公立醫(yī)院國有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀、問題與對策

張鈞苗

摘 要：隨著醫(yī)改的深入推進，浙江省屬公立醫(yī)院在資產(chǎn)與財務管理方面出現(xiàn)了諸如財務監(jiān)管人員派駐制度、資產(chǎn)清查制度、國有資產(chǎn)信息化管理等工作亮點，同時也出現(xiàn)了例如“雙下沉”資金如何管理、公立醫(yī)院改革改制中如何確保國有資產(chǎn)不流失、公立醫(yī)院與社會資本合作辦醫(yī)中對醫(yī)院品牌、專利與非專利技術、土地等無形資產(chǎn)如何確認價值等新形勢下的工作難點。資產(chǎn)管理涉及醫(yī)院管理的方方面面，如何管理好醫(yī)院國有資產(chǎn)，優(yōu)化醫(yī)療資源配置，提高資產(chǎn)使用效益，防止國有資產(chǎn)流失，是當前公立醫(yī)院資產(chǎn)管理面臨的重要課題，本文對此進行了探討。

關鍵詞：省屬公立醫(yī)院;資產(chǎn)管理;信息化管理;無形資產(chǎn)

一、省屬公立醫(yī)院國有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀

第一，醫(yī)院基本情況。浙江省省屬公立醫(yī)院共有17家，分別由省衛(wèi)生計生委、浙江大學、浙江中醫(yī)藥大學和溫州醫(yī)科大學等四個部門管理。其中16家為三級甲等醫(yī)院，代表著浙江省最高的醫(yī)療水平，承擔著浙江省最高端的醫(yī)學科學研究任務。在職職工5萬多人，實有床位3萬多張，擁有各類醫(yī)療儀器設備、房產(chǎn)等資產(chǎn)300多億元。每家醫(yī)院辦有1到4家企業(yè)。

第二，省屬公立醫(yī)院資產(chǎn)管理情況。省屬公立醫(yī)院國有資產(chǎn)是事業(yè)單位國有資產(chǎn)的重要組成部分。目前，浙江省按照國家有關規(guī)定，出臺了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置、使用、處置、收入收繳、損失賠償?shù)纫幌盗泄芾碇贫龋瑯嫿恕柏斦块T―主管部門―事業(yè)單位”三級管理模式，明確了三個管理主體在資產(chǎn)管理工作中的具體職責和權限。從政策制定的角度，省財政廳已對國有資產(chǎn)管理有了比較完善的制度安排。作為業(yè)務主管部門，省衛(wèi)計委專門會同省財政廳建立了醫(yī)院財務監(jiān)管人員派駐制度，對17家省屬公立醫(yī)院執(zhí)行財經(jīng)法律法規(guī)、財務會計制度和遵守財經(jīng)紀律等情況進行監(jiān)督，提升了醫(yī)院財務管理和資產(chǎn)管理專業(yè)化水平。同時，按照國家和浙江省各項規(guī)定，省屬公立醫(yī)院大多制定了醫(yī)院內部資產(chǎn)管理制度，從資產(chǎn)的申請、購置、使用、處置等環(huán)節(jié)做出了詳細規(guī)定。也有相應的資產(chǎn)管理機構和人員，除了財務部門負責價值形態(tài)的資產(chǎn)管理外，由總務部門、設備科、庫房等具體負責實物資產(chǎn)管理。臨床業(yè)務科室也有兼職資產(chǎn)管理員。有些醫(yī)院還專門設立了國有資產(chǎn)管理機構，對整個醫(yī)院的國有資產(chǎn)進行統(tǒng)籌管理，將資產(chǎn)管理工作提升到了一個新的高度。

二、省屬公立醫(yī)院國有資產(chǎn)管理存在的問題

1.省屬公立醫(yī)院管理體制尚待理順

目前，浙江省17家省屬公立醫(yī)院，除了省衛(wèi)計委直屬的5家外，其他12家醫(yī)院的院領導班子由相關高校直接任免，而其資產(chǎn)財務又歸屬省衛(wèi)計委負責監(jiān)督管理，使得管人、管事、管資產(chǎn)無法做到協(xié)調一致。另外在醫(yī)院管辦分開、政事分開的改革進程中，浙江省專門成立了省醫(yī)院發(fā)展中心，其主要職能是負責省屬公立醫(yī)院的資產(chǎn)運營、績效考核、發(fā)展規(guī)劃等，但由于種種原因，直至目前賦予該中心的職能尚未完全落實。這種條塊分割、管辦不分的管理體制，造成了多頭管理、職能分散的格局，不利于醫(yī)療衛(wèi)生資源的合理配置，不利于醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)實行全行業(yè)管理，不利于構建現(xiàn)代醫(yī)院管理制度。政府對公立醫(yī)院的管理體制從計劃經(jīng)濟時代以來一直沒有得到根本改變，如今已成為浙江省公立醫(yī)院深化醫(yī)改的主要問題之一。

從醫(yī)院內部管理看，省屬公立醫(yī)院中僅有兩家醫(yī)院成立了專門的資產(chǎn)管理機構，配備了專職資產(chǎn)管理員，其他省屬公立醫(yī)院的資產(chǎn)管理職能分散在總務科、設備科、后勤管理部門以及護理部等不同的科室，造成多頭管理，責任不明確、資源難以有效整合。從管理隊伍看，相對于龐大的醫(yī)院資產(chǎn)規(guī)模和新形勢下醫(yī)院資產(chǎn)管理出現(xiàn)的新問題，專業(yè)的資產(chǎn)管理力量明顯不足，難以承擔繁重的資產(chǎn)管理任務。

2.省屬公立醫(yī)院資產(chǎn)管理制度尚待完善

在制度層面，省財政廳已經(jīng)制定了一系列行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的制度。這些制度能夠滿足一般行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作的需要。但醫(yī)院有不同于一般事業(yè)單位的特點和管理需要。而且按照資產(chǎn)管理與財務管理相結合原則，也應當建立具有醫(yī)院行業(yè)特色的國有資產(chǎn)管理制度。但目前浙江省尚未出臺專門的醫(yī)院國有資產(chǎn)管理制度。

從醫(yī)院內部看，大多建立了內部國有資產(chǎn)管理制度，也有內審制度。但由于種種原因，這些制度尚未真正全面落實。有些醫(yī)院還存在制度空白，還遠遠沒有達到內控制度建設的要求。因此，省屬公立醫(yī)院無論在醫(yī)院外部還是醫(yī)院內部均有制度建設上的缺陷，需要進一步完善。

3.省屬公立醫(yī)院法人治理結構尚待落實

省屬公立醫(yī)院的法人治理結構決定著在國有資產(chǎn)管理中的權責對等問題。公立醫(yī)院作為獨立法人，在政府的統(tǒng)一領導下應享有運營管理自主權，同時承擔相應的運營風險和責任。但現(xiàn)狀是有些該由醫(yī)院自主的卻做不了主，不該由醫(yī)院層面決策的卻越俎代庖。例如，公立醫(yī)院的內部機構設置、人才招聘、勞動用工、人事管理、工資獎金分配、運營管理等醫(yī)院無法完全做主;而本應由相關職能部門履行的醫(yī)院布局結構、發(fā)展規(guī)劃、投資建設等職責任由醫(yī)院自作主張，出現(xiàn)了醫(yī)院與政府職能部門職責的缺位和越位并存的現(xiàn)象，導致省屬公立醫(yī)院院長責、權、利不統(tǒng)一，工作積極性無法調動，醫(yī)院內在發(fā)展活力難以激活。

4.省屬公立醫(yī)院資產(chǎn)運營績效的考核尚待強化

對行政事業(yè)單位而言，其職能主要是為社會公共管理服務，資產(chǎn)使用不以營利為目的，無須成本核算，因此，行政事業(yè)單位普遍缺乏成本效益意識。對資產(chǎn)使用的績效評價是資產(chǎn)管理工作中最難也是最薄弱的一環(huán)。對公立醫(yī)院而言，盡管需要成本核算，也有一定的業(yè)績考核要求，但尚未將資產(chǎn)管理及資產(chǎn)運營績效與醫(yī)院管理層的業(yè)績考核和薪酬掛鉤，客觀上使得醫(yī)院領導對資產(chǎn)管理工作不夠重視。從近幾年的審計和財務檢查來看，醫(yī)院資產(chǎn)“家底不清、賬實不符;閑置浪費、效率低下;管理不善、流失嚴重”等現(xiàn)象多有發(fā)現(xiàn)。

5.省屬公立醫(yī)院的對外投資尚待規(guī)范

目前，省屬公立醫(yī)院為了服務患者、方便職工，利用國有資產(chǎn)舉辦了一些諸如藥店、配鏡、食堂、保潔、停車等經(jīng)營實體，俗稱“三產(chǎn)”，屬于醫(yī)院對外投資的范疇。這些三產(chǎn)公司在發(fā)展過程中也存在許多問題。一是監(jiān)管職責不明確，責任難以落實，有些醫(yī)院在對外投資時沒有嚴格按照規(guī)定辦理審批手續(xù)，缺乏對三產(chǎn)經(jīng)營行為的監(jiān)督，無人追索投資收益和所有者權益。二是三產(chǎn)公司分配制度不健全，法人代表往往由醫(yī)院領導或職工兼任，管理者可以隨心所欲對收益進行處理，造成國有資產(chǎn)流失，也不利于廉政建設。三是產(chǎn)權界定不清，醫(yī)院和三產(chǎn)公司在資金投入、經(jīng)營場所和人員調配等方面有千絲萬縷的聯(lián)系，無法清晰界定產(chǎn)權。四是對三產(chǎn)公司的經(jīng)營風險未加防范，不少三產(chǎn)公司為非公司制企業(yè)，醫(yī)院作為出資人承擔無限責任，給醫(yī)院帶來了經(jīng)濟和法律風險。

三、省屬公立醫(yī)院國有資產(chǎn)管理的對策建議

1.進一步理順省屬公立醫(yī)院的管理體制

對省屬公立醫(yī)院國有資產(chǎn)的有效管理，首先要理順政府對省屬公立醫(yī)院的管理體制。17家省屬公立醫(yī)院無論其人事主管部門是省衛(wèi)計委還是各高校，其資產(chǎn)均為省屬國有資產(chǎn)。針對目前省屬公立醫(yī)院管辦不分、條塊分割、職能分散的管理格局，根據(jù)浙江省對公立醫(yī)院改革的總體部署，要盡快厘清省醫(yī)院發(fā)展中心的職能定位，使其真正承擔起對省屬公立醫(yī)院整體發(fā)展規(guī)劃以及章程制定、重大項目實施、財政投入、醫(yī)院資產(chǎn)財務運行監(jiān)管、法人代表聘任、績效考核等職能，最終形成決策權、監(jiān)督權和經(jīng)營權適度分離，權責明晰、監(jiān)管有效、運行順暢的公立醫(yī)院管理體制。

在醫(yī)院內部，院長作為法定代表人，應切實承擔起主體責任，強化對資產(chǎn)財務管理工作的領導;派駐的財務監(jiān)管人員，應勤勉履職，加強對醫(yī)院資產(chǎn)財務的監(jiān)管，提升醫(yī)院財務和資產(chǎn)管理專業(yè)化水平。同時，要整合醫(yī)院內部現(xiàn)有資產(chǎn)管理力量，設置專門的國有資產(chǎn)管理機構或協(xié)調機構，充實配備專職管理人員，加大歸口管理力度，建立統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一制度、統(tǒng)一采購、統(tǒng)一調劑的資產(chǎn)管理內部運行機制，實現(xiàn)由多頭管理向統(tǒng)一管理轉型。醫(yī)院內部各科室要按層級分解落實資產(chǎn)管理責任，設立兼職資產(chǎn)管理員，負責本科室使用資產(chǎn)的登記及日常管理;對每一個資產(chǎn)使用人要按照“人人都管物，物物有人管”的要求承擔對所使用資產(chǎn)安全完整的責任，增強使用部門和使用人員的資產(chǎn)管理責任意識，形成資產(chǎn)管理合力。

2.研究制定具有行業(yè)特色的省屬公立醫(yī)院國有資產(chǎn)管理辦法

醫(yī)院不同于一般的行政事業(yè)單位，它具有明顯的行業(yè)特色，尤其是在新形勢下，公立醫(yī)院改革、與社會資本合作辦醫(yī)、“雙下沉、兩提升”工程等對醫(yī)院國有資產(chǎn)管理提出了新的要求。因此，應盡快建立具有醫(yī)院行業(yè)特色的國有資產(chǎn)管理制度，重點對省屬公立醫(yī)院的資產(chǎn)合理配置、醫(yī)療資源共享共用、無形資產(chǎn)管理、對外投資管理、資產(chǎn)運行績效考評等做出詳細規(guī)范，使醫(yī)院資產(chǎn)管理工作真正有章可循。

在資產(chǎn)配置環(huán)節(jié)，要強調標準化管理，盡快研究制定省屬公立醫(yī)院各類資產(chǎn)配置的行業(yè)標準。督促各醫(yī)院嚴格按規(guī)定的標準配置資產(chǎn);對沒有規(guī)定配置標準的，要從實際需要出發(fā)，厲行節(jié)約，從嚴控制。避免因重復配置或超標配置，造成閑置浪費。

在資產(chǎn)使用環(huán)節(jié)，要建立大型醫(yī)療儀器設備等醫(yī)療資源的共享共用機制，在確保醫(yī)療安全和滿足醫(yī)療核心功能前提下，實現(xiàn)醫(yī)學影像、醫(yī)學檢查檢驗等結果互認和醫(yī)療機構消毒供應中心等資源共享，建立區(qū)域性檢查檢驗中心向所有醫(yī)療機構開放。解決當前各醫(yī)院“大而全”“小而全”，病人重復檢查，看病貴、看病難等問題。在公立醫(yī)院與社會資本合作辦醫(yī)以及其他對外投資行為中，要切實維護國有權益，要通過協(xié)議或章程明確合作雙方的出資方式、出資金額、出資比例和相應的責、權、利等，特別是利用實物資產(chǎn)和土地、醫(yī)院品牌、專利與非專利技術等無形資產(chǎn)投資的，要做好評估等價值確認工作，避免國有資產(chǎn)流失。

在資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)，對醫(yī)院各類國有資產(chǎn)的處置，要嚴格按照規(guī)定的程序和權限報經(jīng)批準。未經(jīng)批準，不得擅自處置。對因人為原因造成國有資產(chǎn)損壞損失的，要依法依規(guī)追究當事人的責任。

在資產(chǎn)績效考核環(huán)節(jié)，要結合對醫(yī)院的目標責任制考核，設立資產(chǎn)運營績效考核指標，對省屬公立醫(yī)院資產(chǎn)運營效率進行綜合性考核與評價。

3.構建現(xiàn)代醫(yī)院管理制度，落實醫(yī)院獨立法人地位

根據(jù)浙江省建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的要求，要劃清政府與醫(yī)院之間的權責邊界，合理界定政府作為出資人的舉辦監(jiān)督職責和公立醫(yī)院作為事業(yè)單位的自主運營管理權限。政府作為醫(yī)院出資人和公共事務管理者，除了依法決定醫(yī)院基本制度、醫(yī)院的結構布局和發(fā)展規(guī)劃、選擇醫(yī)院運營管理者、實施目標責任制度考核、享有醫(yī)院國有資產(chǎn)權益以及履行醫(yī)院資格準入、規(guī)范標準、服務監(jiān)管等行業(yè)管理職責外，要完善公立醫(yī)院法人治理結構和治理機制，落實公立醫(yī)院人事管理、內部分配、運行管理等自主權，為醫(yī)院的日常運行和可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

公立醫(yī)院作為獨立事業(yè)法人，除了要完成基本的公共醫(yī)療服務任務外，要承擔適度的國有資產(chǎn)保值增效的責任，獨立承擔法律、經(jīng)濟、民事責任。各醫(yī)院要建立醫(yī)院內部決策和制約機制，實行重大決策、重要干部任免、重大項目實施、大額資金使用集體討論并按規(guī)定程序執(zhí)行，落實院務公開。醫(yī)院院長具有運營管理自主權，全權經(jīng)營管理醫(yī)院，負責醫(yī)院運營和業(yè)務管理，制定和執(zhí)行醫(yī)院年度預算，確定普通員工編制，自主招錄人員，確定員工薪酬，自主安排符合規(guī)定的結余留用，在醫(yī)院內部實施績效管理、依據(jù)績效自主分配等。

4.建立健全以公益性為導向的考核評價機制

省政府是省屬公立醫(yī)院的舉辦人，從資產(chǎn)權屬的角度，由省政府授權省醫(yī)院發(fā)展中心對省屬公立醫(yī)院實施以公益性和資產(chǎn)運行效率為核心的目標責任制考核。目的是促進省屬公立醫(yī)院進一步體現(xiàn)公益性，提高運行績效;提高醫(yī)療服務質量，改善服務態(tài)度;規(guī)范國有資產(chǎn)管理，促進其保值增效和適度增值;強化激勵約束機制，促進醫(yī)院可持續(xù)發(fā)展。

具體考核可從公益性、運行管理、醫(yī)療質量和安全、可持續(xù)發(fā)展四個維度進行。公益性方面，主要圍繞綜合滿意度、信息化便民服務、適宜費用等來評價醫(yī)院醫(yī)療服務的公平性、適宜性和可及性;運行管理方面，主要圍繞醫(yī)院國有資產(chǎn)管理規(guī)范和運行成效兩個方面，評價醫(yī)院運行效率;醫(yī)療質量和安全方面，主要圍繞醫(yī)院持續(xù)改進醫(yī)療質量、加強藥品管理等方面來評價;可持續(xù)發(fā)展方面，主要圍繞科研投入、績效和人才培養(yǎng)等方面評價醫(yī)院科研教學水平。考核結果要向社會公開，并與醫(yī)院財政補助、醫(yī)保支付、工資總額以及醫(yī)院領導班子薪酬、任免、獎懲等掛鉤，使考核機制真正發(fā)揮激勵與約束的作用。

5.進一步規(guī)范省屬公立醫(yī)院的對外投資行為

公立醫(yī)院作為公益性事業(yè)單位，其主要職責是為社會提供基本的公共醫(yī)療服務。因此，對公立醫(yī)院的對外投資要嚴格控制，并按規(guī)定報經(jīng)批準。同時，要遵循投資回報、風險控制和跟蹤管理原則，對投資效益、收益分配等情況進行監(jiān)督管理，確保國有資產(chǎn)保值增值。

從現(xiàn)實看，對外投資非醫(yī)院的主營業(yè)務，經(jīng)營人才缺乏是公立醫(yī)院普遍存在的問題，為了不使醫(yī)院對外投資行為過多地牽涉院領導的精力，迫切需要改革完善現(xiàn)行院辦企業(yè)管理體制和運行機制，成立醫(yī)院資產(chǎn)經(jīng)營有限公司是一個可供選擇的解決路徑。由資產(chǎn)經(jīng)營公司代表醫(yī)院對其他院辦“三產(chǎn)”統(tǒng)一行使出資人職責，在醫(yī)院與“三產(chǎn)”之間設立“防火墻”，構建以資本為紐帶的院企關系，規(guī)避醫(yī)院直接投資經(jīng)營企業(yè)的經(jīng)濟和法律風險。醫(yī)院對資產(chǎn)經(jīng)營公司、資產(chǎn)公司對所屬企業(yè)要分別建立企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核機制，落實對外投資資產(chǎn)管理責任，規(guī)范投資收益分配。對資產(chǎn)經(jīng)營公司獲得的投資收益要反哺、支持醫(yī)院學科建設和醫(yī)學研究，促進醫(yī)院辦醫(yī)質量和水平不斷提高。

6.完善多方監(jiān)管機制，共同做好醫(yī)院資產(chǎn)管理工作

除了醫(yī)院加強內部管理外，財政、審計、衛(wèi)計委等職能部門要按各自職責，加強監(jiān)管力度，共同做好醫(yī)院資產(chǎn)管理工作。

財政部門在抓好資產(chǎn)管理制度建設、信息化建設以及日常監(jiān)管的基礎上，要會同衛(wèi)計委進一步加大政策制度的宣傳培訓力度，增強醫(yī)院國有資產(chǎn)管理意識，提高制度執(zhí)行力;要研究制定醫(yī)院資產(chǎn)績效管理考核辦法，以進一步提高資產(chǎn)使用效率，確保醫(yī)院國有資產(chǎn)的安全完整，防止國有資產(chǎn)的流失和浪費，促進省屬公立醫(yī)院的健康和諧發(fā)展。

衛(wèi)計委要會同醫(yī)院發(fā)展中心切實履行監(jiān)督管理職能，重點做好適合醫(yī)院特點的國有資產(chǎn)管理辦法的研究制定、組織實施和監(jiān)督檢查工作，及時了解和掌握醫(yī)院資產(chǎn)管理中存在的問題，適時提出加強管理的意見和建議，并督促、指導醫(yī)院有效開展資產(chǎn)管理工作。對醫(yī)院重大資產(chǎn)管理事項，要建立報告制度，及時介入并加強監(jiān)督與約束，防止國有資產(chǎn)流失。

審計部門要將醫(yī)院國有資產(chǎn)安全完整與使用效率作為醫(yī)院財務審計和醫(yī)院領導經(jīng)濟責任審計的重要內容，促使醫(yī)院領導切實承擔起資產(chǎn)管理的責任。對違反國有資產(chǎn)管理規(guī)定的，應依法依規(guī)追究責任。

（責任編輯：蘭卡）