管理極端事件與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展
——聯(lián)合國減災(zāi)30年回顧

溫家洪 焦思思 涂家暢

全球頻發(fā)的自然災(zāi)害給人類社會(huì)造成了巨大的生命與財(cái)產(chǎn)損失。氣候變化也在加劇災(zāi)情，使自然災(zāi)害發(fā)生頻率更高災(zāi)害損失更大，嚴(yán)重阻礙了可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)已成為國際社會(huì)面臨的重大共同挑戰(zhàn)。

1989年12月，聯(lián)合國通過了一項(xiàng)極為重要的決議，宣布“國際減輕自然災(zāi)害十年（IDNDR）”活動(dòng)于1990年1月1日開始實(shí)施。屈指算來，國際減災(zāi)事業(yè)風(fēng)雨兼程而蓬勃發(fā)展，已是而立之年。1988年11月，世界氣象組織和聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署聯(lián)合成立政府間氣候變化專業(yè)委員會(huì)（Intergovernmental Panel on Climate Change，簡稱IPCC）。1990年12月，第四十五屆聯(lián)合國大會(huì)通過了第45/212號(hào)決議，決定成立由聯(lián)合國全體會(huì)員國參加的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》政府間談判委員會(huì)，進(jìn)行有關(guān)氣候變化問題的國際公約談判，各方最終于1992年5月在紐約通過了該公約。氣候變化減緩與適應(yīng)的全球行動(dòng)也已走過了30年的風(fēng)雨歷程。減災(zāi)與氣候變化適應(yīng)是國際災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理的核心主題。了解災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、氣候變化與極端事件的影響，回顧30年來國際社會(huì)在減災(zāi)、應(yīng)對(duì)氣候變化與可持續(xù)發(fā)展的歷程，有助于我們面向未來，向《2015—2030年仙臺(tái)減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架》（簡稱《仙臺(tái)框架》）、《巴黎協(xié)定》和《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》確定的目標(biāo)邁進(jìn)。

減災(zāi)與可持續(xù)發(fā)展

圖1 2013年臺(tái)風(fēng)海燕在菲律賓塔克洛班市造成嚴(yán)重災(zāi)情

不減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，就無法實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。《2015年減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)全球評(píng)估報(bào)告》顯示，如果把全球?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的損失均攤至每位適齡工作的人，則每人每年需承擔(dān)近70美元的損失，或相當(dāng)于貧困線以下人群兩個(gè)月的收入。對(duì)于那些整天力求生存的人來說，這是一個(gè)實(shí)實(shí)在在的風(fēng)險(xiǎn)。

2018年，EM-DAT國際災(zāi)害數(shù)據(jù)庫記錄了全球315次自然災(zāi)害事件，共造成11804人死亡，超過6800萬人受災(zāi)，經(jīng)濟(jì)損失1317億美元。與前十年（2008—2017）相比，2018年的災(zāi)害數(shù)量少于每年平均的348起，死亡人數(shù)少于每年的平均數(shù)67572人，受災(zāi)人數(shù)少于每年的平均數(shù)1.988億，與每年平均1667億美元的經(jīng)濟(jì)損失相比，經(jīng)濟(jì)損失更低。2018年因?yàn)?zāi)損失減少的原因是沒有發(fā)生大規(guī)模災(zāi)難事件，該年最致命的災(zāi)難發(fā)生在印度尼西亞，9月份的地震造成了4340人死亡或失蹤。相比之下，2008—2017年全球發(fā)生的巨災(zāi)損失要嚴(yán)重得多。例如，2008年中國的汶川地震，造成的死亡或失蹤人數(shù)為87150人；2010年海地地震，死亡人數(shù)高達(dá)222500人；2015/2016年印度干旱，3.3億人受到影響；2011年東日本大地震和海嘯，造成的直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)2100億美元；2013年第30號(hào)超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)“海燕”，造成菲律賓6300人遇難，1062人失蹤，經(jīng)濟(jì)損失達(dá)36.4億美元（圖1）。

EM-DAT并未記錄由廣布型風(fēng)險(xiǎn)（即發(fā)生頻率較高但影響較小的風(fēng)險(xiǎn)）造成的許多規(guī)模小，但反復(fù)發(fā)生的災(zāi)害。過去十年間，廣布型風(fēng)險(xiǎn)在85個(gè)中低收入國家和地區(qū)造成的損失合計(jì)達(dá)940億美元。該類型風(fēng)險(xiǎn)會(huì)不斷侵蝕發(fā)展所需的資產(chǎn)，如房屋、學(xué)校、衛(wèi)生設(shè)施、道路和地方基礎(chǔ)設(shè)施，并且是多數(shù)災(zāi)害疫情和流離失所的罪魁禍?zhǔn)住Ｈ欢?，由于廣布型風(fēng)險(xiǎn)不會(huì)造成重大的人員死亡或經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)的破壞，往往得不到重視。但是，它影響低收入家庭和社區(qū)，以及小型企業(yè)，使這部分群體暴露于低度和中度的危險(xiǎn)中。

氣候變化風(fēng)險(xiǎn)與可持續(xù)發(fā)展

2015—2019年的全球平均氣溫有望達(dá)到有記錄以來的最高值。估計(jì)目前的全球平均地表溫度比工業(yè)化前（1850—1900年）高1.1℃。如果以當(dāng)前的速度繼續(xù)上升，全球變暖可能在2030—2052年達(dá)到1.5℃。受人類活動(dòng)和自然的共同影響，全球正經(jīng)歷著以變暖為顯著特征的氣候變化，已經(jīng)且仍將繼續(xù)影響人類的生存與發(fā)展。人類對(duì)氣候的干擾越大，則面臨的風(fēng)險(xiǎn)就越高，受到的影響也更加廣泛和不可逆。氣候變化將影響極端天氣氣候事件的發(fā)生頻率、強(qiáng)度、空間范圍和持續(xù)時(shí)間，并可導(dǎo)致前所未有的極端事件風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)害。

從不可阻擋的海平面加速上升到不穩(wěn)定的季風(fēng)活動(dòng)，以及風(fēng)暴和熱浪的加劇，氣候變化風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)方式多樣。與健康、生計(jì)、糧食安全、水供應(yīng)、人類安全和經(jīng)濟(jì)增長相關(guān)的氣候風(fēng)險(xiǎn)預(yù)計(jì)都將增加。

熱浪是2015—2019年最致命的氣象災(zāi)害，影響到所有大陸，并創(chuàng)下了許多國家新的溫度記錄。2018年是森林大火事件極為突出的年份。希臘的阿提卡大火造成約100人死亡，是歐洲近百年記錄的最致命的火災(zāi)。發(fā)生在美國加州北部的森林大火“CampFire”是加州歷史上最具破壞性的一次火災(zāi)，共造成88人死亡及約165億美元的巨額損失，是該州自1940年以來死亡人數(shù)最多的一次火災(zāi)。2019年夏季，北極地區(qū)發(fā)生了前所未有的野火。僅在六月，這些大火就向大氣排放了50兆噸的二氧化碳。這比2010—2018年同月北極大火發(fā)生的總和還多。根據(jù)世界衛(wèi)生組織（WHO）的數(shù)據(jù)和分析，2000—2016年，暴露在熱浪事件的人數(shù)估計(jì)增加了約1.25億。與1986—2008年的熱浪相比，單個(gè)熱浪事件的平均長度要長0.37天，導(dǎo)致與熱相關(guān)的疾病或死亡的風(fēng)險(xiǎn)增加。

2017年的大西洋颶風(fēng)季節(jié)是有記錄以來最具破壞性的季節(jié)之一，僅哈維颶風(fēng)造成的損失就超過1250億美元。2018年，熱帶氣旋也特別活躍，是21世紀(jì)熱帶氣旋最多的一年。北半球所有盆地?zé)釒庑幕顒?dòng)均高于平均水平。其中，東北太平洋記錄了有史以來最大的氣旋累積能量值。印度洋熱帶氣旋前所未有地在2019年3—4月份襲擊了莫桑比克。

氣候變化與極端事件造成的嚴(yán)重破壞與影響，不僅使可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)遙不可及，而且將侵蝕過去來之不易的發(fā)展成果，威脅著社會(huì)生存和國民生計(jì)。小幅升溫的影響會(huì)迅速擴(kuò)大，甚至呈指數(shù)增加。在較高的升溫（例如3～4℃）情景下，幾乎可以肯定的是，我們將跨越臨界點(diǎn)，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)或氣候模式不可逆轉(zhuǎn)的變化，這將極大地限制我們的適應(yīng)能力。

國際綜合減災(zāi)與可持續(xù)發(fā)展歷程

2015年是降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)對(duì)氣候變化和可持續(xù)發(fā)展議程極為重要的一年，因?yàn)檫@一年有三個(gè)重要事件發(fā)生，即國際社會(huì)通過和產(chǎn)生了《2015—2030年仙臺(tái)降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架》和《可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs）》，以及《巴黎協(xié)定》。追溯歷史，我們可以了解國際災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理及其重要的相關(guān)進(jìn)程和脈絡(luò)。

（一）國際減災(zāi)行動(dòng)框架

1987年，聯(lián)合國大會(huì)第四十二屆會(huì)議通過決議，明確提出1990—1999年為“國際減輕自然災(zāi)害十年（國際減災(zāi)十年）”，號(hào)召全球及各國政府積極參與并支持這一行動(dòng)?！皣H減災(zāi)十年”的主要目標(biāo)是最大限度地減少因自然災(zāi)害造成的生命和財(cái)產(chǎn)損失，以及對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的干擾。1999年，“國際減災(zāi)十年”活動(dòng)發(fā)展為“聯(lián)合國國際減災(zāi)戰(zhàn)略（United Nations International Strategy for Disaster Reduction，簡稱UNISDR）”活動(dòng)，并相應(yīng)成立UNISDR秘書處，負(fù)責(zé)聯(lián)合國成員國之間減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)計(jì)劃和戰(zhàn)略的實(shí)施，以期進(jìn)一步加強(qiáng)國際減災(zāi)努力。2019年，秘書處更名為聯(lián)合國減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)辦公室（The UN Office for Disaster Risk Reduction，簡稱聯(lián)合國減災(zāi)辦公室（UNDRR））。

30年來，降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)及相關(guān)的理念與行動(dòng)在實(shí)踐中得到發(fā)展（圖2），從20世紀(jì)90年代關(guān)注減少脆弱性、加強(qiáng)應(yīng)災(zāi)能力、應(yīng)急響應(yīng)和恢復(fù)，到近年來向可持續(xù)發(fā)展，融合氣候變化適應(yīng)和降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)災(zāi)害韌性轉(zhuǎn)變。這些理念集中體現(xiàn)在聯(lián)合國舉行的三次世界減災(zāi)大會(huì)，及其通過的相關(guān)減災(zāi)戰(zhàn)略與行動(dòng)框架中。

圖2 1990年以來減災(zāi)、應(yīng)對(duì)氣候變化與可持續(xù)發(fā)展歷程

1994年在橫濱舉行的第一屆世界減災(zāi)大會(huì)，通過了具有里程碑意義的《建立更安全世界的橫濱戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃》，重申了減災(zāi)十年的重點(diǎn)。它敦促防災(zāi)、備災(zāi)、預(yù)警、恢復(fù)，加強(qiáng)地方能力建設(shè)，改進(jìn)應(yīng)災(zāi)機(jī)制，并納入國家政策，以減少災(zāi)害的影響。

2005年，在日本兵庫縣舉行的第二屆世界減災(zāi)大會(huì)，對(duì)“橫濱戰(zhàn)略”進(jìn)行了更新，包括（1）災(zāi)害治理和政策；（2）風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及其評(píng)估和監(jiān)測(cè)；（3）知識(shí)管理和災(zāi)害教育，（4）有效響應(yīng)和恢復(fù)的準(zhǔn)備；（5）提高國家和地方的能力，以增強(qiáng)其韌性，確保減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和可持續(xù)發(fā)展。會(huì)議通過了《2005—2015年兵庫行動(dòng)框架（HFA）：建立社區(qū)和國家的災(zāi)害韌性》。目標(biāo)是到2015年，將通過降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)納入戰(zhàn)略和規(guī)劃過程，促進(jìn)地方知識(shí)、韌性建設(shè)和氣候適應(yīng)的積極作用，從而大幅減少災(zāi)害造成的人員、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境資產(chǎn)損失。該行動(dòng)框架主要包括一個(gè)預(yù)期成果，三大戰(zhàn)略目標(biāo)和五項(xiàng)優(yōu)先行動(dòng)事項(xiàng)（圖3）。

2015年3月，第三屆世界減災(zāi)大會(huì)在日本仙臺(tái)舉行。會(huì)議通過了《2015—2030年仙臺(tái)減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架》，提出了未來15年內(nèi)要取得的預(yù)期成果，確定了7項(xiàng)定量目標(biāo)和理解災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理、投資減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和提高韌性、加強(qiáng)備災(zāi)以有效應(yīng)對(duì)并在恢復(fù)、善后和重建方面做得更好等4個(gè)優(yōu)先行動(dòng)領(lǐng)域（圖4）。該減災(zāi)框架的通過翻開了減災(zāi)與可持續(xù)發(fā)展的新篇章。

（二）氣候變化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與應(yīng)對(duì)

從1988年起，每隔6至7年，全世界近千名從事氣候變化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)與可持續(xù)發(fā)展各領(lǐng)域的科學(xué)家，為決策者提供當(dāng)前國際科技界對(duì)氣候系統(tǒng)變化科學(xué)最新認(rèn)知的綜合說明，即評(píng)估報(bào)告，至今已出版5次科學(xué)評(píng)估報(bào)告，14個(gè)特別報(bào)告，6個(gè)技術(shù)報(bào)告和11個(gè)方法學(xué)報(bào)告。IPCC 5次氣候變化評(píng)估報(bào)告對(duì)氣候系統(tǒng)變化的科學(xué)進(jìn)展，氣候變化對(duì)自然系統(tǒng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的影響，以及限制溫室氣體排放和減緩氣候變化的選擇方案開展了卓有成效的評(píng)估，獲得了豐富的成果。自1990年以來，IPCC歷次發(fā)布的氣候變化評(píng)估報(bào)告都成為國際社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化的權(quán)威文件，為《聯(lián)合國氣候變化框架公約》談判提供科學(xué)依據(jù)，并成為各國政府制定應(yīng)對(duì)氣候變化政策、建立制度和采取行動(dòng)的重要科學(xué)依據(jù)。2007年12月，IPCC獲得諾貝爾和平獎(jiǎng)，以表彰IPCC為保護(hù)人類生存的地球做出的貢獻(xiàn)。

圖3 兵庫行動(dòng)框架要點(diǎn)

圖4 仙臺(tái)減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架要點(diǎn)

為評(píng)估氣候變化與極端氣候事件間的關(guān)系及其對(duì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的影響，IPCC于2012年2月發(fā)表了題為《管理極端事件和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，提升氣候變化適應(yīng)能力》的特別報(bào)告。報(bào)告指出，極端氣候?qū)Τ袨?zāi)體造成的破壞程度不僅取決于極端氣候本身，還取決于承災(zāi)體的暴露度及其脆弱性。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)，暴露度和脆弱性是影響災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵因素。提高承災(zāi)體系統(tǒng)的韌性、應(yīng)對(duì)能力和適應(yīng)能力，可以減小極端和非極端氣候?qū)ζ涞挠绊憽Ｔ跁r(shí)空尺度上，暴露度和脆弱性是動(dòng)態(tài)變化的，主要受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、地理、人口數(shù)量、文化背景、社會(huì)體制和社會(huì)環(huán)境等因素的影響。該報(bào)告還系統(tǒng)闡述了災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理以及適應(yīng)氣候變化的路徑和方法。

2015年12月，巴黎氣候變化大會(huì)達(dá)成了以《巴黎協(xié)定》為核心的一系列成果，成為適用于氣候變化及其影響的、具有重要?dú)v史意義和約束力的國際框架?！栋屠鑵f(xié)定》提出了3個(gè)目標(biāo)：一是將全球平均溫度上升幅度控制在工業(yè)化前水平2℃之內(nèi)，并力爭不超過工業(yè)化前水平1.5℃；二是提高適應(yīng)氣候變化不利影響的能力，并以不威脅糧食生產(chǎn)的方式增強(qiáng)氣候適應(yīng)能力和促進(jìn)溫室氣體低排放發(fā)展；三是使資金流動(dòng)符合溫室氣候低排放和氣候適應(yīng)型發(fā)展的路徑。在適應(yīng)和減輕氣候變化造成的損失損害方面，提出了提高氣候變化適應(yīng)能力，加強(qiáng)韌性和減少對(duì)氣候變化脆弱性的全球適應(yīng)目標(biāo)。在減排方面，明確了國家自主減排的方式，2020年后，所有締約方將以自主貢獻(xiàn)的方式參與全球應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)。

(三)減災(zāi)與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

2015年9月聯(lián)合國發(fā)展峰會(huì)一致通過由聯(lián)合國大會(huì)第六十九屆會(huì)議提交的決議草案《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》。聯(lián)合國2030議程中的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs）將取代21世紀(jì)初聯(lián)合國確立的千年發(fā)展目標(biāo)（MDGs）。該議程兼顧了可持續(xù)發(fā)展的三個(gè)方面：經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境，是為人類、地球與繁榮制訂的行動(dòng)計(jì)劃。

議程共包括17個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和169個(gè)具體目標(biāo)。這些發(fā)展目標(biāo)都與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)緊密地相互作用和影響。例如，目標(biāo)9建設(shè)具有韌性的基礎(chǔ)設(shè)施，目標(biāo)11建設(shè)包容、安全、韌性和可持續(xù)的城市與居住區(qū)，目標(biāo)13采取緊急行動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化及其影響，均直接與減災(zāi)降險(xiǎn)關(guān)聯(lián)。這169個(gè)具體目標(biāo)中，也有許多涉及降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)害影響的內(nèi)容。例如，目標(biāo)1的具體目標(biāo)之一，到2030年，增強(qiáng)窮人和弱勢(shì)群體的災(zāi)害韌性，降低其遭受極端天氣事件和其他經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境與災(zāi)害沖擊的概率及受影響程度。災(zāi)害使發(fā)展處于風(fēng)險(xiǎn)中，由災(zāi)害造成的損失可能會(huì)嚴(yán)重阻礙許多國家實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。同時(shí)，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也將有助于減少人類面對(duì)自然災(zāi)害的脆弱性，從而極大地減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。

結(jié)語

人類而非自然是導(dǎo)致災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)與災(zāi)害損失的根源。人類如何發(fā)展與人類生活的區(qū)域，決定了未來災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的高低和為此付出的代價(jià)。

30年來我們?cè)诩訌?qiáng)立法，能力與體制建設(shè)，改進(jìn)備災(zāi)和響應(yīng)（包括預(yù)警）方面取得重大進(jìn)展。但將減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的事業(yè)融入社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、城市、環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃與發(fā)展方面的進(jìn)展甚微。因此，難以減少或消除驅(qū)動(dòng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的根源，如貧窮，缺乏規(guī)劃的城市蔓延，治理不善，生態(tài)系統(tǒng)退化，以及氣候變化及極端天氣氣候事件的負(fù)面影響。

減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)對(duì)氣候變化和可持續(xù)發(fā)展問題相互纏繞交織。減災(zāi)在可持續(xù)發(fā)展和氣候變化之間起著重要的橋梁作用，減災(zāi)提供了切實(shí)的行動(dòng)和方向，是許多氣候變化適應(yīng)行動(dòng)的關(guān)鍵。沒有減災(zāi)，發(fā)展的可持續(xù)性就無從談起，因?yàn)槿藗冊(cè)跇O端事件沖擊中沒有得到保護(hù)，他們的生計(jì)會(huì)受到破壞，富裕國家保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力也會(huì)受到影響。人類需要超越現(xiàn)有減災(zāi)模式，從管理災(zāi)害本身轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾盹L(fēng)險(xiǎn)，有效減輕現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)，避免新風(fēng)險(xiǎn)的積累，以及提升個(gè)人和社會(huì)的災(zāi)害韌性，以應(yīng)對(duì)難以有效降低的殘余風(fēng)險(xiǎn)。

我們需要積極行動(dòng)起來，投身于《仙臺(tái)框架》確定的四個(gè)減災(zāi)優(yōu)先領(lǐng)域，努力實(shí)現(xiàn)該框架確立的減少災(zāi)害損失的七個(gè)目標(biāo)。同時(shí)，還需要切實(shí)提高災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理水平，推進(jìn)自上而下與自下而上相結(jié)合的災(zāi)害韌性建設(shè)，如制定法規(guī)與政策、戰(zhàn)略與行動(dòng)規(guī)劃，加強(qiáng)體制與機(jī)制建設(shè)，韌性建設(shè)融資與投資，重大項(xiàng)目實(shí)施與能力建設(shè)等。