合并高校工會依法維護(hù)和保障教職工權(quán)益探析

翟新明 郭鳳麗 趙小瑾

陜西廣播電視大學(xué)，陜西 西安 710119

高校合并是在整體原則下重新配置資源的過程，不可避免地涉及到教職工利益的調(diào)整，甚至權(quán)益沖突。2018年10年29日，習(xí)近平總書記在同中華全國總工會第十七屆領(lǐng)導(dǎo)班子成員談話中指出，工會要堅持以職工為中心的工作導(dǎo)向，抓住職工群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，認(rèn)真履行維護(hù)職工合法權(quán)、竭誠服務(wù)職工群眾的基本職責(zé)，把群眾觀念牢牢置于心中，哪里的職工合法權(quán)益受到侵害，哪里的工會就要站出來說話。因此，工會要在校黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，關(guān)注教職工的利益調(diào)整和權(quán)益沖突，維護(hù)教職工的合法權(quán)益，保障教職工獲得與學(xué)校發(fā)展相應(yīng)的發(fā)展機(jī)會和享受學(xué)校發(fā)展的成果與紅利。

一、高校合并中教職工權(quán)益受侵害的表現(xiàn)

高校教師具有普通公民和履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)技術(shù)人員雙重身份。這決定了其法定權(quán)利有兩類。一是基于普通公民身份的與其他公民同等的權(quán)利。二是由其職業(yè)特點決定并由《教師法》等教育法規(guī)規(guī)定的職業(yè)權(quán)利，主要包括：教學(xué)自主權(quán)、學(xué)術(shù)自由權(quán)、指導(dǎo)評價權(quán)、獲取報酬權(quán)、培訓(xùn)進(jìn)修權(quán)、參與管理權(quán)、申訴權(quán)[1]，以及職位保障權(quán)、與學(xué)校發(fā)展相應(yīng)的發(fā)展權(quán)等。在高校合并的特殊時期，教職工受到侵害的主要是職業(yè)權(quán)利。

(一)民主管理參與權(quán)

首先，高校合并過程中普遍存在忽視教職工合校知悉權(quán)和建議權(quán)的現(xiàn)象[2]。高校合并涉及到每一位教職工的切身利益，但大部分高校合并方案的策劃和提出、機(jī)構(gòu)調(diào)整、崗位設(shè)置、人員安排、學(xué)科專業(yè)整合等僅局限在高層或高、中層領(lǐng)導(dǎo)知悉，很少通過工會、教代會等較為正式的途徑告知教職工合校事宜，征詢廣大教職工意見，教職工參與學(xué)校管理權(quán)利被邊緣化。

其次，在吸納型合并模式下，弱勢高校員工合并后不僅面臨個體在專業(yè)技術(shù)職務(wù)晉升、職務(wù)升遷、崗位聘任、教學(xué)科研等方面的壓力，而且面臨群體焦慮和集體失語，不僅在學(xué)校決策、領(lǐng)導(dǎo)選拔任用等方面缺乏發(fā)言權(quán)，而且與自身利益密切相關(guān)的諸如薪資調(diào)整、住房分配和進(jìn)修深造等事務(wù)，也缺少話語權(quán)[3]。

(二)學(xué)術(shù)權(quán)力

在合并高校內(nèi)部，多元利益主體的權(quán)力常常交織在一起，代表學(xué)術(shù)權(quán)力的學(xué)術(shù)委員會、學(xué)位評定委員會等學(xué)術(shù)組織往往附屬于學(xué)校黨政系統(tǒng)，學(xué)術(shù)權(quán)力弱化[4]。

(三)物質(zhì)待遇權(quán)

一方面，高校合并后，因原各高校經(jīng)濟(jì)財務(wù)狀況、崗位調(diào)整等因素，教職工的績效工資和各種福利待遇總會有一些變化，一旦比過去差，甚至相差較多，教職工就會產(chǎn)生被侵害的消極情緒。另一方面，部分高?；诒拘嶋H情況，往往采取一些獎勵政策和措施，如人才引進(jìn)費、學(xué)位津貼、特殊人才津貼、科研獎勵、輔導(dǎo)員等特殊崗位津補貼等。合校后，學(xué)校定位、師資、辦學(xué)條件等發(fā)生了變化，原高校的各種獎勵政策和措施會隨之改變，甚至取消，影響教職工按照原政策享有的物質(zhì)利益[2]。

(四)職位保障權(quán)

高校合并過程中會對組織機(jī)構(gòu)、學(xué)科專業(yè)布局、院系、人員、教育教學(xué)設(shè)備、經(jīng)費等資源進(jìn)行重組整合以提高運行效率，這必然會觸及部分教職工的既得利益，特別是崗位的調(diào)整和聘用合同的變更甚至隨意解除[5]。

(五)職業(yè)發(fā)展權(quán)

教職工的發(fā)展權(quán)“指在學(xué)校獲得發(fā)展的同時，教職工也要獲得相應(yīng)發(fā)展的機(jī)會和權(quán)利”。合并高校中“原來組織文化較弱的高校師生，他們在受益于高水平大學(xué)品牌的同時，在職稱評審、職務(wù)提升等方面，一方面會面臨標(biāo)準(zhǔn)提高的尷尬，另一方面可能會受到高水平大學(xué)的歧視”[6]。這樣學(xué)校雖然發(fā)展了，但是教職工并沒有享受到學(xué)校發(fā)展帶來的利益，也沒有獲得與學(xué)校共同發(fā)展的發(fā)展機(jī)會。

二、高校教職工權(quán)益保障和救濟(jì)制度的現(xiàn)狀分析

受大陸法系特別權(quán)利理論影響，我國“將高校與教師的關(guān)系視為特別勤務(wù)關(guān)系”[7]，高校不但對教師享有特別的支配權(quán)力并伴隨有任意性，而且將高校對教師的管理排除在司法審查的范圍之外。

(一)高校教職工權(quán)益保障法律體系不完善

關(guān)于教職工權(quán)益保障，雖然已有憲法、教育法、教師法等一系列的法律法規(guī)，但教師權(quán)益保障法律法規(guī)體系還不完善。一是內(nèi)容模糊不清，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，如關(guān)于高校教師法律定位仍缺乏明確的規(guī)定，直接影響了相關(guān)法律的適用，在司法實踐中對教師與高校之間的糾紛是否適用行政復(fù)議和行政訴訟存在極大的爭議[8]；二是比較分散，缺乏系統(tǒng)化；三是缺乏可操作性，有待細(xì)化，如關(guān)于申訴制度的規(guī)定，由于法律并未對申訴程序、處理機(jī)構(gòu)作出明確規(guī)定，而不具有實際操作性；四是法律權(quán)威不夠，法律沖突，尤其是與行政法規(guī)、與改革政策沖突[9]。

(二)高校教師職業(yè)權(quán)利法律救濟(jì)制度不全面

從現(xiàn)行法律規(guī)定和司法實踐來看，高校教師職業(yè)權(quán)利的法律救濟(jì)只有申訴和仲裁兩種方式，而不能直接向人民法院提起行政訴訟或民事訴訟。這種缺乏司法救濟(jì)的權(quán)利救濟(jì)不但不全面，而且不徹底。

《教師法》第39條確立了我國的教育申訴制度，但是這種行政法意義上的申訴在制度設(shè)計上缺乏申訴處理機(jī)構(gòu)、申訴期限和申訴具體程序規(guī)范的明確界定。而且由于缺乏相應(yīng)的申訴監(jiān)督制約機(jī)制，教師申訴往往遲遲得不到解決。

原國家教委辦公廳《關(guān)于開展加強(qiáng)教育執(zhí)法及監(jiān)督試點工作的意見》確立了教育仲裁制度，對維護(hù)教職工合法權(quán)益具有積極意義，但是也存在明顯不足：一是設(shè)立該制度的法律規(guī)范層級太低；二是與《仲裁法》等法律制度缺乏必要的銜接；三是受理范圍僅限于“平等教育法律關(guān)系主體之間的合同爭議和財產(chǎn)性糾紛”，合同糾紛也只限于“教職員的聘任合同和校內(nèi)用工合同、出國留學(xué)合同”，對于教職工大部分職業(yè)權(quán)利侵害無法提供有效救濟(jì)。

(三)工會等維護(hù)教職工合法權(quán)益的非正式糾紛解決機(jī)制運行不暢

《工會法》、《教育工會章程》等賦予了工會維護(hù)教職工的合法權(quán)益、參與協(xié)調(diào)矛盾的基本職責(zé)。但在現(xiàn)行制度框架下，工會參與協(xié)調(diào)矛盾，維護(hù)教職工合法權(quán)益并未受到應(yīng)有的重視，而且面臨制度銜接、具體程序等諸多困難，需要在教育改革中不斷爭取和完善。

三、合并高校工會維護(hù)和保障教職工權(quán)益的措施

在合校的特殊階段，教職工原來所屬高校、部門、院系將要或者已經(jīng)被撤銷。這樣，一旦教職工合法權(quán)益受到侵害，原來所屬高校、部門及其領(lǐng)導(dǎo)為了避嫌，不愿也不便于為其提供幫助，而對合并后的高校、部門及其領(lǐng)導(dǎo)，教職工往往缺乏信任而不愿向其求助。在這種情況下，工會為教職工維權(quán)提供幫助，不僅不違反組織紀(jì)律，而且其作為代表教職工利益的群眾組織的性質(zhì)和身份，具有一定的超脫性，處理問題更客觀、公正。

(一)利用組織力量推動大學(xué)教師職業(yè)權(quán)利保障和救濟(jì)的法律制度建設(shè)

首先，推動《大學(xué)教師職業(yè)權(quán)利保障法》立法工作。在該法中，應(yīng)明確大學(xué)教師的法律地位、職業(yè)特性、職業(yè)權(quán)利及權(quán)利救濟(jì)方式等，“把大學(xué)教師所應(yīng)享有的職業(yè)權(quán)利，應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，學(xué)校及教育行政部門的權(quán)責(zé)界定等，用最高層次的全國人大立法的形式確定下來，為高等教育事業(yè)的發(fā)展提供法律保障”[10]。

其次，推動完善教師申訴制度。目前，申訴是高校教師權(quán)利救濟(jì)的主要途徑。教育工會應(yīng)爭取在現(xiàn)有立法的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善教師申訴制度：一是提高校內(nèi)申訴制度的立法層級，構(gòu)建校內(nèi)申訴與行政申訴統(tǒng)一、銜接的層級申訴制度；二是在教師申訴委員會的組成方面，爭取政府或?qū)W校、工會和沒有任何黨政職務(wù)的教師三方各占一定比例；三是建立申訴公開、說明理由、告知、案卷和聽證等制度，明確申訴期限，規(guī)范申訴程序，理順申訴制度與其他救濟(jì)制度的關(guān)系。

最后，推動教育仲裁制度的法制化。仲裁是世界教育糾紛的基本解決途徑。但在我國，教育仲裁僅作為國務(wù)院部門規(guī)范性文件確立的一種教師權(quán)利救濟(jì)的試點工作?；诟咝＝逃m紛具有高度專業(yè)性和技術(shù)性的特點，無論是行政官員還是法官“只是專于訴訟程序操作和認(rèn)定事實規(guī)則的技術(shù)方面，而不能超越自己的專業(yè)知識和經(jīng)驗，以自己的無知去替代專家學(xué)者的專業(yè)判斷”[11]，所以建立健全教育仲裁制度顯得迫切而必要。應(yīng)以立法的形式確立教育仲裁制度，可以單獨制定《教育仲裁法》，或者在《教師法》等法律中增加教育糾紛仲裁條款。教育仲裁的受案范圍應(yīng)不限于合同爭議和財產(chǎn)性糾紛，而應(yīng)包括所有教師職業(yè)權(quán)利糾紛。為了保證仲裁組織的民間性和仲裁活動的獨立性，教育仲裁機(jī)構(gòu)應(yīng)獨立于高校、政府，仲裁委員會成員應(yīng)是教育管理和相關(guān)學(xué)科領(lǐng)域的專家，由教育行政主管部門的代表、高校代表、教職工代表或工會等三方組成。仲裁程序可以借鑒我國《仲裁法》的有關(guān)規(guī)定，所不同的是，為了彌補教職工的弱勢地位，可以由教職工本人，也可以由工會代表教師在規(guī)定期限內(nèi)申請仲裁。

(二)代表和組織教職工積極參與學(xué)校民主管理

首先，組織教職工參與合校的全過程，保障教職工合校知悉權(quán)和建議權(quán)。在合并前期，工會可以通過召開調(diào)研會、訪談、網(wǎng)上意見征集等方式，組織教職工對合校的優(yōu)、劣勢展開深入討論，并將教職工的意見及時反映給學(xué)校黨政。同時，結(jié)合教職工的意見，對合校的優(yōu)勢和價值進(jìn)行歸納、總結(jié)和宣傳，從而統(tǒng)一思想，凝聚共識。在合并過程中，組織教職工對合并方案、教職工崗位聘任和安置方案等展開討論，并將教職工的意見和建議上報學(xué)校。合并后，對于合校所涉及的教職工聘任和安置、勞動報酬和社會福利、教職工進(jìn)修與培訓(xùn)、職務(wù)評聘等切身利益的政策，要廣泛聽取教職工意見，并經(jīng)教職工代表大會通過。

其次，依法監(jiān)督學(xué)校教代會等民主管理制度。一是教代會、學(xué)術(shù)委員會等代表機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生、工作程序等要符合法律規(guī)定；二是教代會等代表和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的人選要在法律范圍內(nèi)適當(dāng)考慮合并前各高校的人員比例。通過客觀、公開、公正、規(guī)范的民主管理制度和活動，鼓勵教職工通過合法途徑和方式積極參與學(xué)校事務(wù)管理，樹立民主、公正的文化氛圍，擠壓非正式組織生存空間。

最后，與學(xué)校協(xié)商制定教職工聘任合同。工會要代表教職工參與聘任合同的協(xié)商、制定，并參與聘任過程，保證聘任合同及聘任過程的合法性和公正性。

(三)為教職工依法維權(quán)提供法律服務(wù)

一是建立教職工維權(quán)匯報和通報制度。涉及職工維權(quán)的事項，工會要及時向?qū)W校黨委請示匯報，向?qū)W校有關(guān)部門通報，對涉及人員較多或影響較大的教職工維權(quán)事項，依法向上級工會組織匯報，積極推動形成學(xué)校黨委重視、部門支持、學(xué)校工會參與、上級工會關(guān)注的多方聯(lián)動的維權(quán)機(jī)制。

二是創(chuàng)新為教職工維權(quán)提供法律服務(wù)的方式辦法。針對合校的實際情況，積極探索主動維權(quán)、依法維權(quán)、科學(xué)維權(quán)的新途徑、新方法，提高工會維權(quán)工作能力和服務(wù)水平。

三是在校工會下設(shè)立法律服務(wù)委員會。吸納學(xué)校法律方面的專家學(xué)者進(jìn)入法律服務(wù)委員會，或者聘請他們?yōu)榧媛氼檰栁瘑T。一方面，免費為教職工維權(quán)提供法律、政策咨詢，或代表教師申請仲裁等法律服務(wù)；另一方面，根據(jù)掌握的情況，研判學(xué)校管理存在問題和教育糾紛動向，為學(xué)校黨政提供咨詢。

四是設(shè)立法律援助基金。困難教職工要求提供法律援助，需要聘請律師的，由該法律援助基金支付相關(guān)費用。