發(fā)揮行政審判職能 促進(jìn)法治文明建設(shè)

黨的十八屆四中全會作出了《全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法制體系、建設(shè)社會主義法治國家。依法治國體現(xiàn)了人民的意志和社會發(fā)展規(guī)律，是中國特色社會主義現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)要求。為全面了解江蘇省法治建設(shè)中存在的問題，全面提升江蘇法治建設(shè)水平，推動江蘇高質(zhì)量發(fā)展走在前列，中共江蘇省委黨校第32期省管干部進(jìn)修班以全省行政審判為視角，對全省行政訴訟狀況進(jìn)行了調(diào)研，并在調(diào)研的基礎(chǔ)上以2018年數(shù)據(jù)為研究樣本，對進(jìn)一步推進(jìn)依法行政提出若干建議。

一、從全省行政訴訟看依法行政的情況

行政訴訟情況。2018年，全省法院受理各類行政案件31828件，同比增長7.24%。其中，受理一審行政案件20064件，同比增長8.64%;受理二審行政案件9659件，同比增長5.84%;受理再審審查案件2105件，同比增長1.01%。此外，全年受理審查非訴行政執(zhí)行案件11125件，同比增長0.46%。

涉及領(lǐng)域拓展。2018年全年新收一審行政案件16387件。其中，城建案件2658件，人社案件1314件，公安案件1245件，資源案件1106件，合計(jì)占新收一審案件總數(shù)的38.59%，同比下降20.72個百分點(diǎn)。隨著執(zhí)法力度的加強(qiáng)，一些執(zhí)法領(lǐng)域新收案件數(shù)增幅較大，2018年全省新收一審環(huán)保行政案件159件，同比增長34.75%;新收一審水利行政案件38件，同比增長52%;新收一審文化行政案件8件，同比增長300%。同時，隨著執(zhí)法領(lǐng)域逐步擴(kuò)展，在統(tǒng)計(jì)、電力等領(lǐng)域也出現(xiàn)了行政訴訟案件，行政審判監(jiān)督的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。

熱點(diǎn)訴訟增多。2018年審結(jié)一審行政協(xié)議案件358件，同比增長64.98%。審結(jié)復(fù)議機(jī)關(guān)作為共同被告的一審行政案件1758件，同比增長7.59%;審結(jié)復(fù)議機(jī)關(guān)單獨(dú)作為被告的一審行政案件632件，同比增長79.04%。復(fù)議機(jī)關(guān)單獨(dú)作為被告案件大幅增長，從一個側(cè)面表明，復(fù)議機(jī)關(guān)加大了復(fù)議監(jiān)督力度，在行政復(fù)議中撤銷、變更原行政行為或確認(rèn)原行政行為違法的情形大幅增加。此外，2018年審結(jié)一審政府信息公開行政案件1551件;審結(jié)一審附帶規(guī)范性文件審查類行政案件40件;審結(jié)一審公益訴訟類行政案件23件。

地區(qū)差異明顯。2018年南京市新收一審行政案件2817件，占全省總數(shù)的17.19%;徐州和南通兩市新收一審行政案件分別為2145件和1938件，同比分別增長23.13%和3.30%，居全省第二三位。以上三個地區(qū)新收一審行政案件合計(jì)6900件，占全省總數(shù)的42.11%。雖然常州市新收一審行政案件813件，同比增長9.86%;鎮(zhèn)江市新收一審行政案件688件，同比增長9.90%;連云港市新收一審行政案件748件，同比增長15.79%，但上述三個地區(qū)的新收案件總數(shù)僅有2249件，占全省總數(shù)的13.72%。

二、堅(jiān)持依法審判，推動依法行政

全省各級法院積極應(yīng)對不斷涌入法院的行政訴訟案件，嚴(yán)格司法審查標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持依法審判，積極開展司法建議等工作，行政機(jī)關(guān)堅(jiān)持依法行政，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人主動出庭應(yīng)訴，共同推動行政爭議的妥善化解，擴(kuò)大行政審判和依法行政的效果，并取得了明顯成效。全省法院行政審判條線向有關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)送司法建議167件;參與行政機(jī)關(guān)聯(lián)席會議417次;為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)授課357次;反饋地方規(guī)范性文件修改建議41件;組織行政機(jī)關(guān)觀摩庭、人大代表旁聽庭等399次;與行政機(jī)關(guān)開展聯(lián)合調(diào)研55次。

裁判公正，妥善化解行政爭議。一是優(yōu)質(zhì)高效審理案件。全年審結(jié)各類行政案件24811件，同比增長6.14%。其中審結(jié)一審行政案件15843件，同比增長6.85%;審結(jié)二審行政案件7904件，同比增長7.27%;審結(jié)再審審查案件1064件，同比下降9.83%。此外，審結(jié)非訴行政執(zhí)行案件10947件。二是注重糾紛化解。克服就案辦案的思想，堅(jiān)持全方位、多渠道做好矛盾糾紛化解工作。在審結(jié)的一審案件中，通過教育疏導(dǎo)，引導(dǎo)當(dāng)事人撤訴4036件，撤訴率25.47%。

審查嚴(yán)格，堅(jiān)持維權(quán)監(jiān)督并重。一是嚴(yán)格司法審查標(biāo)準(zhǔn)。切實(shí)履行保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益、支持行政機(jī)關(guān)依法辦事、糾正違法行政行為等職責(zé)。在2018年全省法院審結(jié)的一審行政案件中，判決駁回原告訴訟請求4528件，判決行政機(jī)關(guān)敗訴1253件，行政機(jī)關(guān)一審敗訴率7.91%，同比下降0.57個百分點(diǎn)。審結(jié)的非訴行政執(zhí)行案件中，裁定準(zhǔn)予執(zhí)行9407件，不予執(zhí)行410件，不予執(zhí)行率3.75%。二是強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督。2018年全年二審直接改判案件121件，發(fā)回重審81件，撤銷原判并駁回起訴46件，撤銷原裁定并指令受理28件，撤銷原裁定并指令審理82件，撤銷原判并裁定移送其他法院管轄4件，合計(jì)362件，二審案件發(fā)改率4.58%。申請?jiān)賹弻彶榘讣?，提起再?件，提起再審率0.66%。三是加強(qiáng)涉企案件審理。2018年全年審結(jié)涉及各類企業(yè)行政案件3247件，同比增加6.7%。在規(guī)范企業(yè)行為的同時，依法糾正損害企業(yè)經(jīng)營發(fā)展的各類不當(dāng)行政行為，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。

良性互動，增強(qiáng)法治建設(shè)合力。各級法院主動向當(dāng)?shù)攸h委報告、向政府通報行政審判工作情況，各級黨委、政府越來越重視行政審判工作。江蘇省政府召開常務(wù)會議并出臺《關(guān)于2017年度行政訴訟有關(guān)情況的通報》，對進(jìn)一步加強(qiáng)法治政府建設(shè)提出要求?；窗?、鹽城、宿遷、常州、南通等市主要領(lǐng)導(dǎo)分別對相關(guān)中院報送的行政審判年度報告作出重要批示，進(jìn)一步加強(qiáng)了對行政審判工作的領(lǐng)導(dǎo)。

三、推動全省依法行政的幾點(diǎn)建議

江蘇省委、省政府對法治政府、法治社會建設(shè)提出了更高的要求。為進(jìn)一步提升全省行政機(jī)關(guān)依法行政能力和水平，結(jié)合2018年全省行政案件審理情況及行政機(jī)關(guān)敗訴原因分析，提出如下建議。

依法推進(jìn)行政體制改革。一是依法推進(jìn)地方行政機(jī)構(gòu)改革。黨政協(xié)同推動政府機(jī)構(gòu)改革是新一輪機(jī)構(gòu)改革的鮮明特色。如何界定黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立、合署辦公、機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型及隸屬關(guān)系調(diào)整等改革后的行政主體資格，是當(dāng)前迫切需要解決的難題。此外，行政審批局、大數(shù)據(jù)管理局、地方金融監(jiān)督管理局等具有江蘇特色的一批新型機(jī)構(gòu)紛紛設(shè)立，也會帶來依法履職的新問題。建議省政府盡快出臺相應(yīng)文件，在地方性規(guī)章未修改前，明確地方性法律規(guī)范適用的相關(guān)問題。二是深入推進(jìn)綜合執(zhí)法體制改革。針對全省城市管理綜合執(zhí)法領(lǐng)域長期存在的集中處罰部門與行政主管部門職權(quán)交叉、履職爭議等突出問題，建議遵循法定程序科學(xué)劃定行政職權(quán)，規(guī)范派駐基層機(jī)構(gòu)的執(zhí)法責(zé)任承擔(dān)主體。三是穩(wěn)妥推進(jìn)行政審批制度改革。建議改革過程中堅(jiān)持“緊密聯(lián)系、應(yīng)進(jìn)必進(jìn)、循序漸進(jìn)、蹄疾步穩(wěn)”原則，科學(xué)合理確定需要劃轉(zhuǎn)到行政審批部門的許可事項(xiàng)，明確審批部門與主管部門之間的職權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)，明確“誰審批誰負(fù)責(zé)、誰主管誰監(jiān)管”，避免職責(zé)不清和互相推諉。

努力提升依法行政能力。一是強(qiáng)化正當(dāng)程序理念。從全省情況看，近2/3強(qiáng)制類敗訴案件系由職權(quán)和程序問題引發(fā)，因此必須加強(qiáng)職權(quán)法定和正當(dāng)程序意識。尤其是基層政府和行政機(jī)關(guān)不能一味為了推進(jìn)拆遷、征收或拆違等工作進(jìn)程，在沒有法律授權(quán)或未履行法定程序情況下對行政相對人不動產(chǎn)實(shí)施行政強(qiáng)制，堅(jiān)決防止損害法律權(quán)威現(xiàn)象的發(fā)生。二是提升誠信行政意識。各級行政機(jī)關(guān)要自覺履行行政協(xié)議確定的義務(wù)，強(qiáng)化守法誠信管理，探索建立行政執(zhí)法人員守法誠信檔案。三是加強(qiáng)主動履職意識。在2018年全省行政公益訴訟案件中，行政機(jī)關(guān)敗訴案件均因不履行法定職責(zé)導(dǎo)致。建議環(huán)保、農(nóng)林、文化等負(fù)有直接社會管理義務(wù)的部門增強(qiáng)主動履職意識，及時履行法定職責(zé)，做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

切實(shí)加強(qiáng)基層執(zhí)法工作。一是加強(qiáng)法治教育。建議加強(qiáng)對一線行政執(zhí)法人員的教育培訓(xùn)工作，強(qiáng)化執(zhí)法人員責(zé)任意識和程序意識。以推進(jìn)執(zhí)法行為規(guī)范化、強(qiáng)化行政爭議源頭預(yù)防為目標(biāo)，重點(diǎn)提升執(zhí)法人員的證據(jù)采集、法律適用以及文書制作等綜合執(zhí)法能力。同時，健全執(zhí)法人員資格準(zhǔn)入制度，擬上崗人員必須通過相關(guān)法律知識考試才能獲得執(zhí)法資格。二是強(qiáng)化考核監(jiān)督指導(dǎo)。一方面，省、市兩級政府及相關(guān)主管部門應(yīng)加強(qiáng)對下監(jiān)督指導(dǎo)力度，扎實(shí)有效開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，細(xì)化考核標(biāo)準(zhǔn);另一方面，縣鄉(xiāng)兩級行政機(jī)關(guān)也應(yīng)加強(qiáng)行政決策和行政執(zhí)法的科學(xué)性、合法性，配齊配強(qiáng)一線執(zhí)法力量，健全內(nèi)部法制審核機(jī)制。三是拓寬投訴舉報渠道。重視對基層執(zhí)法工作的投訴、舉報，進(jìn)一步暢通渠道，及時處理好人民群眾反映的基層執(zhí)法問題。對因違法行為導(dǎo)致的重大責(zé)任事故，應(yīng)依法依紀(jì)追究相關(guān)人員責(zé)任。

依法保護(hù)企業(yè)正當(dāng)權(quán)益。一是強(qiáng)化平等保護(hù)理念。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)摒除歧視民營企業(yè)和民營企業(yè)家的觀念，對民營經(jīng)濟(jì)予以法律上的平等保護(hù)。不能單純以防止國有資產(chǎn)流失、維護(hù)公共利益等借口犧牲民營企業(yè)合法權(quán)益，不能因一些民營企業(yè)體量不大而忽視對其合法權(quán)益的保護(hù)。二是切實(shí)保障企業(yè)產(chǎn)權(quán)。在不違反法律規(guī)范和不影響相關(guān)各方合法權(quán)益的前提下，建議各級政府及人社、市場監(jiān)督等部門在執(zhí)法中對民營企業(yè)產(chǎn)權(quán)予以更充分的保護(hù)。如在行政強(qiáng)制案件中慎用強(qiáng)制措施，盡量不封、少封、活封企業(yè)賬戶、財產(chǎn);在行政處罰案件中處罰強(qiáng)度應(yīng)與違法行為相適應(yīng)，慎用頂格罰款、吊銷執(zhí)照等處罰;在工傷認(rèn)定中嚴(yán)格把握認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，避免增加企業(yè)負(fù)擔(dān);在行政協(xié)議案件中恪守承諾，保護(hù)企業(yè)的正當(dāng)權(quán)益。三是對企業(yè)經(jīng)營予以幫扶。建議各級政府結(jié)合本地實(shí)際制定規(guī)范性文件，對企業(yè)行為加強(qiáng)引導(dǎo)，保證企業(yè)經(jīng)營有法可依;同時定期開展自查自糾，主動廢除違法增加民營企業(yè)義務(wù)、限制民營企業(yè)權(quán)利的規(guī)范性文件;對不公正對待民營企業(yè)和企業(yè)家的行政執(zhí)法行為，堅(jiān)決予以整改。

行政訴訟是人民群眾對政府依法行政的滿意度“晴雨表”，從全省法院行政審判的上述分析看，全省行政執(zhí)法狀況、依法行政水準(zhǔn)對照全面推進(jìn)依法治國要求還有一定差距。必須認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，嚴(yán)格司法審查標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化法律監(jiān)督功能，不斷增強(qiáng)法治意識，切實(shí)維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義，使高水平法治建設(shè)成為江蘇核心競爭力的重要標(biāo)志。

（執(zhí)筆人：劉亞平，江蘇省高級人民法院巡視員）

責(zé)任編輯：劉志剛