淺談基本建設(shè)考古中的一些問題

□ 王普軍

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，基本建設(shè)的規(guī)模不斷擴(kuò)大，基本建設(shè)考古工作量也在不斷加大?；窘ㄔO(shè)考古是文物保護(hù)事業(yè)的重要組成部分，其重要性也日益突出。但由于各種原因的制約，基本建設(shè)考古在實(shí)際工作中開展得并不順利。2019年兩會(huì)上安來順委員關(guān)于文物保護(hù)的提案中就著重提及了基本建設(shè)考古的問題。本文以山西省基本建設(shè)考古為例，談一點(diǎn)個(gè)人的粗淺認(rèn)識(shí)，望能拋磚引玉。

一、基本建設(shè)考古取費(fèi)性質(zhì)

長期以來，基本建設(shè)考古取費(fèi)的性質(zhì)一直不明確。依據(jù)《中華人民共和國文物保護(hù)法》第三十一條規(guī)定：“凡因進(jìn)行基本建設(shè)和生產(chǎn)建設(shè)需要的考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘，所需費(fèi)用由建設(shè)單位列入建設(shè)工程預(yù)算。”國家文物局、國家計(jì)委、財(cái)政部1990年聯(lián)合印發(fā)的《考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘經(jīng)費(fèi)預(yù)算定額管理辦法》，更是明確了基本建設(shè)考古經(jīng)費(fèi)來源、支出科目組成、各科目占比及計(jì)算依據(jù)方法等，為基本建設(shè)考古的順利開展提供了保障。但因當(dāng)時(shí)的社會(huì)形勢，并未對基本建設(shè)考古的取費(fèi)進(jìn)行定性。隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步和發(fā)展，基本建設(shè)考古取費(fèi)性質(zhì)的不明確性所帶來的影響正在不斷增大。

依據(jù)國家文物局文物保護(hù)與考古司《全國基本建設(shè)考古取費(fèi)調(diào)研報(bào)告》，我國基本建設(shè)考古取費(fèi)有行政事業(yè)性取費(fèi)、經(jīng)營服務(wù)性取費(fèi)、預(yù)算內(nèi)非稅收入或其他工作經(jīng)費(fèi)取費(fèi)、地方財(cái)政專項(xiàng)支持等多種模式?？梢哉f，國有事業(yè)單位進(jìn)行相同的文物保護(hù)工作而出現(xiàn)不同的取費(fèi)模式，根本上是由于取費(fèi)性質(zhì)未明確而導(dǎo)致的。依據(jù)我國現(xiàn)行模式，各省從事考古發(fā)掘工作的全部是國有事業(yè)單位，多為公益一類性質(zhì)，承擔(dān)著各省地下古代遺存的考古學(xué)調(diào)查、發(fā)掘、保護(hù)和研究工作，是提供公益服務(wù)的機(jī)構(gòu)。如果能夠明確定性基本建設(shè)考古公益服務(wù)的性質(zhì)，那么考古發(fā)掘取費(fèi)的性質(zhì)便也明確，相關(guān)問題便能迎刃而解了。

二、山西省基本建設(shè)考古概況

2011年以前，基本建設(shè)考古依據(jù)《中華人民共和國文物保護(hù)法》、《考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘經(jīng)費(fèi)預(yù)算定額管理辦法》收取基本建設(shè)考古發(fā)掘費(fèi)用，屬行政事業(yè)性收費(fèi)。

2011年12月，依國家財(cái)政部、國家發(fā)展改革委《關(guān)于公布取消253 項(xiàng)涉及企業(yè)行政事業(yè)性收費(fèi)的通知》（財(cái)綜〔2011〕127號(hào)），取消山西省考古發(fā)掘收費(fèi)，同時(shí)規(guī)定“取消上述行政事業(yè)性收費(fèi)后，有關(guān)部門和單位依法履行管理職能所需相關(guān)經(jīng)費(fèi)，由同級財(cái)政預(yù)算予以保障”?？脊虐l(fā)掘費(fèi)用的行政事業(yè)屬性至此終結(jié)。

取消考古發(fā)掘行政事業(yè)性收費(fèi)后，相關(guān)基本建設(shè)考古工作的費(fèi)用得不到保障，工作無法開展。為推進(jìn)文物保護(hù)事業(yè)的發(fā)展，同時(shí)為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供保障，我省各相關(guān)部門積極溝通協(xié)商，于2012年5月，由山西省文物局、山西省財(cái)政廳、山西省物價(jià)局聯(lián)合出臺(tái)文件，規(guī)定“文物業(yè)務(wù)單位要按照國家文物局《考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘經(jīng)費(fèi)預(yù)算定額管理辦法》，結(jié)合現(xiàn)行相關(guān)工程費(fèi)用定額，編制考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘經(jīng)費(fèi)預(yù)算，提交建設(shè)單位；建設(shè)單位與文物業(yè)務(wù)單位應(yīng)簽訂考古工程合同，并在合同中明確考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘經(jīng)費(fèi)數(shù)額、支付方式、時(shí)間和合作管理事項(xiàng)。文物業(yè)務(wù)單位要將考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘經(jīng)費(fèi)納入單位收支管理，確保該項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘和資料整理、報(bào)告出版、學(xué)術(shù)研究、事業(yè)發(fā)展等方面”?？脊虐l(fā)掘單位開始使用增值稅發(fā)票向建設(shè)方收取考古發(fā)掘費(fèi)用，收費(fèi)方式轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營服務(wù)性收費(fèi)。此方式一直沿用至2017年9月。

2017年10月，依據(jù)國家發(fā)改委價(jià)格監(jiān)督局的意見，山西省考古發(fā)掘單位停止了所有基本建設(shè)考古工作費(fèi)用的收取，基本建設(shè)考古經(jīng)營服務(wù)性取費(fèi)也黯然落幕。

三、山西省基本建設(shè)考古目前面臨的問題

在行政事業(yè)性取費(fèi)和經(jīng)營服務(wù)性取費(fèi)都無法實(shí)行的情況下，如何順利推進(jìn)基本建設(shè)考古工作便一直處在探索中。停止收費(fèi)后，基本建設(shè)考古工作舉步維艱，長此下去，不僅考古發(fā)掘工作無法順利開展，更可能因此而影響基本建設(shè)工程進(jìn)度。

為了推進(jìn)基本建設(shè)考古工作，考古發(fā)掘單位依據(jù)基本建設(shè)項(xiàng)目投資經(jīng)費(fèi)不同來源而采取不同的工作方式。屬于財(cái)政投資的項(xiàng)目，考古發(fā)掘經(jīng)費(fèi)由同級財(cái)政保障，屬于企業(yè)自行出資的項(xiàng)目，考古發(fā)掘經(jīng)費(fèi)在企業(yè)工程預(yù)算列支。

對于基本建設(shè)考古而言，建設(shè)項(xiàng)目可分為兩類，一類是財(cái)政資金專用項(xiàng)目，另一類是企業(yè)出資項(xiàng)目。

1.財(cái)政資金專用項(xiàng)目：由各級行政、事業(yè)單位報(bào)請省文物局審批的基本建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)來源于各級財(cái)政，基本建設(shè)考古工作模式如下：考古發(fā)掘單位與承辦建設(shè)項(xiàng)目的行政、事業(yè)單位簽訂工作合同，約定考古發(fā)掘工作產(chǎn)生的必要費(fèi)用由承辦方予以列支。但因承辦方單位性質(zhì)、財(cái)務(wù)制度等原因，考古發(fā)掘工作費(fèi)用在各級財(cái)政資金專用項(xiàng)目中列支的方式進(jìn)展并不順利，財(cái)政資金不支持列支方式。

2.企業(yè)出資項(xiàng)目：由企業(yè)自行報(bào)請省文物局審批的基本建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)來源于企業(yè)，屬于政府無投入的基本建設(shè)項(xiàng)目。對于這類項(xiàng)目，考古發(fā)掘經(jīng)費(fèi)由考古發(fā)掘單位與企業(yè)對接，所需費(fèi)用在建設(shè)單位工程預(yù)算列支，雙方權(quán)利義務(wù)依據(jù)《中華人民共和國文物保護(hù)法》確定。

考古發(fā)掘單位與企業(yè)簽訂工作合同，約定考古發(fā)掘工作所產(chǎn)生的必要費(fèi)用在企業(yè)工程預(yù)算列支。列支的方式有多種，但我省在取消考古發(fā)掘收費(fèi)之后，考古發(fā)掘單位不能開具考古發(fā)掘票據(jù)，所能采用的列支方式便更少。

采取在企業(yè)列支的方式，雖然積極推進(jìn)了基本建設(shè)考古，但同時(shí)也帶來了一系列相關(guān)問題。

（1）管理方面。工作費(fèi)用由企業(yè)管理支配，勞務(wù)用工及安保等由企業(yè)提供，考古發(fā)掘單位負(fù)責(zé)發(fā)掘質(zhì)量。考古發(fā)掘單位在對勞務(wù)用工及安保人員的工作安排及調(diào)度方面無法保證順利進(jìn)行，這必然影響考古發(fā)掘工作的質(zhì)量與工作進(jìn)度，導(dǎo)致考古發(fā)掘單位無法正常履行對考古工地的管理職能。

（2）安全方面。工作現(xiàn)場、人員及文物安全由企業(yè)負(fù)責(zé)保障，采取何種保障措施考古發(fā)掘單位只能建議，不能決定，導(dǎo)致考古現(xiàn)場、人員及出土文物安全方面的不可控性極大地增加。

（3）資產(chǎn)方面。首先，企業(yè)很難在發(fā)掘工作開始前提供合適的考古發(fā)掘?qū)Ｓ迷O(shè)備，這必然影響考古工作的開展及進(jìn)度；其次，在田野發(fā)掘中所需固定資產(chǎn)如相機(jī)、攝像機(jī)、無人機(jī)、電腦、打印機(jī)等器材，在該項(xiàng)目結(jié)束后歸還企業(yè)，在下一個(gè)項(xiàng)目開始前須由下一項(xiàng)目的企業(yè)重新購置，重復(fù)購買必然造成資源浪費(fèi)。

（4）工作進(jìn)度方面?？脊虐l(fā)掘工作所需的設(shè)備、物資、耗材均由企業(yè)提供，考古發(fā)掘單位不經(jīng)手任何與費(fèi)用有關(guān)的事項(xiàng)，導(dǎo)致田野發(fā)掘過程中即使在溝通順暢的情況下也不可能保證工地用品及時(shí)到位，不可避免會(huì)影響工作進(jìn)度。

考古發(fā)掘工作的主體本是考古發(fā)掘單位，經(jīng)費(fèi)采取列支的方式后，財(cái)務(wù)主體變?yōu)槠髽I(yè)，考古發(fā)掘單位無法對項(xiàng)目費(fèi)用支出行使管理權(quán)，無法對考古發(fā)掘工作的進(jìn)度、文物安全、人員管理等進(jìn)行有效的總體掌控。

基本建設(shè)考古在企業(yè)列支的模式只是改革過程中為了推進(jìn)工作的權(quán)宜之計(jì)，從考古發(fā)掘單位的屬性以及考古行業(yè)的特殊性，還有列支所帶來的種種弊端來看，此模式不適用當(dāng)前的基本建設(shè)考古工作。

四、基本建設(shè)考古模式淺見

基本建設(shè)考古的行政事業(yè)性取費(fèi)、經(jīng)營服務(wù)性取費(fèi)在山西省已經(jīng)終結(jié)，而在企業(yè)列支的模式也不適用于基本建設(shè)考古工作，那么采用何種模式才能將基本建設(shè)考古工作順利推進(jìn)便成了當(dāng)務(wù)之急。前文已述，基本建設(shè)考古能不能取費(fèi)、如何取費(fèi)的根本問題就在于取費(fèi)性質(zhì)的認(rèn)定，也就是對基本建設(shè)考古工作性質(zhì)的認(rèn)定。這項(xiàng)認(rèn)定工作不是一蹴而就的事情。那么在當(dāng)前的形勢下，在基本建設(shè)考古取費(fèi)性質(zhì)還未明確的前提下，如何有效開展基本建設(shè)考古工作，值得深思。

1.可以從事考古發(fā)掘的單位

《中華人民共和國文物保護(hù)法》第二十七條規(guī)定：“從事考古發(fā)掘的單位，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國務(wù)院文物行政部門批準(zhǔn)?！鄙轿魇∧壳翱梢詮氖驴脊虐l(fā)掘的單位有高校（山西大學(xué)）、省屬事業(yè)單位（山西省考古研究所）、市屬事業(yè)單位（大同市考古研究所）三家。因行政管理屬性、單位屬性、地域?qū)傩缘纫蛩貙?dǎo)致山西省的基本建設(shè)考古工作絕大多數(shù)需要省屬事業(yè)單位即山西省考古研究所來完成。

2.不同建設(shè)項(xiàng)目采用不同模式

依建設(shè)項(xiàng)目資金是否來源于財(cái)政而采用不同模式。

（1）財(cái)政資金項(xiàng)目

財(cái)政資金分為兩部分，省級財(cái)政資金和市縣級財(cái)政資金。省級財(cái)政資金對于同級考古發(fā)掘單位可采用直接撥付的方式，但市縣級財(cái)政資金無法直接撥付至進(jìn)行考古發(fā)掘的省屬事業(yè)單位，且同時(shí)不支持列支的方式。除大同市考古研究所可以使用同級財(cái)政資金進(jìn)行基本建設(shè)考古發(fā)掘外，其他市縣均無法使用同級財(cái)政資金進(jìn)行此項(xiàng)工作，基本建設(shè)考古工作的重?fù)?dān)依然落于省級考古發(fā)掘單位的肩上。

同時(shí)還應(yīng)加大市縣級文物保護(hù)隊(duì)伍的建設(shè)，讓地方文物部門能早日獨(dú)立承擔(dān)考古發(fā)掘工作。

（2）企業(yè)自行出資項(xiàng)目

雖然“凈地出讓”、“考古前置”已經(jīng)成為一種趨勢，相關(guān)的法律法規(guī)也在不斷完善，但當(dāng)下仍有不少建設(shè)項(xiàng)目屬于企業(yè)自行投資。對于此類型的建設(shè)項(xiàng)目，列支的方式只能是權(quán)宜之計(jì)，不能從根本上理順考古發(fā)掘工作費(fèi)用的問題。

如何給基本建設(shè)考古取費(fèi)定性，如何理順基本建設(shè)考古經(jīng)費(fèi)來源，如何積極有效地開展基本建設(shè)考古工作，直接關(guān)系到建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)度和文物保護(hù)的力度。