shí)際，果斷作出把黨的工作中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，實(shí)行改革開放的歷史性決策，實(shí)現(xiàn)了中華人民共和國成立以來黨的歷史上具有深遠(yuǎn)意義的偉大轉(zhuǎn)折。適應(yīng)形勢(shì)任務(wù)的變化，政府的職能任務(wù)開始向改變社會(huì)與經(jīng)濟(jì)倒退的狀況，改變過去單一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)的方向轉(zhuǎn)變。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期行政機(jī)構(gòu)臃腫重疊、職責(zé)不清，效率不高的弊病逐漸顯露出來。為此，1982年中央啟動(dòng)機(jī)構(gòu)改革工作，經(jīng)過改革，國務(wù)院所屬部委、直屬機(jī)構(gòu)和辦公機(jī)構(gòu)由100個(gè)裁并調(diào)整為61個(gè)，人員編制從原來的5.1萬人減為3萬人，干部隊(duì)伍年輕化步伐加快。1988年，圍繞經(jīng)濟(jì)體制改革，首次以職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾獌?nèi)容的行政改革啟動(dòng)，其目的就是實(shí)現(xiàn)政企分開，讓行政主體逐漸明確政府行動(dòng)的范圍、行動(dòng)的方向以及行為的邊界，從而正確發(fā)揮政府管理經(jīng)濟(jì)的職能，提高行政效率效能，更好地適應(yīng)有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。這既是貫徹落實(shí)黨的十三大所確定的“一個(gè)中心、兩個(gè)基本點(diǎn)”的基本路線，解放和發(fā)展生產(chǎn)力的必然要求，也是適應(yīng)形勢(shì)變化而進(jìn)行的行政價(jià)值調(diào)適。1992年，繼鄧小平南方談話后，黨的十四大報(bào)告又明確提出了要建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，各項(xiàng)改革都圍繞這一目標(biāo)進(jìn)行。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，作為一種資源配置方式，它的引入對(duì)我國行政管理的效率效能提出了新挑戰(zhàn)新要求，最為突出的就是要克服“全能型”政府模式，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用，“效率是行政管理的價(jià)值尺度中的頭號(hào)公理”[7]逐漸突顯出來。在效率優(yōu)先的價(jià)值指引下，我國各級(jí)行政機(jī)構(gòu)政企分開和轉(zhuǎn)變職能為主線的行政效率改革漸次展開。

到了20世紀(jì)末期，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向縱深發(fā)展，我國社會(huì)生產(chǎn)能力大幅提高，物質(zhì)財(cái)富迅速增長(zhǎng)，1999年我國總體上已走完溫飽階段的94.6%的路程，2000年我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值突破800美元，開始邁入小康階段。幾乎與此同時(shí)，由于多種經(jīng)濟(jì)成分發(fā)展和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而產(chǎn)生的社會(huì)分化，不同階層社會(huì)成員收入差距呈現(xiàn)擴(kuò)大之勢(shì)，效率與公平問題日益引起社會(huì)各界的關(guān)注。為此，黨的十六大報(bào)告在“深化分配制度改革，健全社會(huì)保障體系”中強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持效率優(yōu)先、兼顧公平，既要提倡奉獻(xiàn)精神，又要落實(shí)分配政策，既要反對(duì)平均主義，又要防止收入懸殊?！?003年以來，黨中央又立足國情實(shí)際，先后提出了科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重大戰(zhàn)略思想，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公平與效率的有機(jī)統(tǒng)一、保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展注入了新的時(shí)代內(nèi)涵。黨的十七大報(bào)告中，胡錦濤同志再次強(qiáng)調(diào)：“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系，再分配更加注重公平?！蓖瑫r(shí)，提出了“著力構(gòu)建充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制”的目標(biāo)要求，進(jìn)一步充實(shí)和完善了中國特色社會(huì)主義的理論體系和制度體系，也為實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化特別是行政價(jià)值的時(shí)代調(diào)適提供了路向指引?？傊?，從改革開放以來的理論與實(shí)踐看，只有堅(jiān)持效率優(yōu)先，實(shí)行能者多勞，多勞多得，才能使“蛋糕”越做越大，社會(huì)財(cái)富的生產(chǎn)才有動(dòng)力性和可持續(xù)性。另一方面，也只有兼顧了公平，做到機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平、結(jié)果公平，才能使保證做大的“蛋糕”分得更加滿意，秩序更加合理，規(guī)則更趨公正，從而促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)效率更高，更有成效。一句話，堅(jiān)持效率優(yōu)先兼顧公平的行政價(jià)值，就是要在確保經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)動(dòng)力性與公共性原則的有機(jī)統(tǒng)一。

（三）新時(shí)代以人民為中心的價(jià)值指引

人民群眾的利益需求是行政主體履職盡責(zé)的“客觀意志”，也是行政價(jià)值變遷的最終決定力量。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央團(tuán)結(jié)和帶領(lǐng)全國各族人民統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局，協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，短短幾年，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得歷史性成就。中國經(jīng)濟(jì)年均增長(zhǎng)7.1%，2017年經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到80多萬億元，占世界經(jīng)濟(jì)的比重達(dá)到15%，人均GDP突破8000美元，達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家收入水平，中國已成為名副其實(shí)且倍具活力的世界第二大經(jīng)濟(jì)體。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化，特別是社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，上層建筑就要隨之變化，這是人類社會(huì)發(fā)展的一條普遍規(guī)律。具體到黨的十八大以來的行政價(jià)值調(diào)適，就是堅(jiān)持以人民為中心，把增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，全面深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，努力建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。歷史地看，以人民為中心的行政價(jià)值取向，既繼承了黨一貫堅(jiān)持的一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來、到群眾中去的群眾路線，又增添了“為人民發(fā)展、靠人民共建、由人民評(píng)判”的新時(shí)代內(nèi)涵;既是對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期低層次“公平公正”的否定之否定，又是對(duì)改革開放以來效率與公平之爭(zhēng)的時(shí)代超越，更是緊扣社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化、中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代而作出的價(jià)值優(yōu)化和提升。因?yàn)?，只有?jiān)持以人民為中心，才能使公共行政的使然和應(yīng)然價(jià)值相統(tǒng)一，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)合目的性和合規(guī)律性的內(nèi)在一致。

當(dāng)然，確立以人民為中心的行政價(jià)值，并不意味著要改變改革開放以來“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的既定路線方針政策，相反“我們必須緊緊抓住經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，進(jìn)一步把‘蛋糕做大，為保障社會(huì)公平正義奠定更加堅(jiān)實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)[8]?！蓖瑫r(shí)，還要更加清醒地看到，我國仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國情沒有變，發(fā)展不平衡不充分的一些突出問題尚未解決，發(fā)展質(zhì)量和效益還不高，生態(tài)環(huán)境保護(hù)任重道遠(yuǎn);民生領(lǐng)域還有不少短板，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)艱巨，分配不公問題還比較突出，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距依然較大;共享改革發(fā)展成果上，無論是現(xiàn)實(shí)情況還是制度設(shè)計(jì)，都還有許多不完善、不盡如人意的地方，等等。這就要求我們，在當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，仍要堅(jiān)持按勞分配原則，著力完善按要素分配的體制機(jī)制，切實(shí)促進(jìn)收入分配向著更合理、更有序的方向發(fā)展，有力有效維護(hù)好經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的良好局面，不斷滿足廣大群眾對(duì)美好生活的向往。

三、新時(shí)代行政價(jià)值調(diào)適的實(shí)踐指向

新時(shí)代開啟新征程。從現(xiàn)在起到21世紀(jì)中葉是全面建成小康社會(huì)、進(jìn)而全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的時(shí)代，是全國各族人民不斷創(chuàng)造美好生活、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕的時(shí)代。黨洞察主要矛盾新變化，順應(yīng)歷史發(fā)展新潮流，回應(yīng)人民群眾新期待，對(duì)黨和政府行政價(jià)值進(jìn)行及時(shí)優(yōu)化和調(diào)適，具有強(qiáng)烈的實(shí)踐價(jià)值。

第一，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將進(jìn)一步得到調(diào)整和優(yōu)化。需求內(nèi)容、結(jié)構(gòu)和層次的變化必然引領(lǐng)供給側(cè)體系和結(jié)構(gòu)的變化，供給變革又將催生和帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)換代。長(zhǎng)期以來，我國第二產(chǎn)業(yè)占GDP總量的比重較高，對(duì)于拉動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、滿足人民群眾的物質(zhì)需要起到了至關(guān)重要的作用，但也加劇了生態(tài)環(huán)境的惡化，影響了有限資源的優(yōu)化配置。進(jìn)入21世紀(jì)以來，雖然我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在保持二、三、一基礎(chǔ)上不斷優(yōu)化，但無論從靜態(tài)還是動(dòng)態(tài)的角度來分析，仍然存在工業(yè)占比偏高，國民經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)業(yè)的依賴性較大，而服務(wù)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，鋼鐵、煤炭、水泥、電解鋁等行業(yè)還存在產(chǎn)能過剩問題。大量經(jīng)濟(jì)發(fā)展事實(shí)表明，一個(gè)國家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果如果沒有及時(shí)轉(zhuǎn)化為有效的社會(huì)供給，或者長(zhǎng)期“偏離”民生需求甚至與人民群眾對(duì)美好生活向往的內(nèi)容大相徑庭，很可能就會(huì)失去動(dòng)力性和合目的性。因此，面對(duì)我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的國情實(shí)際，我們必須堅(jiān)持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，創(chuàng)新和完善公共行政調(diào)控措施，有效助推產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，通過大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，持續(xù)加大對(duì)脫貧攻堅(jiān)、生態(tài)環(huán)保、教育醫(yī)療等領(lǐng)域的支持力度，盡快實(shí)現(xiàn)從粗放型向集約型、從單一的物質(zhì)生產(chǎn)向著物質(zhì)、文化、精神以及社會(huì)公共產(chǎn)品的全面生產(chǎn)轉(zhuǎn)換，以高質(zhì)量的發(fā)展不斷滿足人民群眾多樣化、個(gè)性化需求。

第二，行政效率穩(wěn)步提升，國家治理體系和治理能力日趨現(xiàn)代化。傳統(tǒng)的公共行政囿于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期慣用的指令性計(jì)劃，固守政府作為社會(huì)公共事務(wù)管理唯一的、合法的權(quán)威，行政權(quán)力運(yùn)行遵循自上而下的方式，即利用政府的政治權(quán)威，通過發(fā)號(hào)施令、制定政策和執(zhí)行政策，對(duì)社會(huì)事務(wù)實(shí)施單向度、排他性管理。然而，現(xiàn)代國家治理理論認(rèn)為，行政行為應(yīng)該是一個(gè)上下互動(dòng)、多元參與、共建共治的過程。當(dāng)前，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，廣大群眾在基本的物質(zhì)文化需求得到滿足的情況下，公民意識(shí)、法治意識(shí)、政治參與意識(shí)和環(huán)境保護(hù)意識(shí)逐漸增強(qiáng)，對(duì)關(guān)乎國家發(fā)展和民族振興的大政方針、影響社會(huì)公平的法律法規(guī)等開始有了更多興趣，對(duì)事關(guān)自身發(fā)展的公共政策表現(xiàn)出更為濃厚的參與意愿，一些普通大眾、協(xié)會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體等也尋求通過多種渠道方式表達(dá)各自的利益訴求和意愿偏好，進(jìn)而參與或影響公共決策的制定和實(shí)施，等等。正是基于人民群眾對(duì)美好生活向往發(fā)生的歷史性變化和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢(mèng)的深謀遠(yuǎn)慮，黨的十九屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，相信通過優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、人員編制，創(chuàng)新體制機(jī)制、制度程序、方法手段的新一輪機(jī)構(gòu)改革，必將有力促進(jìn)我國行政效率效能的大幅提升，充分釋放黨和國家機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)，有效助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，更好地保障人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉。

第三，基本公共服務(wù)均等化水平將越來越高。物質(zhì)生活水平的迅速提高，人們對(duì)公共物品的數(shù)量和質(zhì)量有了更高要求，同時(shí)基于公正、平等、安全基礎(chǔ)上的公共服務(wù)均等化訴求也日益增長(zhǎng)。然而，長(zhǎng)期以來，由于政企不分、企業(yè)辦社會(huì)等體制機(jī)制的影響，各級(jí)地方政府對(duì)普惠性公共服務(wù)供給重視程度沒有提到應(yīng)有的高度，以至于在我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展特別是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)縱深推進(jìn)之際，公共物品和公共服務(wù)種類單一，質(zhì)量不優(yōu)，而且供給不充分不均衡的弊病逐漸暴露出來。以城市養(yǎng)老服務(wù)為例，雖然大多數(shù)城市社區(qū)已普遍建立了養(yǎng)老服務(wù)中心，但受養(yǎng)老觀念、運(yùn)營費(fèi)用、居養(yǎng)模式等因素影響，社區(qū)養(yǎng)老院至今沒有成為“靜默夕陽”休憩養(yǎng)老的滿意之地。這與物質(zhì)生活水平顯著提升，養(yǎng)老保障需求日益增長(zhǎng)的民生需求很不匹配。黨的十九大報(bào)告明確指出，從2020年到2035年為基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化階段，在這個(gè)階段要“基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)，全體人民共同富裕邁出堅(jiān)實(shí)步伐?！?這既是對(duì)人民群眾向往更加完善便捷的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、更加優(yōu)質(zhì)安全的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更加公平優(yōu)質(zhì)均衡的文化教育、更具人文關(guān)懷的養(yǎng)老保障服務(wù)等普遍社會(huì)需求的及時(shí)回應(yīng)，也是對(duì)黨和國家今后十多年公共行政目標(biāo)的部署與推動(dòng)?？梢灶A(yù)見，隨著一系列公共服務(wù)均等化政策措施的落實(shí)落地，廣大群眾的獲得感、幸福感、安全感也將更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)。

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