論我國監(jiān)察體制改革背景下新《公務(wù)員法》關(guān)于處分制度的修訂

陳 陽,閆亞新

(西北政法大學(xué) 行政法學(xué)院,陜西 西安 710122)

監(jiān)察體制改革前,國家公務(wù)員違法違紀(jì)涉及的處分主要有行政處分、黨紀(jì)處分和刑罰三種情形,分別由行政監(jiān)察機關(guān)、黨的紀(jì)律檢查機關(guān)和司法機關(guān)具體執(zhí)行。這種由不同機關(guān)分別追究公務(wù)員責(zé)任的“分散模式”往往使得各機關(guān)之間職能交叉、權(quán)責(zé)不一、銜接不順,未能充分發(fā)揮最初構(gòu)建該制度所要達(dá)到的功能和效用。為了構(gòu)建全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系,中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》,以職能為導(dǎo)向,將同反腐敗職能有關(guān)的監(jiān)察部、國家預(yù)防腐敗局以及最高人民檢察院反貪污賄賂總局進(jìn)行機構(gòu)上的整合,組建全新的國家機關(guān),即國家監(jiān)察委員會,與中央紀(jì)律檢查委員會合署辦公,并于2018年3月20日正式通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)。

為了進(jìn)一步配合深化國家監(jiān)察體制改革、完善國家監(jiān)察制度體系,最新修訂的《中華人民共和國公務(wù)員法》(以下簡稱《公務(wù)員法》)已由第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議于2018年12月29日表決通過,自2019年6月1日起正式施行?！豆珓?wù)員法》的修訂，一方面表現(xiàn)出《監(jiān)察法》對其帶來的重大影響,另一方面又體現(xiàn)出《公務(wù)員法》某種程度上對《監(jiān)察法》的回應(yīng)。本文即是在這樣一個大背景下,剖析我國公務(wù)員處分制度的改革、調(diào)整與應(yīng)對。

一、監(jiān)察體制改革背景下公務(wù)員處分制度的“四變”

《監(jiān)察法》實施后,有關(guān)公務(wù)員處分制度的變化主要體現(xiàn)在以下四個方面。

(一)權(quán)力架構(gòu)發(fā)生改變

監(jiān)察體制改革前,國家公務(wù)員違法違紀(jì)的責(zé)任主要有三種情形:第一種是國家公務(wù)員違反行政紀(jì)律,應(yīng)當(dāng)受到行政紀(jì)律處分(即行政處分),行政處分在行政法上被歸為內(nèi)部行政行為,其就權(quán)力屬性來講,仍然屬于行政權(quán)的行使范疇。第二種是國家公務(wù)員同時兼具中國共產(chǎn)黨黨員的身份,其一旦違反黨紀(jì)政紀(jì),則既要受行政處分,同時還要受黨紀(jì)處分,黨紀(jì)處分屬于黨的權(quán)力行使范疇。第三種是國家公務(wù)員的行為構(gòu)成犯罪的,依法由司法機關(guān)追究刑事責(zé)任,該種情形則是司法機關(guān)在行使司法權(quán)力。但是監(jiān)察體制改革之后,公務(wù)員監(jiān)督的權(quán)力架構(gòu)從原來的平面式的、二維的“三角形”架構(gòu)變?yōu)榱Ⅲw式的、三維的“四棱錐”架構(gòu),如圖1所示。從《公務(wù)員法》第57條、第61條、第86條、第95條之規(guī)定,均可看到監(jiān)察權(quán)作為“政治權(quán)力的新族”[1],已經(jīng)正式嵌入我國整個權(quán)力架構(gòu)體系。

圖1監(jiān)察體制改革前后的權(quán)力架構(gòu)

(二)組織體系發(fā)生改變

在監(jiān)察體制改革之前,對于公務(wù)員的處分主要由行政機關(guān)的監(jiān)察部門、黨的紀(jì)律檢查部門以及檢察機關(guān)的反腐敗部門具體行使。而本次全面深化黨和國家機構(gòu)改革,原有的行政監(jiān)察部門、檢察機關(guān)的反腐部門均被吸收到國家監(jiān)察委員會這一全新的組織機構(gòu)中,并與黨的紀(jì)律檢查機關(guān)合署辦公,構(gòu)建了全新的國家監(jiān)察組織體系?！皺C構(gòu)是職能的載體,職能是機構(gòu)的角色作用?！盵2]我們不僅要看到《監(jiān)察法》實施后有關(guān)國家機構(gòu)在組織形式上的合并、分拆與重組,還應(yīng)理解其背后實現(xiàn)國家機構(gòu)職能效能最優(yōu)化的思維轉(zhuǎn)變。國家監(jiān)察委員會的成立,不僅整合了黨的紀(jì)律檢查機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)的組織體系,更是將上述組織中極其重要的反腐敗職能予以整合,突出了“轉(zhuǎn)變職能,提高效能”的核心要義,有助于充分建立權(quán)威高效的權(quán)力監(jiān)督與制約機制。

(三)調(diào)整范圍發(fā)生改變

監(jiān)察體制改革前,根據(jù)之前的《公務(wù)員法》《行政監(jiān)察法》之規(guī)定,行政處分的對象主要有三類:一是各級人民政府(及其職能部門)的公務(wù)員;二是由各級人民政府(及其職能部門)任命的其他人員;三是參照公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)的事業(yè)單位人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級雖然沒有職能部門,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公務(wù)員和任命的其他人員仍在此列。之前的《公務(wù)員法》和《行政監(jiān)察法》的確對行政處分的調(diào)整范圍做了較為明確的劃分,但是基于我國國情,以國有企業(yè)高管為典型代表的某些人員在一定程度上仍是行使公權(quán)力,但其并不屬于行政處分的對象。所以，一旦這些人違法違紀(jì),如果其不具備中共黨員的身份,則既不能受到行政紀(jì)律上的懲戒和處分,又逃離了黨紀(jì)處分的制裁?，F(xiàn)在,由于國家監(jiān)察委員會的成立,第四種權(quán)力——監(jiān)察權(quán)介入,有些國家公職人員雖不屬公務(wù)員范疇,或免于行政處分,但卻完全有可能成為被監(jiān)察的對象而受到政務(wù)處分?！侗O(jiān)察法》實施后,為了實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋,整個監(jiān)督體系調(diào)整的范圍也發(fā)生了重大改變,現(xiàn)今一切行使公權(quán)力的人員都會依照《監(jiān)察法》受到監(jiān)察。

(四)救濟途徑發(fā)生改變

相比于之前的《公務(wù)員法》,新修訂的《公務(wù)員法》將原法第90條“行政機關(guān)公務(wù)員對處分不服向行政監(jiān)察機關(guān)申訴的,按照《行政監(jiān)察法》的規(guī)定辦理”修改為“公務(wù)員對監(jiān)察機關(guān)做出的涉及本人的處理決定不服向監(jiān)察機關(guān)申請復(fù)審、復(fù)核的,按照有關(guān)規(guī)定辦理”。另外,將原法第93條“公務(wù)員認(rèn)為機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員侵犯其合法權(quán)益的,可以依法向上級機關(guān)或者有關(guān)的專門機關(guān)提出控告”中的“有關(guān)的專門機關(guān)”明確規(guī)定為監(jiān)察機關(guān)。以前公務(wù)員如果不服處分決定,可以按照《行政監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定向行政監(jiān)察機關(guān)提出申訴,以維護自己的合法權(quán)益。而現(xiàn)在監(jiān)察體制改革背景下行政監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)被整合到國家監(jiān)察委員會,故當(dāng)公務(wù)員對監(jiān)察委所做出的處理決定不服時,應(yīng)按照《監(jiān)察法》等有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行救濟。相比于之前,如今的申訴救濟途徑更加明確、具體。

二、監(jiān)察體制改革背景下公務(wù)員處分制度的“四不變”

在監(jiān)察體制改革和《監(jiān)察法》實施的大背景下,盡管公務(wù)員處分制度產(chǎn)生了巨大的變革,即前文所述的“四變”,但該制度仍以某種形式積極回應(yīng)著。筆者將這一形式稱之為“四不變”。

(一)政務(wù)處分“懲戒處分”的本質(zhì)屬性不變

政務(wù)處分是監(jiān)察機關(guān)對公務(wù)員行使法定職權(quán)過程中的違法行為做出的,對公務(wù)員的職位、職級產(chǎn)生實質(zhì)影響的懲戒處分措施。其特征如下:第一,政務(wù)處分做出的主體是各級國家監(jiān)察委員會。公務(wù)員及其他國家工作人員所在單位或者黨組織無權(quán)做出政務(wù)處分。第二,政務(wù)處分是針對最廣義上的公務(wù)員,即“公職人員”的處分行為。政務(wù)處分作為對所有行使公權(quán)力的公職人員的處分措施,其調(diào)整范圍自然包括傳統(tǒng)意義上的公務(wù)員。第三,政務(wù)處分的行為對象是公務(wù)員的職務(wù)違法行為。根據(jù)《監(jiān)察法》第11條第3款規(guī)定,國家監(jiān)察委員會對于公務(wù)員可依法履行監(jiān)督、調(diào)查和處置三種職責(zé),政務(wù)處分屬于其中履行“處置”職責(zé)的行為,且是針對職務(wù)違法的處置行為。公務(wù)員違反工作紀(jì)律的行為,涉及行政處分或者黨紀(jì)處分的,國家監(jiān)察委員會對此不享有管轄權(quán)。第四,政務(wù)處分是對監(jiān)察對象違法行為的直接處分行為,會對公務(wù)員的職位和職級產(chǎn)生實質(zhì)性影響,是一個實體行為而非程序行為[3]。

綜上,政務(wù)處分是國家監(jiān)察委員會針對最廣義上的公務(wù)員(即公職人員)職務(wù)違法行為的一種懲戒處分措施,其與行政處分、黨紀(jì)處分等盡管存在一定差異,但本質(zhì)上“懲戒處分”的屬性是共通的、無差別的。也正因為政務(wù)處分同行政處分一樣均屬于對公務(wù)員的懲戒處分措施,所以新《公務(wù)員法》第9章“監(jiān)督與懲戒”才可以同時涵蓋政務(wù)處分和行政處分的內(nèi)容。

(二)政務(wù)處分與行政處分“互相尊重”的理念不變

《監(jiān)察法》第11條第3款賦予了國家監(jiān)察委員會對職務(wù)違法的公務(wù)員做出政務(wù)處分決定的職權(quán)。該法第45條第2款對政務(wù)處分種類進(jìn)行了進(jìn)一步明確和細(xì)化,包括警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等形式。而新《公務(wù)員法》第62條(原法第56條)規(guī)定:“處分分為:警告、記過、記大過、降級、撤職、開除?！被谏鲜鰲l文,有學(xué)者即認(rèn)為政務(wù)處分已經(jīng)代替行政處分[4]。筆者認(rèn)為,其實不然。理由有四:首先,權(quán)力具有相似性,但是并不相同。究其本質(zhì),如果一個非黨員公務(wù)員違法但未達(dá)到刑事責(zé)任,則要么行政機關(guān)給予處分,要么監(jiān)察機關(guān)給予處分。但行政機關(guān)做出行政處分行使的是行政權(quán),而監(jiān)察機關(guān)做出政務(wù)處分行使的是監(jiān)察權(quán),二者分屬兩種權(quán)力。盡管監(jiān)察體制改革后,監(jiān)察權(quán)在整個權(quán)力體系中的地位越來越高,其在公權(quán)力監(jiān)督方面也發(fā)揮著愈加重要的作用,但對于公務(wù)員所在單位對其行使有關(guān)職權(quán)(如行政機關(guān)行使的內(nèi)部行政權(quán)),也應(yīng)給予相應(yīng)尊重。其次,新《公務(wù)員法》采取“雙軌制”的救濟申訴途徑也可說明問題。所謂雙軌制,指受到處分的公務(wù)員依據(jù)做出處分主體和處分內(nèi)容的不同,采取不同的申訴途徑:如果處分決定是公務(wù)員所在單位的人事部門做出的,則可按照《公務(wù)員法》向處理單位同級公務(wù)員主管部門或者做出該人事處理的機關(guān)的上一級機關(guān)提出申訴;如果處分決定是國家監(jiān)察機關(guān)做出的,則依照《監(jiān)察法》等有關(guān)規(guī)定辦理。換句話說,如果政務(wù)處分已經(jīng)替代行政處分,那就不會存在雙軌制,而是一律向監(jiān)察機關(guān)申訴即可。再次,在政務(wù)處分出現(xiàn)之后,修訂的《公務(wù)員法》第62條仍是沿用原來的“處分”,而非改用“政務(wù)處分”。如果政務(wù)處分替代了行政處分,那么新修訂的《公務(wù)員法》第62條就應(yīng)直接稱為“政務(wù)處分”而非模糊地使用“處分”一詞。最后,如果因為行政監(jiān)察機關(guān)已被國家監(jiān)察委員會吸收,就認(rèn)為行政處分隨之被政務(wù)處分替代,那基于此邏輯,黨的紀(jì)律檢查機關(guān)同樣被國家監(jiān)察機關(guān)整合,為何沒有說政務(wù)處分替代了黨紀(jì)處分呢?

故而,政務(wù)處分和行政處分雖有相似,但仍是兩種事物,二者不可混淆。對此，我們應(yīng)當(dāng)遵循“互相尊重”的理念。新《公務(wù)員法》第61條第2款:“對同一違紀(jì)違法行為,監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)作出政務(wù)處分決定的,公務(wù)員所在機關(guān)不再給予處分。”該法第57條第3款:“對公務(wù)員涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的,應(yīng)當(dāng)依法移送監(jiān)察機關(guān)處理?！绷硗?根據(jù)《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》第19條之規(guī)定,如果發(fā)現(xiàn)公職人員存在職務(wù)違法行為,可由其任免機關(guān)、單位依照《公務(wù)員法》等規(guī)定給予處分。對該公職人員的同一職務(wù)違法行為,如果任免機關(guān)、單位已經(jīng)給予處分的,監(jiān)察機關(guān)不再給予政務(wù)處分;反之,如果監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)給予政務(wù)處分的,任免機關(guān)、單位不再給予處分?？梢?政務(wù)處分和行政處分乃是兩種性質(zhì)的權(quán)力,政務(wù)處分背后的監(jiān)察權(quán)雖然“在權(quán)源上的生發(fā)性使其具有天然的行政屬性,但又脫胎于行政權(quán)具有相對獨立性”[5],各自依照有關(guān)規(guī)定依法行使,彼此應(yīng)予以承認(rèn)和尊重。

(三)政務(wù)處分與黨紀(jì)處分“互為補充”的宗旨不變

盡管國家監(jiān)察委員會將行政監(jiān)察部門和檢察機關(guān)反腐敗部門統(tǒng)歸納入,但與紀(jì)委卻是合署辦公的關(guān)系,監(jiān)察機關(guān)做出的政務(wù)處分與紀(jì)委做出的黨紀(jì)處分二者之間應(yīng)遵循“互為補充”的宗旨。國家監(jiān)察委員會作為國家監(jiān)察機關(guān),主要履行監(jiān)督、調(diào)查、處置等監(jiān)察職責(zé),而紀(jì)委作為黨的機關(guān),其主要履行包括監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)在內(nèi)的多項紀(jì)檢職責(zé)。監(jiān)察體制改革后,國家監(jiān)察委員會與中紀(jì)委二者合署辦公,在公權(quán)力監(jiān)督方面實現(xiàn)了由“黨政分開”向“黨政合署”的轉(zhuǎn)變。但是合署不等同于簡單的合并,二者仍然在自己的權(quán)限范圍內(nèi)有序開展反腐敗工作。如果被調(diào)查的公務(wù)員具備中共黨員身份,則會同時面臨監(jiān)察機關(guān)就職務(wù)違法問題展開的調(diào)查和紀(jì)委就黨的紀(jì)律問題展開的審查,二者同時進(jìn)行,并行不悖。一旦該公務(wù)員的職務(wù)行為違反法律規(guī)定,則其既會面臨黨的紀(jì)律檢查機關(guān)做出的黨紀(jì)處分,也會受到國家監(jiān)察機關(guān)做出的政務(wù)處分。紀(jì)檢和監(jiān)察合署機制的建構(gòu),標(biāo)志著新的紀(jì)檢監(jiān)察合署體制的建立,突破了傳統(tǒng)的“單邊作戰(zhàn)”方式,實現(xiàn)了“1+1>2”的反腐效能,形成了國家機關(guān)監(jiān)督和黨內(nèi)監(jiān)督之間的合力現(xiàn)象。

就政務(wù)處分與黨紀(jì)處分二者之間的關(guān)系處理,除了互為補充,“紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前”,“把紀(jì)律挺在法律前面”[6]也是一項重要原則。對于職務(wù)違法且具有中共黨員身份的公務(wù)員,其會面臨政務(wù)處分和黨紀(jì)處分雙重處分。另外,根據(jù)“黨紀(jì)嚴(yán)于國法”原則,在對該公務(wù)員進(jìn)行政務(wù)處分之前,應(yīng)優(yōu)先適用黨紀(jì)處分。

(四)政務(wù)處分與刑事司法“有效銜接”的原則不變

《監(jiān)察法》賦予國家監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督、調(diào)查和處置三大職能,監(jiān)督和調(diào)查是基礎(chǔ),通過常態(tài)化監(jiān)督可以發(fā)現(xiàn)公務(wù)員職務(wù)違法的有關(guān)線索,通過專業(yè)調(diào)查可以查明公務(wù)員職務(wù)違法的相關(guān)事實,在國家監(jiān)察委員會充分地監(jiān)督和調(diào)查并達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)后,方能履行處置職能,即對職務(wù)違法的公務(wù)員進(jìn)一步采取處分措施,如果構(gòu)成犯罪的,移送人民檢察院依法審查起訴。根據(jù)《政務(wù)處分暫行規(guī)定》第7條之規(guī)定,公務(wù)員涉嫌犯罪的,如果該公務(wù)員是中共黨員,則在黨的紀(jì)檢機關(guān)和國家監(jiān)察機關(guān)分別做出黨紀(jì)處分決定和政務(wù)處分決定后,再依法追究其刑事責(zé)任;如果該公務(wù)員不是中共黨員,則先由監(jiān)察機關(guān)依法給予政務(wù)處分,再依法追究其刑事責(zé)任。2018年《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》在修訂中適應(yīng)《監(jiān)察法》實施的需要,在第27-30條、第33條中就紀(jì)法銜接的內(nèi)容進(jìn)行了完善,如增加規(guī)定在黨的紀(jì)律審查中如果發(fā)現(xiàn)黨員存在嚴(yán)重違紀(jì)現(xiàn)象并涉嫌犯罪的,原則上先做出黨紀(jì)處分決定,接著按照有關(guān)規(guī)定給予政務(wù)處分,然后再移送有關(guān)國家機關(guān)依法處理。

上述規(guī)定中涉及的黨紀(jì)處分、政務(wù)處分和移送人民檢察院審查起訴,都是由國家監(jiān)察委員會(紀(jì)委)來操作和完成的。如此一來,就形成了從黨內(nèi)監(jiān)督到國家監(jiān)察再到司法審判之間“一以貫之”的良好效果,黨紀(jì)處分、政務(wù)處分和司法責(zé)任之間不再存在銜接不順、效率低下的問題,也實現(xiàn)了政務(wù)處分與刑事司法的有效銜接。但新《公務(wù)員法》對銜接提出了新的問題。新《公務(wù)員法》第57條第3款:“對公務(wù)員涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的,應(yīng)當(dāng)依法移送監(jiān)察機關(guān)處理?！备鶕?jù)本條之規(guī)定,公務(wù)員涉及犯罪的,其移送遵循行政機關(guān)—監(jiān)察機關(guān)—司法機關(guān)的路徑。目前制度層面多是在著力優(yōu)化監(jiān)察機關(guān)—司法機關(guān)之間的銜接,但仍不可忽略行政機關(guān)—監(jiān)察機關(guān)同樣存在著移送和銜接的問題,而這一環(huán)節(jié)如何在程序上有效連接,關(guān)系到整個監(jiān)督體系的效能能否真正提高。這需要后續(xù)的法律法規(guī)進(jìn)行細(xì)化規(guī)定以及具體配套措施的設(shè)計和落實。但不管怎樣,“有效銜接”的原則是共通的、不變的。

三、結(jié)語

在監(jiān)察體制改革的大背景下,國家監(jiān)察委員會成立、《監(jiān)察法》出臺、政務(wù)處分強勢進(jìn)入法學(xué)視野,無疑對傳統(tǒng)意義上的公務(wù)員處分制度造成了不小沖擊,主要體現(xiàn)在權(quán)力架構(gòu)、組織體系、調(diào)整范圍和救濟途徑四個方面。筆者從政務(wù)處分本身出發(fā),通過厘清其與行政處分、黨紀(jì)處分、刑事司法責(zé)任的關(guān)系,對政務(wù)處分給公務(wù)員處分制度帶來的四種變化提出了四點不變予以回應(yīng),即以“四不變”應(yīng)“四變”,包括政務(wù)處分“懲戒處分”的本質(zhì)屬性不變、政務(wù)處分與行政處分“互相尊重”的理念不變、政務(wù)處分與黨紀(jì)處分“互為補充”的宗旨不變、政務(wù)處分與刑事司法“有效銜接”的原則不變。

本文以《公務(wù)員法》的最新修訂為契機,結(jié)合《監(jiān)察法》《政務(wù)處分暫行規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的相關(guān)規(guī)定,在遵循監(jiān)察體制改革的原則下,分析與探討了《監(jiān)察法》實施后政務(wù)處分帶給公務(wù)員處分制度的“變”與“不變”。時代是巨變的,改革是蹄疾步穩(wěn)、緊湊有序的,在巨變的時代需要的不僅僅是審時度勢、及時跟進(jìn),同時還要在紛繁復(fù)雜的外象中刪繁就簡,去偽存真,把握事物的本質(zhì)特征,對國家監(jiān)察權(quán)、政務(wù)處分以及與其他權(quán)力之間的關(guān)系保持清晰的認(rèn)識,方能以不變應(yīng)萬變,更好地推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。