淺析建國(guó)以來(lái)我國(guó)行政法立法發(fā)展與成就

摘 要：新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)行政法立法的發(fā)展道路從效仿前蘇聯(lián)制定行政法律規(guī)范到建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義行政法律體系經(jīng)歷了一個(gè)艱難曲折的過(guò)程。自我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，行政法律體系已經(jīng)逐漸形成，從基本理論到技術(shù)規(guī)范，都愈來(lái)愈反映當(dāng)代中國(guó)特色，符合中國(guó)國(guó)情。本文將簡(jiǎn)要梳理建國(guó)以來(lái)行政法立法發(fā)展的主要成就，以及未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。

關(guān)鍵詞：行政法;行政法立法;行政行為

中圖分類號(hào)：D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2019）29-0183-02

作者簡(jiǎn)介：秦迪（1982-），男，漢族，吉林省吉林市人，法學(xué)碩士，中共長(zhǎng)春市委黨校，副教授，研究方向：憲法行政法。

一、我國(guó)行政實(shí)體法立法發(fā)展梳理

自新中國(guó)成立以來(lái)，根據(jù)行政法特殊的調(diào)整對(duì)象，我國(guó)行政法學(xué)界先后提出“管理論”、“控權(quán)論”、“平衡論”、“公共利益論”等行政法基礎(chǔ)理論。不同的理論學(xué)說(shuō)對(duì)行政法功能的不同定位，從根本上也是為了回應(yīng)各自所處時(shí)代對(duì)行政法提出的要求，其中“控權(quán)論”即以限制行政權(quán)力行使，保護(hù)公民合法權(quán)益為目標(biāo)，這是我國(guó)現(xiàn)行行政法立法的主導(dǎo)思想。但現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)基本矛盾已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，這就決定了新時(shí)代下的政府要比以往承擔(dān)更多的社會(huì)功能，提供更充分更高質(zhì)量的公共服務(wù)。未來(lái)社會(huì)，授益性行政行為將成為更重要的行政行為類型。

在“控權(quán)論”的立法指導(dǎo)思想下，我國(guó)現(xiàn)行的行政法律規(guī)范體系是立足于“行政行為”這一中心構(gòu)建起來(lái)的?！靶姓袨椤鳖愋突环矫娣奖阈姓C(jī)關(guān)理性選擇行政手段，另一方面也方便了行政相對(duì)人對(duì)行政行為的行使對(duì)自身影響而開(kāi)展救濟(jì)，以“行政行為”為中心開(kāi)展的行政法學(xué)體系對(duì)我國(guó)初期行政法的順利開(kāi)展發(fā)揮了很大作用。但由于行政行為天然的缺陷，導(dǎo)致其無(wú)法有效應(yīng)對(duì)新時(shí)代下我國(guó)行政法的發(fā)展任務(wù)。行政行為的類型較為封閉，無(wú)法及時(shí)與行政現(xiàn)實(shí)發(fā)展接軌;且以行政行為為中心構(gòu)建的行政法學(xué)本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政行為即行政權(quán)的行使進(jìn)行結(jié)果階段的評(píng)價(jià)，其無(wú)法有效規(guī)制行政權(quán)行使的過(guò)程。針對(duì)“行政行為中心主義”的立法現(xiàn)狀，學(xué)界也開(kāi)始了關(guān)于“行政過(guò)程論”、“從行為論到關(guān)系論”等有益探討。

自新中國(guó)成立一直到20世紀(jì)80年代初期，我國(guó)一直奉行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，由國(guó)家權(quán)力塑造政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展形態(tài)，主要是通過(guò)行政系統(tǒng)來(lái)行使行政權(quán)力左右經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的運(yùn)行發(fā)展方向。而主要規(guī)范行政權(quán)力的行政法在當(dāng)時(shí)也明顯的帶有“管理”色彩。以1978年十一屆三中全會(huì)為起點(diǎn)，伴隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建設(shè)，中國(guó)行政法開(kāi)始注重“控權(quán)論”，并以此為主導(dǎo)思想高速發(fā)展，以經(jīng)濟(jì)行政法為重點(diǎn)，覆蓋領(lǐng)域涉及到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方方面面。這期間先后頒布了《治安管理處罰條例》和《行政處罰法》等多部行政法律及規(guī)范。在1993年的《政府工作報(bào)告》中，首次提出“依法行政”，1999年通過(guò)的憲法修正案也加入“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。2004年發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》正式提出建設(shè)“法治政府”。截至目前，以三大行政行為法為首，加之《治安管理處罰法》、《公務(wù)員法》、《國(guó)務(wù)院組織法》、《政府信息公開(kāi)條例》、《社會(huì)救助暫行辦法》等法律法規(guī)，基本構(gòu)建起了以“規(guī)范行政權(quán)”為中心的行政實(shí)體法律規(guī)范體系。

二、我國(guó)行政程序立法的發(fā)展

從新中國(guó)成立到20世紀(jì)90年代，民主、法治建設(shè)還處于逐漸探索階段，幾乎沒(méi)有關(guān)于行政程序的立法。隨著我國(guó)法制建設(shè)的不斷發(fā)展，行政程序也得到進(jìn)一步發(fā)展。然而，在我國(guó)法律傳統(tǒng)中長(zhǎng)期存在對(duì)“程序”的誤解、偏見(jiàn)和冷漠，“重實(shí)體、輕程序”的觀念一直影響著法治的進(jìn)步與發(fā)展。

行政程序有著鮮明的獨(dú)立性和正當(dāng)性，它的價(jià)值和作用也是顯而易見(jiàn)的。行政程序最大一個(gè)特點(diǎn)就是它可以給公民一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的預(yù)期，明確公權(quán)力和私權(quán)利的界限。用預(yù)先設(shè)定好的行政程序?qū)π姓C(jī)關(guān)的行政權(quán)力加以監(jiān)督和控制，在監(jiān)督和控制公權(quán)力的同時(shí)，也就保護(hù)了行政相對(duì)人的合法權(quán)益。在兩者之間可以有效實(shí)現(xiàn)公平、正義，理順公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系。

我國(guó)到目前為止還沒(méi)有統(tǒng)一的行政程序法典，有關(guān)行政程序的法律規(guī)范都散見(jiàn)于其他部分法之中，比如說(shuō)《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》等。而在地方立法中對(duì)統(tǒng)一集中的行政程序立法作了有益的嘗試，尤其是湖南省就給我們當(dāng)了一個(gè)好模范，湖南省政府在2008年10月1日頒布實(shí)施了《湖南省行政程序規(guī)定》，成為我國(guó)行政程序立法很好的范例。而后其他地方政府也效仿湖南省制定了行政程序的地方規(guī)章，而遺憾的是在適用的效果上卻參差不齊。但是，地方行政程序立法的探索為我國(guó)制定統(tǒng)一的行政程序法典積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，意義極其深遠(yuǎn)。

1996年通過(guò)了《中華人民共和國(guó)行政處罰法》。該法在我國(guó)行政程序立法中占有重要地位，在一定程度上推進(jìn)了我國(guó)民主法制的建設(shè)進(jìn)程。尤其是第一次以立法形式確立了聽(tīng)證制度。對(duì)聽(tīng)證的適用范圍、時(shí)間等方面進(jìn)行明確規(guī)定。聽(tīng)證制度作為一項(xiàng)重要行政程序制度，規(guī)范了行政主體對(duì)作出行政處罰的事實(shí)、理由的說(shuō)明義務(wù)，以及行政相對(duì)人充分行使陳述、申辯權(quán)利的保護(hù)。通過(guò)對(duì)聽(tīng)證制度的規(guī)定，可以有效監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政行為和維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

2003年通過(guò)了《中華人民共和國(guó)行政許可法》。行政許可法通過(guò)妥善處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系，不僅明確了行政許可的范圍，更重要的是規(guī)范了行政許可的具體程序。十八大以來(lái)，我國(guó)在簡(jiǎn)政放權(quán)、規(guī)范行政審批等方面取得了巨大突破，推出了如“負(fù)面清單”等一系列制度創(chuàng)新，有效地控制了行政許可對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活和公民個(gè)人生活的過(guò)度干預(yù)，有利于政府轉(zhuǎn)變職能，有利于政府管理方式的創(chuàng)新。通過(guò)規(guī)范行政許可程序使這一授益性的行政行為真正地惠及社會(huì)。

2011年通過(guò)了《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》。該法的頒布實(shí)施既賦予了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)“敢作為”的法律依據(jù)，也明確了“亂作為”的法律后果。無(wú)論是行政強(qiáng)制措施，還是行政強(qiáng)制執(zhí)行，都與行政相對(duì)人切身重大人身、財(cái)產(chǎn)利益緊密相關(guān)直面相對(duì)，這體現(xiàn)了《行政強(qiáng)制法》具有很強(qiáng)的實(shí)操性。這更需要通過(guò)程序性法律規(guī)范對(duì)行政強(qiáng)制行為加以限定，明確具體的強(qiáng)制方法、實(shí)施步驟、起止時(shí)限等行政程序。在《行政強(qiáng)制法》中大部分都是關(guān)于行政程序的具體規(guī)定，而且相比以往其他行政部門(mén)法立法更加科學(xué)，對(duì)行政權(quán)力的行使規(guī)范得更加嚴(yán)格，充分兼顧了有序維護(hù)社會(huì)秩序與有效保障公民自由，體現(xiàn)了實(shí)體與程序辯證統(tǒng)一關(guān)系。

三、我國(guó)行政救濟(jì)法取得長(zhǎng)足發(fā)展

1989年4月4日，第七屆全國(guó)人大審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》。這是我國(guó)第一部規(guī)范“民告官”的法律規(guī)范。尤其是2014年重新修訂了《行政訴訟法》。其中亮點(diǎn)頗多，通過(guò)擴(kuò)大受案范圍，變立案審查制為登記制，很大程度上解決了“立案難”問(wèn)題;確立了行政負(fù)責(zé)人出庭制，很好地解決了告官不見(jiàn)官的“審理難”問(wèn)題;明確了對(duì)行政機(jī)關(guān)敗訴的執(zhí)行后果，極大地解決了“執(zhí)行難”問(wèn)題?？胺Q一部可以有效地把“行政權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”的法律。

1994年5月12日，第八屆全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》。該法是我國(guó)憲法的具體落實(shí)，是我國(guó)保護(hù)人權(quán)的一大進(jìn)步，是公民使用法律武器保護(hù)人身和財(cái)產(chǎn)不受公權(quán)力侵犯的底線保障?！秶?guó)家賠償法》通過(guò)明確了行政、刑事賠償范圍、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)、賠償方式和賠償標(biāo)準(zhǔn)等具體規(guī)范，對(duì)有力依法保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，協(xié)調(diào)社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定起到了巨大的推動(dòng)作用。

1999年4月29日，第九屆全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》。該法的出臺(tái)有利于進(jìn)一步保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，同時(shí)也一定程度上保障和監(jiān)督國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政職權(quán)和履職職責(zé)等行為。2007年又通過(guò)了《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》，這是對(duì)《行政復(fù)議法》的細(xì)化，使行政復(fù)議制度具有更強(qiáng)的可操作性。

總之，面對(duì)當(dāng)前我國(guó)新的社會(huì)矛盾，行政立法進(jìn)程不僅面臨著來(lái)自學(xué)科內(nèi)部的自我挑戰(zhàn)，同時(shí)也需要及時(shí)對(duì)時(shí)代所提的新要求、賦予的新使命進(jìn)行回應(yīng)。行政實(shí)體立法方面仍要不斷發(fā)展完善，構(gòu)建出能有效回應(yīng)時(shí)代特色、滿足政府治理需求、指導(dǎo)行政實(shí)踐的中國(guó)特色行政法學(xué)體系;行政程序立法方面我們可以看出我國(guó)行政程序立法從分散立法到集中立法的總體趨勢(shì)。由于行政程序立法的分散，在一定程度上導(dǎo)致法律之間對(duì)某一行政程序規(guī)定不一致。因此，制定一部統(tǒng)一行政程序法將是我國(guó)今后一段時(shí)間重要的法治建設(shè)任務(wù)。行政救濟(jì)法的不斷完善工作與二者并行銜接，實(shí)體與程序協(xié)調(diào)發(fā)展，加快構(gòu)建法治政府，全面實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

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