文在寅讓步，美軍方仍“明算賬”

慕小明

11月22日，距離韓日《軍事情報保護協定》（GSOMIA）到期失效還剩6小時，韓國政府在終止協定一事上按下了“暫停鍵”。美國的強力施壓，被認為是韓方對日方讓步的重要原因。

雖然美國一度對韓日關系采取了“適度放任”的姿態(tài)，但出于美國整體戰(zhàn)略的需要，在必要時也會對同盟關系進行妥善管理。不過，在當前韓日國民情緒嚴重對立的形勢下，美國只是暫時壓制了韓日矛盾的升級，對韓日關系的病根難以起到實質性作用。

韓日軍情協定“命懸一線”

2016年11月23日，韓國國防部長韓民求和日本駐韓大使長嶺安政正式簽署《軍事情報保護協定》。這份韓日二戰(zhàn)后簽署的首份軍事合作協定有效期一年，但如在當年8月24日前雙方均無異議，協定將自動延長一年。由于在2017年、2018年雙方均無異議，協定兩次自動延長。

按照這份協定，2016—2018年韓日直接共享了22件朝鮮的核導情報，較為準確地測算出了朝鮮導彈的射程和軌道。一旦協定終止，韓日只能通過美國交換情報，不僅時間周期長，情報內容也受限。

另外，該協定對于改變美日、美韓同盟相互獨立運行的狀態(tài)，逐步構建美日韓三邊安全合作機制，也具有基礎性作用。在該協定簽訂過程中，美日始終非常積極，而韓國一直猶豫不決。這既是因為韓國對日本的情報需求并不強烈，更是由于韓國國內對韓日安全合作戒心很重。

2012年6月李明博政府在最后一刻宣布放棄簽約，以及樸槿惠政府在不到一個月的時間內倉促簽署協定，很大程度上是由朝鮮核導試驗、韓國內政和美國敦促等多元因素促成的。

該協定并不能解決韓日之間的歷史問題和現實爭議，所以從簽署之初就注定先天不足。協定生效以來，韓日交換的情報共22件，其中2016年1件、2017年19件、2018年2件。除了朝鮮核導活動頻繁的2017年，其他時期韓日的情報交換極為有限，這顯然是受到朝韓、朝美關系變化的影響，客觀上也降低了協定對于韓國自身安全的重要性。

去年，韓國最高法院兩度判決日本企業(yè)向殖民期間強征的韓國勞工進行賠償，招致日方不滿。今年7月初，日本政府宣布加強審查與管控出口韓國的三種半導體原材料，韓日貿易摩擦不斷升級。作為回應，韓國8月22日宣布不再與日本續(xù)簽《軍事情報保護協定》，這意味著該協定將于11月23日零時失效。此后，韓日舉行多次會談，但并未縮小兩國分歧。

如果這一協定失效，韓日軍事合作的唯一碩果將蕩然無存，也會為韓日關系和美日韓同盟帶來變數。為此，美國主管東亞和太平洋事務的助理國務卿史迪威專程前往韓國，強調韓日是美國東亞同盟體系正常運轉的基石，兩國不能因為經濟矛盾而動搖《軍事情報保護協定》，在任何情況下，都不能允許經濟領域的矛盾與安全領域出現“交叉污染”。美國國防部長埃斯珀8月訪日期間，再次強調了維護韓日軍情協定的重要性，敦促日韓改善關系，并同美國保持步調一致，以應對“朝鮮導彈威脅”。

隨著協定“命懸一線”，美軍參謀長聯席會議主席米利和防長埃斯珀11月先后訪韓，在韓美軍委會第44次會議和第51次韓美安保會議等場合對韓加大施壓。韓國總統文在寅在會見埃斯珀時表示，是否重新考慮續(xù)簽該協定，取決于日方是否先行取消出口管制。

協定生效以來，韓日交換的情報共22件，其中2016年1件、2017年19件、2018年2件。

11月17日，埃斯珀在曼谷出席東盟防長會時，與日韓兩國防長舉行雙邊和三邊會談，再次就此事向韓國施壓。20日，美國國會參議院外交委員會和軍事委員會提交議案，稱韓日軍情協定的終止將直接損害美國國家安全。21日，美國國務卿蓬佩奧與韓國外長康京和電話討論美韓日關系，被視為挽救韓日軍情協定所做的最后努力。最終，韓國政府于22日推遲終止韓日軍情協定，同時暫停就“日本對韓出口管制”訴諸WTO。

美國“獅子大開口”

美國極力為處于爭執(zhí)中的韓日兩國劃定“紅線”，根本出發(fā)點只是維護自身戰(zhàn)略利益。韓國出于在安全上對美國的極度依賴，也難以在韓日軍情協定問題上任性而為。不過真正讓韓國“寒心”的，是美國在防衛(wèi)費分擔問題上的“獅子大開口”。

11月18日至19日，韓美舉行了第11份防衛(wèi)費分擔特別協定（SMA）第三輪談判。在前兩輪談判中，美方提出韓國需要承擔的防衛(wèi)費分擔金額為50億美元（約合5.79萬億韓元），相當于今年的5倍之多。同時，美方還有意改變以往計算防衛(wèi)費分擔金額的標準。

現行《駐韓美軍地位協定》規(guī)定，韓方分擔金用于支付駐韓美軍韓籍雇員工資、各種美軍基地建設費用、軍需后勤這三個項目；而美方此次要求韓方承擔駐韓美軍補貼、出動戰(zhàn)略武器費用等新項目。由于雙方未能縮小意見分歧，第二天的會議僅進行了一個小時就應美方要求提前結束。談判結束后，美方首席代表詹姆斯·德哈特表示，韓方的提議不符合美方提出的公平合理分擔要求，希望韓方拿出新方案。

美韓的主要分歧在于，美方提出了“新的計算規(guī)則”。美國主張除駐韓美軍的駐扎費用之外，部署在朝鮮半島周圍的戰(zhàn)略資產和其他軍力，以及導彈、偵察力量等，都屬于防衛(wèi)費分攤范圍。所謂“部署在朝鮮半島周圍的戰(zhàn)略資產”，包括了美軍部署在關島和沖繩等基地的空軍戰(zhàn)斗機、海軍陸戰(zhàn)隊遠征部隊的部署費用。美方認為，這些都是在發(fā)生緊急情況時美國計劃投入朝鮮半島作戰(zhàn)的增援戰(zhàn)斗力，轟炸機、核潛艇、航空母艦等戰(zhàn)斗力也是增援戰(zhàn)斗力的主要組成部分。所謂“偵察力量”，則包含了監(jiān)視朝鮮時使用的偵察衛(wèi)星、偵察機，以及用來攔截朝鮮核導武器的導彈防御網絡相關費用。

美國還要求韓方承擔美軍的輪換部署費用。美國陸軍每隔9個月就會將裝甲旅戰(zhàn)斗團從本土派駐韓國。美國本土和海外美軍基地的空軍戰(zhàn)斗飛行隊，也會在韓國駐屯6個月。輪換部署需要從美國本土向韓國運輸兵力和設備，費用比固定部署更高。此前，這部分費用由美方全額承擔，但此次談判中，美方要求韓國參與分擔相關費用。此外，美方還將韓美聯合演習時，美軍增援軍力的費用、為駐韓美軍工作的美籍人員人力成本和家屬補貼等費用，都寫入了防衛(wèi)費分攤金額計算清單。

在駐軍費用分擔問題上，日本的遭遇與韓國如出一轍。據共同社11月16日援引日本政府官員的話稱，今年7月時任美國國家安全顧問博爾頓訪日，要求東京將美軍駐留經費從目前的1974億日元（約合20億美元）增至9870億日元（約合90億美元）。美國《外交政策》網站11月15日也援引白宮官員的話稱，博爾頓當時要求日方將經費翻兩番、增至約80億美元。

對特朗普來說，讓盟友承擔更多防務責任可謂老生常談。特朗普多次批評韓國承擔的費用太少，甚至威脅首爾如果不作出補償，將從朝鮮半島裁撤美軍。今年6月，特朗普在G20大阪峰會期間又向日本開炮，批評日本“占了美國很大便宜”，抱怨《日美安保條約》對美國不公平，同時威脅可能“退約”。

問題是，在美方提出的漲幅面前，韓國和日本幾乎“無法接受”。民調顯示，大多數韓國人支持美韓同盟和美國駐軍，但很少有人認為韓國應該為這種特權付出更多。對于埃斯珀就韓美防衛(wèi)費分擔問題的表態(tài)，40多名韓國國會議員發(fā)表聯合聲明，敦促特朗普政府停止威脅。日本方面則以“日本在（美國）盟國中負擔（駐扎美軍費用）比例已經最高”為由，拒絕了美方要求。

其他主要分歧

韓美兩國在21世紀初，已就全部80個駐韓美軍基地搬遷至京畿道平澤基地一事達成協議。韓方承擔了駐韓美軍新基地92%的建設費用。目前，54個舊基地已完成遷移并返還韓國，另外26個舊基地尚未啟動搬遷進程。

韓媒稱，美韓在環(huán)境污染凈化費問題上的分歧，導致26個基地的搬遷返還工作一直處于“原地踏步階段”。由于駐韓美軍搬遷計劃的長期推遲，原州、富平、東豆川等地區(qū)已出現經濟和社會問題。對此，韓方準備成立泛政府特別工作組，在今年與美方展開談判，并盡快完成剩余基地的搬遷返還事宜。

在作戰(zhàn)指揮權移交問題上也出現波折。韓美戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權問題，幾經推遲后定在2023年收回。從8月舉行的美韓聯合軍演中對韓國的作戰(zhàn)能力和領導指揮部能力的評估結果來看，韓軍表現并不理想?！俄n民族日報》9月5日報道稱，美國主張將戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權移交給韓國之后，聯合國軍司令部應參與朝鮮半島的危機應對，也就是要掌握非戰(zhàn)時的行動指揮權。戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權尚未移交，美國又想把平時作戰(zhàn)指揮權拿回去。這則新聞如同一枚重磅炸彈，在韓國上下掀起軒然大波。

美國主張除駐韓美軍的駐扎費用之外，部署在朝鮮半島周圍的戰(zhàn)略資產和其他軍力，以及導彈、偵察力量等，都屬于防衛(wèi)費分攤范圍。

11月14日，韓軍聯合參謀本部議長樸漢基和美軍參謀長聯席會議主席馬克·米利在韓美軍事委員會第44次會議上，再次就戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權移交問題進行了協商。美方仍堅持“在全面滿足所有條件后”移交戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權的立場。也就是說，就目前韓軍的表現，2023年能否移交戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權尚存變數。

不過，韓方的核潛艇和航母計劃，也在觸及美方底線。韓海軍證實，作為加強威懾和提高防御能力的一部分，正在為可能建造的核動力潛艇，組建一支特遣部隊。此外，韓國國防發(fā)展局10月份也公布了正在進行評估的兩個航母建造方案。此前，特朗普政府曾表示愿意與韓國商談放松軍控機制，允許后者開發(fā)威力更強、射程更遠的戰(zhàn)略武器。但是，韓國建造核潛艇，則可能違反《韓美核能合作協議》。這不僅違背“朝鮮半島無核化”的宗旨，還將刺激周邊國家的擁核主張。美國出于平衡半島軍力的考慮，對于韓方建造能夠打破戰(zhàn)略平衡的航母、核潛艇等武器，不僅不會提供幫助，甚至有可能從中作梗。

圍繞“警惕王牌”聯合演習，韓美的分歧也公開化。11月4日，美國國防部發(fā)言人大衛(wèi)·伊斯特本在回答記者“是否打算推遲12月的‘警惕王牌聯合演習”時說，“美國完全不打算省略即將舉行的各項聯合演習”，“美國正按計劃準備聯合飛行演習活動”。而在前一天，韓國國防部發(fā)言人崔賢洙則表示：“今年不會舉行‘警惕王牌演習?！?/p>

實際上，“警惕王牌”演習被代以韓美聯合實施的“戰(zhàn)斗準備態(tài)勢綜合演習”和“聯合飛行演習活動”。也就是說，雙方將按計劃舉行小規(guī)模聯合演習。韓美國防部圍繞聯合演習傳遞出不同聲音，說明美方有意通過演習施壓，而韓國則刻意淡化演習，避免刺激朝鮮。無論出于何種原因，韓美軍事同盟的戰(zhàn)略溝通并不順暢。

聯盟性質的轉向

如今，美韓、美歐、美日等美國的同盟體系，都面臨著特朗普政府“美國優(yōu)先”理念主導下“親盟友、明算賬”的轉向。由于美韓同盟的嚴重不對稱性，在防衛(wèi)費分擔比例、韓日軍情協定以及美韓自由貿易協定等問題上，韓國最終可能要作出較大讓步。

這些分歧和讓步，仍不足以從根本上撼動美韓同盟。共同安全是軍事同盟成員最大的需求。韓美同盟是戰(zhàn)后美國的雙邊軍事聯盟中法律體制最為健全、作戰(zhàn)指揮系統最為完備的同盟。兩國之間高度的利益契合和價值認同，決定了當前的分歧不會從根本上改變韓美同盟的性質和方向。在安全領域，韓國仍舊需要美國的核保護傘作為最后的安全屏障。

所以，盡管美韓同盟近期出現較大波動，但總體上仍保持相對克制，呈現出“斗而不破”的局面。特朗普、埃斯珀、駐韓美軍司令艾布拉姆斯，近期均在不同場合強調維持美韓同盟的重要性。韓國政府也表示，愿與美國在情報共享、國家安全和經濟領域保持緊密溝通，以確保美韓關系“不出現任何差池”。

戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權尚未移交，美國又想把平時作戰(zhàn)指揮權拿回去。這則新聞如同一枚重磅炸彈，在韓國上下掀起軒然大波。

也應該看到，韓美同盟的“交易性”正在顯著上升。特朗普政府一再強調美國在美韓同盟中的利益訴求，并將駐韓美軍作為與韓國談判的籌碼，要求韓國在防衛(wèi)費承擔、購買美制裝備方面“出錢保平安”。

其實，斯德哥爾摩國際和平研究所的數據顯示，韓國國防開支已達到本國國內生產總值的2.6%，遠比美國的歐洲盟友做得好。與此同時，韓國近15年從美國進口武器裝備耗資高達36萬億韓元，約占其海外裝備采購總額的80%。作為安撫，美國可能在韓國的國防自主性、戰(zhàn)略武器研發(fā)使用方面放寬限制，讓韓國在中等軍事強國的路上走得更遠。

11月2日，韓美共同發(fā)表了“韓美將繼續(xù)為新南方政策和印太戰(zhàn)略相互合作而共同努力”的聲明，這是韓國首次就參與美國的印太戰(zhàn)略明確立場。值得注意的是，雙方還啟動了修改韓美同盟“危機管理備忘錄”的磋商。美方提出了新增“美國有事時”條款，即在美國的安全受到威脅時韓美共同進行危機管理。如果新增這一條，將會成為美國要求韓國向霍爾木茲海峽或是南中國海等美軍巡航海域派兵的依據。這極有可能跨過美韓《共同防御條約》的地域限制和防御性質的“紅線”。但如果美方以移交戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權、防衛(wèi)費分擔等籌碼來施壓，韓方很難予以拒絕。

美國在應對“大國競爭”和提出印太戰(zhàn)略的背景下，要求日韓等亞太盟友保持戰(zhàn)略同步，并分擔美國部分責任，甚至想把美韓同盟的定位，轉向實現美國“新亞洲戰(zhàn)略”的重要支撐。對美國而言，這是由“價值同盟”向“互惠同盟”轉型；對韓國而言，無論是在美國“有事”時馳援美國，還是加強與美國力推的印太戰(zhàn)略的對接，都存在極大的政治風險，也可能使文在寅總統陷入政治困境。