論監(jiān)察機關(guān)的職務犯罪立案管轄權(quán)*

戴智群

浙江工業(yè)大學之江學院，浙江 紹興 312030

2016年啟動的監(jiān)察體制改革對我國公職人員的職務犯罪立案管轄權(quán)產(chǎn)生了巨大的影響。對于這種立案管轄權(quán)，從監(jiān)察體制改革開始到2018年《刑事訴訟法》修改，中間經(jīng)歷了幾次變化。雖然2018年《刑事訴訟法》通過對檢察機關(guān)職務犯罪立案管轄進行明確規(guī)定的方式，對監(jiān)察機關(guān)的公職人員職務犯罪立案管轄權(quán)作了一些界定，但如何精確解讀2018年《刑事訴訟法》的管轄規(guī)定，以及如何妥善處理《刑事訴訟法與《監(jiān)察法》在此方面的沖突，是一個十分值得探討的問題?；诖?，本文以下對這些問題進行簡要探討。

一、監(jiān)察機關(guān)有關(guān)公職人員職務犯罪立案管轄權(quán)的變化過程

從2016年正式啟動監(jiān)察體制改革到2018年修改《刑事訴訟法》，監(jiān)察機關(guān)對于公職人員職務犯罪的立案管轄權(quán)經(jīng)歷了較大變化。從管轄權(quán)的范圍大小來看，大致可以分為下述幾個階段：

(一)監(jiān)察體制改革試點階段的全面管轄階段

根據(jù)全國人民代表大會常務委員會在2016年12月25日通過的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，在試點地區(qū)，一是將檢察機關(guān)承擔職務犯罪立案偵查職能的查處等部門的相關(guān)職能整合至機關(guān)，檢察機關(guān)不再行使對貪污賄賂、失職瀆職等職務犯罪的立案偵查職權(quán)。二是暫時停止適用有關(guān)檢察機關(guān)職務犯罪立案管轄權(quán)的法律條文，即2012年《刑事訴訟法》第3條、第18條、第148條以及第二編第二章第十一節(jié)關(guān)于檢察機關(guān)對直接受理的案件進行偵查的有關(guān)規(guī)定、1983年《人民檢察院組織法》第5條第2項、2001年《檢察官法》第6條第3項。三是明確規(guī)定這些地區(qū)的監(jiān)察機關(guān)行使立案調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資產(chǎn)等職務犯罪行為的權(quán)力。根據(jù)這些規(guī)定，試點地區(qū)的監(jiān)察機關(guān)實際全面接管公職人員職務犯罪的立案管轄權(quán)，既包括檢察機關(guān)的職務犯罪立案管轄權(quán)，也包括公安機關(guān)行使的部分公職人員的職務犯罪立案管轄權(quán)。

(二)《監(jiān)察法》通過后的軟性除外階段

2018年3月，結(jié)合各地試點的經(jīng)驗，出臺了《監(jiān)察法》。對于監(jiān)察機關(guān)有關(guān)職務犯罪立案管轄權(quán)問題，該法有兩處有所涉及。一是第3條規(guī)定明確各級監(jiān)察委員會的職權(quán)性質(zhì)、監(jiān)察對象及職權(quán)范圍問題。二是第11條第2項明文規(guī)定監(jiān)察機關(guān)對于職務違法犯罪享有立案調(diào)查權(quán)。根據(jù)這兩條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)對公職人員的職務犯罪行為，還是具有全面的立案管轄權(quán)。尤其是第3條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察職能是針對所有行使公權(quán)力的公職人員，即針對所有行使公權(quán)力的公職人員所實施的職務犯罪行為，均屬監(jiān)察機關(guān)立案管轄的范圍。但是，國家監(jiān)察委員會在2018年4月16日頒布的《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定(試行)》對此作了一些軟性的除外規(guī)定。該規(guī)定第21條明文規(guī)定，檢察機關(guān)有權(quán)管轄在訴訟監(jiān)督活動中所發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實施的侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪；對于公職人員以外的其他人員實施的與職務相關(guān)的犯罪行為，由公安機關(guān)管轄。之所以說這是一種軟性的除外規(guī)定，在于檢察機關(guān)可以立案管轄的案件必須是那些被認為是檢察機關(guān)管轄更適宜的案件，而何種情況下是“更適宜”，實際取決于監(jiān)察機關(guān)的判斷，監(jiān)察機關(guān)可將案件交由檢察機關(guān)管轄，也可不交由檢察機關(guān)管轄，主動權(quán)在于監(jiān)察機關(guān)。

(三)2018年《刑事訴訟法》的剛性除外階段

根據(jù)新《刑事訴訟法》第19條第2款明文規(guī)定可推知，有兩類公職人員的職務犯罪不由監(jiān)察機關(guān)立案管轄：其一是檢察機關(guān)在訴訟監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪；其二是公安機關(guān)管轄的國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的重大犯罪案件。對于第一類案件，與《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定(試行)》的規(guī)定不同的是，一是取消了“更為適宜”的要求；二是是否立案管轄的主動權(quán)在于檢察機關(guān)，而非監(jiān)察機關(guān)。對于第二類案件，法律未作選擇性規(guī)定，不存在是否有主動權(quán)的問題。因而對于監(jiān)察機關(guān)來說，這兩種除外規(guī)定均具有剛性特點。

二、2018年《刑事訴訟法》立案管轄權(quán)規(guī)定的解讀

《刑事訴訟法》第19條第2款明文規(guī)定了兩類公職人員利用職權(quán)實施的犯罪可不由監(jiān)察機關(guān)管轄而交由檢察機關(guān)或公安機關(guān)管轄：第一類是司法工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪；第二類是國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的犯罪，其中，國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的重大犯罪可經(jīng)過一定程序批準后由檢察機關(guān)管轄，其他則歸公安機關(guān)管轄。

對于第一類犯罪，根據(jù)《刑事訴訟法》第19條第2款，應當符合以下條件才可由檢察機關(guān)管轄而不由監(jiān)察機關(guān)管轄：一是犯罪主體必須是司法工作人員?！缎谭ā返?4條規(guī)定司法工作人員是指具有偵查、檢察、審判、監(jiān)管職責的工作人員。問題是，監(jiān)察機關(guān)調(diào)查職務犯罪人員是否屬于這里的司法工作人員涵射范疇。雖然監(jiān)察機關(guān)對于職務犯罪案件進行立案調(diào)查，但其表述為“調(diào)查”而非“偵查”，也就意味著監(jiān)察機關(guān)的職務犯罪調(diào)查人員不具有偵查的職責，不受《刑法》第94條之約束。二是案件線索來源于檢察機關(guān)的訴訟法律監(jiān)督活動。這也就是說，案件線索若不是由檢察機關(guān)在訴訟程序?qū)嵭蟹杀O(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的，檢察機關(guān)不能自行立案偵查。根據(jù)《刑事訴訟法》規(guī)定，檢察機關(guān)在立案、偵查、起訴、審判、執(zhí)行各個刑事訴訟程序中行使法律監(jiān)督權(quán)。另外，《行政訴訟法》、《民事訴訟法》也賦予了檢察機關(guān)的訴訟監(jiān)督權(quán)。檢察機關(guān)只有在對這些訴訟活動進行法律監(jiān)督的過程中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員的犯罪行為，才可行使立案管轄權(quán)。三是這些犯罪行為必須是司法工作人員利用職權(quán)所為的犯罪行為，若非利用職權(quán)實施的，檢察機關(guān)也不能行使管轄權(quán)。四是這些犯罪行為必須是非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪。最高人民檢察院《關(guān)于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關(guān)職務犯罪案件若干問題的規(guī)定》(下文簡稱《職務犯罪若干問題》)這一文件對《刑事訴訟法》中檢察機關(guān)的立案偵查范圍進行了細化，具體列明為非法拘禁罪、非法搜查罪、刑訊逼供罪、暴力取證罪等14個罪名。

對于第二類犯罪，刑事訴訟法針對立案主體，作了不同的限制條件。對于可通過規(guī)定批準程序交由檢察機關(guān)立案管轄的案件，應當符合以下條件：一是此類案件本屬于公安機關(guān)立案管轄的案件。如果本屬于監(jiān)察機關(guān)管轄的案件，檢察機關(guān)無權(quán)通過批準程序立案管轄。這一類案件一般屬于非職務犯罪案件，即不是在履行職務過程中實施的犯罪。二是犯罪主體必須具有國家機關(guān)工作人員身份。如果僅僅是國家工作人員，而非國家機關(guān)工作人員，也只能由監(jiān)察機關(guān)立案管轄。三是該犯罪案件必須是國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的。這類案件雖然不屬于職務行使過程中的犯罪行為，但必須是國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的犯罪行為。如破壞選舉罪。四是必須是重大犯罪案件。這主要是量刑在10年有期徒刑以上刑罰的案件，或者在全省、全國具有重大社會影響的案件。對于交由公安機關(guān)立案管轄而不屬于監(jiān)察機關(guān)立案管轄的案件，從邏輯上看，只要不屬于職務履行過程中利用職權(quán)實施的犯罪案件，國家工作人員利用職權(quán)實施的其他犯罪案件就可由公安機關(guān)立案管轄。[1]如國家工作人員利用職權(quán)實施的非法經(jīng)營犯罪行為。

三、共同管轄案件的立案管轄決定程序

《刑事訴訟法》第19條第2款實際對部分司法工作人員利用職權(quán)實施的犯罪案件創(chuàng)設了一種監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)的共同管轄權(quán)。因而如何決定誰最后行使管轄權(quán)，也就成為一個不可回避的問題。

根據(jù)《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定》(試行)第21條規(guī)定，檢察機關(guān)有權(quán)對被認為更適宜由檢察機關(guān)管轄的司法工作人員利用職權(quán)實施的職務違法犯罪案件享有管轄權(quán)。據(jù)此，是否屬于“由人民檢察院管轄更為適宜”的情形，似乎應當由監(jiān)察機關(guān)來判斷。但從最高人民檢察院《關(guān)于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關(guān)職務犯罪案件若干問題的規(guī)定》第1條及第2條的條文規(guī)定來看，似乎可由檢察機關(guān)自己作出能否立案管轄決定的結(jié)論。而且該規(guī)定僅僅對本應由監(jiān)察機關(guān)管轄案件與互涉案件規(guī)定了與監(jiān)察機關(guān)的溝通要求，對于共同管轄案件并沒有規(guī)定相應的溝通要求。尤其是，如果對共同管轄案件發(fā)生爭議時，應當如何處理，監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)的相關(guān)規(guī)定均未給出明確答案。有觀點認為，對此應當建立內(nèi)部溝通制度，當某機關(guān)對該類案件立案時，應當按照管轄權(quán)通知對方，避免重復立案。[2]還有人則認為，對此問題應當通過地方同一層級的監(jiān)察機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)進行會簽工作文件，商定具體管轄辦法來解決。[3]

《監(jiān)察法》第34條第1款規(guī)定，人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)、審計機關(guān)等國家機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)之間有關(guān)職務違法犯罪銜接處理的案件范圍。《刑事訴訟法》第19條第1款規(guī)定的共同管轄案件實際也屬于《監(jiān)察法》第34條第1款規(guī)定的案件，因而按此規(guī)定，檢察機關(guān)應當先犯罪線索移送監(jiān)察機關(guān)，然后由后者根據(jù)具體情形決定是交由檢察機關(guān)立案管轄，還是自己立案管轄。也許有人認為，《刑事訴訟法》與《監(jiān)察法》屬于同一位階的法律，應當按后法優(yōu)于前法的原則，根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，由檢察機關(guān)決定是否自己立案。

本文認為，從法律上看，對于共同管轄的案件，應當由監(jiān)察機關(guān)決定是交由檢察機關(guān)立案，還是由自己立案。首先，后法優(yōu)于前法的原則只適用于兩個法律的規(guī)定存在沖突的情形，而《監(jiān)察法》第34條第1款與《刑事訴訟法》第19條第1款并不存在明顯沖突，前者規(guī)定此類案件的犯罪線索應當移送監(jiān)察機關(guān)調(diào)查處置，并不等于說就應當由監(jiān)察機關(guān)立案管轄，監(jiān)察機關(guān)也可審查后交由檢察機關(guān)立案管轄，因而與《刑事訴訟法》第19條第1款規(guī)定“可由”檢察機關(guān)立案管轄并不沖突。其次，司法工作人員本身包含了檢察人員，檢察人員的職務犯罪案件應當交由監(jiān)察機關(guān)還是檢察機關(guān)立案管轄，由監(jiān)察機關(guān)決定更為適宜。但從情理上看，應當由國家監(jiān)察委員會與最高人民檢察院協(xié)商后共同發(fā)文決定此類案件應當如何決定立案管轄權(quán)更為適宜。這一方面是因為立案管轄權(quán)關(guān)系重大，不宜交由各地的監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)協(xié)商決定，否則容易造成法律適用不統(tǒng)一現(xiàn)象；另一方面在于此類案件的立案管轄權(quán)關(guān)系各方的職責行使，不宜由一方單方?jīng)Q定。具體來說，對于此類案件，可規(guī)定：一是對于非檢察人員的司法工作人員實施的職務犯罪案件，可由檢察機關(guān)先行立案，然后再告知同級監(jiān)察機關(guān)，后者認為不適宜的，可與檢察機關(guān)協(xié)商決定；協(xié)商不成的，再上報各自上級機關(guān)協(xié)商決定。二是對于檢察工作人員實施的職務犯罪案件，檢察機關(guān)不能自行立案，而應當移送監(jiān)察機關(guān)，由其決定行使立案管轄權(quán)的機關(guān)。