基于提高救災效能為目標的城市社區(qū)應急準備工作的思考

賈思萱 陳莉

引言

無數(shù)災難的處置和救援經(jīng)驗告訴我們，當災難來臨時能夠拯救你的人一個是你自己，另一個就是你身邊的人。因為從救災效能考慮，救援力量到達災區(qū)的時間長短是影響救援效能的最直接的因素。原則上說：到達災害現(xiàn)場越早越快相對人員的救出率和救活率就越高。僅以地震應急救援為例，根據(jù)科學家對1995年日本阪神地震人員脫困統(tǒng)計分析：

自救 34.9%

家人救出 31.9%

朋友、鄰居救出 28.1%

路人救出 2.6%

救援隊救出 1.7%

其他 0.9%

以上數(shù)據(jù)與汶川地震數(shù)據(jù)相仿。

有關(guān)資料顯示:

獲救時間 救活率

震后 20分 98%

60分 63%

120分 50%

震后2個小時后還無法獲救的人員中，窒息死亡人數(shù)占死亡人數(shù)的58%。人的呼吸心跳一旦停止，30秒后就會昏迷，4～6分鐘后腦細胞就會死亡。

事實證明，專業(yè)救援隊伍的建設(shè)是十分必要的，他們是解決災害現(xiàn)場艱、難、險、重任務的攻堅力量，是國家救援的主力軍（圖1）。但目前僅依靠救援力量到災區(qū)搶險救災的觀念并不是最科學的做法。應全面提高城市社區(qū)應急準備能力和公眾的自救互救能力，這是提高城市社區(qū)抗災韌性，降低城市災害損失和人員傷亡最有效、最直接的舉措。

圖1 專業(yè)救援隊伍

城市社區(qū)應急準備工作

（一）社區(qū)

“社區(qū)”是社會學中的一個基本概念。由德國社會學家騰尼斯1881年首先提出。而中文“社區(qū)”一詞是20世紀30年代由費孝通先生翻譯而來的。

《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》指出，社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體。目前城市社區(qū)的范圍，一般是指經(jīng)過體制改革后做了規(guī)范調(diào)整的居民委員會轄區(qū)。

“社區(qū)”簡而言之：就是一定地域范圍內(nèi)人們社會生活的共同體。

城市社區(qū)可按人口規(guī)模分為大都市、中等城市和小城鎮(zhèn)社區(qū)，也可按功能分為工業(yè)社區(qū)、商業(yè)社區(qū)、住宅社區(qū)、政治社區(qū)、文化教育社區(qū)等。目前，我國居民委員會是城市社區(qū)中的自治組織，代表著社區(qū)居民利益，同時也作為政府委托人承擔著大量公共服務性任務。我國城市社區(qū)治理還沒有從根本上實現(xiàn)社區(qū)行政管理與社區(qū)自治管理、社區(qū)行政管理與社區(qū)公共服務的真正分離。同時，由于我國大部分城市社區(qū)樓群集中、人口密集、公共安全應對能力較弱，社區(qū)成災的比例和損失均比較高。

（二）城市社區(qū)應急準備

城市社區(qū)應急準備是指在突發(fā)性事件爆發(fā)后，為高效有序地開展先期處置工作，減輕突發(fā)事件給城市社區(qū)帶來的居民傷亡和經(jīng)濟損失，而在應急預案、應急資源、應急宣傳培訓、應急組織機構(gòu)等方面所做的各種準備。提升城市社區(qū)的應急準備能力是城市社區(qū)應急工作十分重要的環(huán)節(jié)。

（三）城市社區(qū)應急準備工作的基本內(nèi)容

城市社區(qū)應急準備的研究在我國起步較晚，目前的觀點與作法也不夠統(tǒng)一和規(guī)范，在此先學習借鑒一些國外的有益經(jīng)驗。

1.“有恢復能力的社區(qū)”這一理念是由美國學者提出。美國2010—2030年防災減災規(guī)劃戰(zhàn)略研究報告《災害韌彈性——國家的迫切需求》中，將災害彈性列為防災減災工作的主要目標。隨后又發(fā)布了《國家地震韌彈性：研究、實施與推廣》，提出地震災害彈性和可恢復性的概念。指出可恢復性是指重大地震事件發(fā)生后，整個社會系統(tǒng)在較短的時間內(nèi)恢復到地震發(fā)生前的狀態(tài)。即社區(qū)能從災害中快速恢復，居民生活達到正常狀態(tài)；強調(diào)社區(qū)在災害應急中的基礎(chǔ)性作用，利用社區(qū)資源自救互救，目標是有效減輕災害損失，增加政府救援計劃的靈活性。

2.“有準備的社區(qū)”是由澳大利亞緊急事態(tài)管理署提出的。他們結(jié)合當?shù)貙嶋H提出，社區(qū)需要做好應急的人力資源準備，而且要編制完成社區(qū)各類突發(fā)事件應急預案并要做好與政府層面預案的銜接，有效地發(fā)揮基層社區(qū)的作用。為此有關(guān)方面要求，一定要做好社區(qū)預案的演習、演練并適時修改完善；同時強調(diào)要做好家庭應急物資準備并定期補充、更新，建立行之有效的家庭應急預案。建立“政府—社區(qū)—家庭”一體化的基層應急準備和防御體系。

《社區(qū)應急準備——管理及政策制定者手冊》（世界衛(wèi)生組織（WHO）編制）中強調(diào)指出：在社區(qū)層面的應急準備必須適合社區(qū)的具體情況。需要建立面對重大災難的信息互聯(lián)與共享系統(tǒng)；能讓更多居民和響應者第一時間投入應急救助行動；建立家庭應急預案，做好家庭應急物資準備并定期補充、更新系統(tǒng)。

（四）城市社區(qū)應急準備工作的目標與宗旨

當前隨著城市化進程的加速及新能源、新工藝、新材料的廣泛應用，使城市災害事故呈現(xiàn)多樣化、復雜化，極易引起次生衍生災害，產(chǎn)生連鎖反應，形成復合災害。城市社區(qū)應急準備工作的目標與宗旨就是讓社區(qū)不再被動等待救援，而是主動采取措施并降低風險，建立社區(qū)應急準備制度，落實好相應的人財物等基礎(chǔ)要素，這樣就可以在外援到來之前，以社區(qū)為單元展開積極有效的應對和處置，在提高救災效能、降低整體損失方面起到十分重要的作用。

城市社區(qū)應急準備的現(xiàn)狀與問題

1.城市社區(qū)應急準備中行政化傾向較為嚴重，資金籌措渠道單一。在我國社區(qū)建設(shè)、社區(qū)管理與服務，特別是城市社區(qū)應急準備工作中依賴政府行政手段干預的傾向十分突出，政府大包大攬“出現(xiàn)問題就找政府”已成為常態(tài)。但我們必須認識到，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展與進步，在提升人們生活水平的同時，社會的文明程度也要同步提高，人們在解決了溫飽之后，在向全面小康邁進的過程中，有更多的企業(yè)、公民個人愿意投身公益事業(yè)，愿意為社會的發(fā)展進步奉獻一份愛心。因此，隨著社會的進步，我們應在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導下，發(fā)展社會、市場、社會組織和公民在社會發(fā)展和進步中的積極作用。

2.社區(qū)應急志愿者隊伍建設(shè)滯后，社區(qū)應急能力薄弱?！?·12”汶川大地震后，我國社區(qū)志愿者隊伍及人數(shù)確實有了較大的增長，但是發(fā)展不平衡，存在著地區(qū)、地域差距，依托社區(qū)建立的、直接為城市應急提供服務的志愿者數(shù)量更是不足。同時志愿者隊伍人員結(jié)構(gòu)亟須優(yōu)化，缺乏必要而有效的培訓機制和經(jīng)費保障及激勵機制，社區(qū)應急能力普遍薄弱。

3.社區(qū)應急預案流于形式且可操作性差，演練也不夠充分。據(jù)統(tǒng)計2003年“非典”之前。我國城鎮(zhèn)社區(qū)應急預案編制逐步達到了全覆蓋，但是預案編制不夠規(guī)范，缺乏相關(guān)的指導性文件和標準，預案修訂不及時，演練也不充分，社區(qū)應急預案流于形式、可操作性差。

4.社區(qū)應急科普教育能力薄弱，居民應急意識淡薄。目前在社區(qū)應急知識的普及教育方面，在一些中心城市通過政府購買服務的方式，委托一些培訓機構(gòu)開展社區(qū)應急科普工作（圖2），確實起到了很好的效果，但是普及面遠遠不夠。原因是缺乏多主體參與社區(qū)科普工作的正規(guī)渠道。

5.社區(qū)綜合風險防范能力不足，成災概率大，災害損失重。社區(qū)應急值守力量不足，預警信息渠道狹窄，應急工作信息報送制度不夠健全，風險隱患排查不到位、能力偏低。社區(qū)潛在風險高。

做好城市社區(qū)應急準備工作的路徑與措施

改革開放以來，我們用了40年時間就完成了西方發(fā)達國家經(jīng)歷一二百年才完成的城市化進程。但我們也必須清醒地看到，隨著經(jīng)濟發(fā)展、城市現(xiàn)代化步伐的加速，城市擴張進入快車道，而城市的潛在風險也在不斷醞釀、發(fā)酵。近些年來，我國相繼發(fā)生的重大公共安全事故，反映出了我國城市風險管理與經(jīng)濟社會發(fā)展及人民群眾對安全需要之間的差距。加強風險管理已經(jīng)成為我國城市管理的重中之重，也是全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的迫切需要。人們常說，災難離我們并不遙遠，它常在人們最意想不到的時候就發(fā)生了，做好準備是我們最好的選擇。在此就做好城市社區(qū)應急準備工作的路徑與措施談幾點建議。

（一）做好城市社區(qū)應急準備工作的途徑

做好城市社區(qū)應急準備在預防突發(fā)事件中有著十分重要的基礎(chǔ)性作用。世界衛(wèi)生組織（WHO）建議：

一是從政府層面應加強相應政策的制定與引導；

二是以城市社區(qū)為單元做好風險評估，既包括傳統(tǒng)的風險，也包括非傳統(tǒng)風險；

三是結(jié)合城市社區(qū)的脆弱性分析，做好應急事件的預防，編制應急計劃并組織落實；

四是加強對社區(qū)居民的安全教育與培訓，提升居民的應急意識和能力；

五是有關(guān)部門和社會相關(guān)組織應加強對社區(qū)應急準備工作落實情況的監(jiān)督與檢查。

（二）做好城市社區(qū)應急準備工作的措施建議

1.建立健全社區(qū)應急管理體系

建立健全社區(qū)應急管理法制——解決該誰干的問題；構(gòu)建社區(qū)應急管理的組織體系——解決誰來干的問題；建立實用高效的社區(qū)應急機制——隱患排查機制、應急協(xié)作機制、決策指揮機制、應急保障機制；編制修訂有實際操作性的應急預案——解決好預案的實用性問題。

2.構(gòu)建好社區(qū)應急管理組織體系

在這方面必須堅持政府、社會和社區(qū)三者協(xié)作共治的原則。即政府應在政策引導、法律法規(guī)編制、財政資金支持方面予以傾斜；社會可在為社區(qū)提供技術(shù)、智力服務，資源支撐，參與協(xié)作共治方面提供支持；社區(qū)在政府和社會的共同支持下，更應主動作為，發(fā)揮好基層社區(qū)的組織協(xié)調(diào)作用，抓好各項工作落實并持續(xù)改進，使城市社區(qū)變得更加安全、和諧、穩(wěn)定。社區(qū)應急管理的三角協(xié)作模型如圖3所示。

圖3 社區(qū)應急管理三角協(xié)作模型

同時根據(jù)社區(qū)管理工作需要，建立社區(qū)應急管理組織機構(gòu)，加強應急值守。社區(qū)應急管理基本組織機構(gòu)如圖4所示。

圖4 社區(qū)應急管理基本組織機構(gòu)圖

3.廣開渠道籌措資金，克服純行政化傾向

公共安全管理的主體包括政府、企業(yè)、單位和個人；公共安全管理的客體包括生命、健康、財產(chǎn)，安全；公共安全涉及千家萬戶，因此在社區(qū)應急管理資金籌措方面應本著大家的事大家辦的原則，廣開門路籌集資金。根據(jù)一些地方的做法，可建立社區(qū)應急管理基金池（圖5），充分發(fā)揮和調(diào)動好政府、社會、企業(yè)、個人和國際捐贈等多元渠道作用，解決好社區(qū)應急管理資金不足和純政府化傾向問題。

4.做好社區(qū)應急準備工作，提升社區(qū)安全保障能力

傳統(tǒng)的社區(qū)應急準備能力主要是指應急物資和應急人員準備狀況與程度，隨著信息技術(shù)的發(fā)展和智慧城市建設(shè)，應急網(wǎng)絡準備也已成為城市社區(qū)應急準備的重要組成部分。

圖6 社會救援力量

圖5 社區(qū)應急管理基金池

本文所提的物質(zhì)準備不僅是應急的物資，還指與社區(qū)防災減災救災相關(guān)的廣義的物質(zhì)基礎(chǔ)。因此，社區(qū)應急物質(zhì)準備能力應包括：

一是風險防控能力。應對社區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、生命線工程、生活保障設(shè)施等進行風險評估，對薄弱環(huán)節(jié)要加以整改和防護，以降低社區(qū)風險。以地震災害防控為例，社區(qū)建筑是否達到抗震設(shè)防要求；社區(qū)避難場所建設(shè)是否達到規(guī)范要求，地徑標識是否安裝到位；私建亂建建構(gòu)筑物是否堵塞救援和疏散通道等。

二是建立社區(qū)應急安全委員會和防災救災物資儲備機制。社區(qū)應有一定量的備災物資和救治藥品及簡易救助工具的儲備。駐社區(qū)單位應建立救援聯(lián)動機制，并定期開展應急避險、應急救援培訓與演練（圖6）。

三是組建社區(qū)應急志愿者隊伍。動員社區(qū)居民，特別是有一定專長的人員，積極參加社區(qū)志愿者組織，建立志愿者隊伍章程和管理機構(gòu)，并通過政府購買服務的方式對相關(guān)人員進行專業(yè)救援技能和防災減災科普知識方面的培訓，提高人員素質(zhì)，提高基層社區(qū)的應急處置效率與處置能力。

四是城市社區(qū)應急管理信息化代表了未來城市社區(qū)應急管理發(fā)展的主流方向。應急網(wǎng)絡能使物質(zhì)、人員、組織機構(gòu)有效地連動起來，提高社區(qū)的應急反應能力。社區(qū)應急網(wǎng)絡建設(shè)應考慮：應急物質(zhì)來源協(xié)調(diào)系統(tǒng)、應急人員調(diào)配協(xié)調(diào)系統(tǒng)、政府決策信息共享系統(tǒng)、媒體信息披露系統(tǒng)、應急心理援助系統(tǒng)，真正實現(xiàn)上下聯(lián)動。

結(jié)語

本文從提高救災效能出發(fā)，對做好城市社區(qū)應急準備工作進行了研究與分析，指出了目前城市社區(qū)應急準備中存在的問題與不足，分析產(chǎn)生的原因；提出了提升城市社區(qū)應急準備能力的路徑和措施，在我國加速城市化建設(shè)的進程中，有針對性地做好相應的應急準備工作，對提高城市社區(qū)的防災減災救災能力有一定的借鑒和指導意義。