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    開發(fā)性金融應(yīng)用于流域綜合治理項(xiàng)目融資路徑探析

    2019-12-12 10:44:50慧,徐
    中國(guó)水利 2019年22期
    關(guān)鍵詞:開發(fā)性永定河流域

    柏 慧,徐 亮

    (北京金準(zhǔn)咨詢有限責(zé)任公司,100082,北京)

    一、流域綜合治理發(fā)展現(xiàn)狀及融資挑戰(zhàn)

    近年,流域綜合治理作為全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略的重要領(lǐng)域,踐行“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”發(fā)展理念,密切結(jié)合地方發(fā)展訴求促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型,旨在保障河湖生態(tài)環(huán)境用水,實(shí)現(xiàn)綠色高質(zhì)量發(fā)展,得到了各級(jí)政府大力支持。流域綜合治理屬于復(fù)雜的系統(tǒng)性工程類項(xiàng)目,由于其具有技術(shù)要求高、治理范疇廣、影響因子多、建設(shè)周期長(zhǎng)等特點(diǎn),對(duì)投資資金的需求規(guī)模不斷增長(zhǎng)。根據(jù)有關(guān)部委匡算,僅“十三五”期間重點(diǎn)流域水污染防治中央項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)國(guó)內(nèi)項(xiàng)目投資就達(dá)約7 000億元。近年流域綜合治理領(lǐng)域資金缺口較大,面對(duì)重大挑戰(zhàn)。

    具體而言,一方面,流域綜合治理屬公共產(chǎn)品供給范疇,公益性較強(qiáng),包括河道整治、植被養(yǎng)護(hù)、濕地修復(fù)等具體項(xiàng)目,并無(wú)明確的直接收入來(lái)源,市場(chǎng)運(yùn)作基礎(chǔ)較弱,現(xiàn)金流的缺乏無(wú)法滿足債務(wù)融資本息清償?shù)男枨?,亦即常?guī)意義上無(wú)法支持申請(qǐng)貸款的需求;另一方面,流域治理主體使用的土地、設(shè)備等主要為公益性資產(chǎn),無(wú)法直接用于抵押擔(dān)保,經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的缺乏使得流域綜合治理項(xiàng)目的信用支持結(jié)構(gòu)亟待完善,需采取必要的增信措施。因此創(chuàng)設(shè)流域綜合治理項(xiàng)目有效融資機(jī)制是水環(huán)境保護(hù)可持續(xù)發(fā)展的重要課題。

    二、開發(fā)性金融與流域綜合治理項(xiàng)目的相適性

    開發(fā)性金融廣義上指國(guó)家或國(guó)家聯(lián)合體通過(guò)建立具有國(guó)家信用的金融機(jī)構(gòu),為特定需求者提供中長(zhǎng)期融資,同時(shí)以建設(shè)市場(chǎng)和健全制度的方式,推動(dòng)市場(chǎng)主體的發(fā)展和自身業(yè)務(wù)的發(fā)展,從而實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的一種金融形式。國(guó)家開發(fā)銀行作為我國(guó)最重要的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu),長(zhǎng)期以來(lái)以落實(shí)國(guó)家重大戰(zhàn)略目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn),充分利用政府的組織和信用優(yōu)勢(shì),采用市場(chǎng)化運(yùn)作方式支持重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè),參與建設(shè)信用市場(chǎng),充當(dāng)了連接政府和市場(chǎng)重要橋梁的角色。根據(jù)國(guó)家開發(fā)銀行自我經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的表述,開發(fā)性金融的基本運(yùn)行機(jī)制是 “政府入口、開發(fā)性金融孵化、市場(chǎng)出口”。在此過(guò)程中,首先,開發(fā)性金融要采用多元化增信手段,使金融資源和信息的可獲得性增強(qiáng);其次,開發(fā)性金融要以“矯正制度”為抓手,改革和完善市場(chǎng)制度結(jié)構(gòu);最后,公益性融資主體在國(guó)家開發(fā)銀行的引導(dǎo)下獲得融資支持,一定程度上彌補(bǔ)金融市場(chǎng)的失靈。

    由上可見,流域綜合治理領(lǐng)域引入開發(fā)性金融解決資金籌集問(wèn)題,在理論上擁有較為充分的支撐。流域綜合治理項(xiàng)目源于政府基于生態(tài)保護(hù)與發(fā)展目標(biāo)所謀劃的具體治理、保護(hù)、建設(shè)、開發(fā)內(nèi)容;針對(duì)治理主體缺乏從項(xiàng)目本身獲取顯性信用來(lái)源的問(wèn)題,開發(fā)性金融對(duì)項(xiàng)目的支持也成為逐步實(shí)現(xiàn)主體改造與組織增信,并有利于流域治理相關(guān)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)建設(shè)的過(guò)程;最終,開發(fā)性金融支持使得流域治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的同時(shí),治理主體要形成可持續(xù)市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制與能力,配套資源項(xiàng)目也可通過(guò)市場(chǎng)出口實(shí)現(xiàn)與治理效果的價(jià)值整合。

    從另一個(gè)角度看,流域綜合治理項(xiàng)目的目標(biāo)、特點(diǎn)先天具有與開發(fā)性金融充分的相適性。①流域綜合治理項(xiàng)目順利開展和實(shí)施不僅可以改善水環(huán)境污染現(xiàn)狀,而且對(duì)保障工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水、調(diào)蓄防洪、旅游、航運(yùn)、調(diào)節(jié)氣候等均發(fā)揮著巨大作用。流域綜合治理是關(guān)乎民生福祉的重大工程,這與開發(fā)性金融重點(diǎn)投資領(lǐng)域不謀而合。開發(fā)性金融支持建設(shè)領(lǐng)域主要有鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保、社會(huì)民生等,而且國(guó)家開發(fā)銀行參與了諸如太湖、永定河流域治理的融資工作,積累了豐富的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn),可為流域綜合治理項(xiàng)目提供資金保障。②流域綜合治理具有資金投入多、地區(qū)和部門跨度大及社會(huì)影響范圍廣的特點(diǎn),治理內(nèi)容包含行業(yè)結(jié)構(gòu)整合和豐富的基礎(chǔ)架構(gòu)建設(shè),亟須得到地方政府、金融組織機(jī)構(gòu)以及社會(huì)各方鼎力支持。開發(fā)性金融通過(guò)制度建設(shè)、信用建設(shè)來(lái)營(yíng)造市場(chǎng)、完善市場(chǎng),有效填補(bǔ)流域治理項(xiàng)目薄弱環(huán)節(jié)突破資金約束,實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo),促進(jìn)生態(tài)文明社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

    三、開發(fā)性金融理念下流域治理項(xiàng)目融資模式

    1.開發(fā)性金融支持流域綜合治理的優(yōu)勢(shì)

    與商業(yè)性金融相比,開發(fā)性金融在目標(biāo)定位、業(yè)務(wù)領(lǐng)域、功能效果等方面更能夠與流域綜合治理相適應(yīng)。開發(fā)性金融與商業(yè)性金融的對(duì)比分析如表1所示。

    由表1可知,商業(yè)性金融的目標(biāo)為短期盈利,無(wú)法充分解決流域綜合治理項(xiàng)目投資規(guī)模大、運(yùn)行周期長(zhǎng)、沉淀成本高、經(jīng)濟(jì)收益低等難題。將開發(fā)性金融引入流域綜合治理領(lǐng)域,有助于實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)資源整合,增強(qiáng)政府組織能力,優(yōu)化金融資源配置,解決融資難題。

    表1 開發(fā)性金融與商業(yè)性金融特點(diǎn)對(duì)比分析

    2.開發(fā)性金融在流域綜合治理項(xiàng)目融資中的應(yīng)用

    國(guó)家開發(fā)銀行通過(guò) “政府入口、開發(fā)性金融孵化、市場(chǎng)出口”的運(yùn)行機(jī)制,將政府的組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)和國(guó)開行的融資優(yōu)勢(shì)相結(jié)合,大力籌集和引導(dǎo)資金跨區(qū)域支持流域環(huán)境治理,實(shí)現(xiàn)了政府和市場(chǎng)的有效連接,促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

    ①以政府熱點(diǎn)為中心,先行編制規(guī)劃,引領(lǐng)流域綜合治理。開發(fā)銀行與流域治理主體簽訂合作協(xié)議,積極參與規(guī)劃研究,梳理項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容,合理確定總投資,并做好融資模式研究,針對(duì)投融資政策提出意見和建議。

    ②開發(fā)性金融孵化,國(guó)開行引導(dǎo)幫助借款主體進(jìn)行治理結(jié)構(gòu)、法人、現(xiàn)金流及信用等4項(xiàng)建設(shè),以融資推動(dòng)流域綜合治理項(xiàng)目建設(shè)和體制建設(shè)。國(guó)開行通過(guò)與政府合作,對(duì)流域治理主體建立信用擔(dān)保體系,構(gòu)筑信用結(jié)構(gòu),在資金、資源等方面給予流域治理主體必要的組織增信支持。開發(fā)性金融對(duì)流域治理主體進(jìn)行孵化,國(guó)開行引導(dǎo)治理主體通過(guò)產(chǎn)業(yè)支持、資源項(xiàng)目開發(fā)、注入經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)等方式,獲得項(xiàng)目穩(wěn)定收入,實(shí)現(xiàn)綜合現(xiàn)金流構(gòu)建。流域治理主體可利用該收益做信用支撐,滿足規(guī)劃內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的融資需要。

    ③實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)出口,強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制。流域治理項(xiàng)目依托區(qū)域生態(tài)環(huán)境帶來(lái)的外部性收益,通過(guò)參與投資和運(yùn)營(yíng)周邊土地、商業(yè)等優(yōu)質(zhì)資源,建設(shè)特色小鎮(zhèn),發(fā)展健康養(yǎng)老服務(wù)、文化旅游及休閑體育等獲取收益,形成綜合現(xiàn)金流。同時(shí),流域治理主體可通過(guò)政府采購(gòu)等規(guī)范方式,向政府及有關(guān)主管部門出售流域治理與生態(tài)修復(fù)服務(wù),從而獲取合理收益。國(guó)開行的參與使得項(xiàng)目通過(guò)市場(chǎng)出口,獲得綜合性收益,形成穩(wěn)定現(xiàn)金流實(shí)現(xiàn)貸款償還。同時(shí),政府對(duì)流域治理項(xiàng)目補(bǔ)償路徑市場(chǎng)化,進(jìn)一步明晰了政企關(guān)系,促進(jìn)政府和企業(yè)友好合作交流。

    開發(fā)性金融應(yīng)用于流域綜合治理項(xiàng)目的融資路徑見圖1。

    四、基于永定河流域治理實(shí)踐,對(duì)采用開發(fā)性金融模式融資的建議

    永定河流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)工程是國(guó)家發(fā)改委、水利部以及國(guó)家林業(yè)和草原局牽頭的 “十三五”重點(diǎn)水利工程之一,也是以投資主體一體化帶動(dòng)流域治理一體化、探索市場(chǎng)化、公司化運(yùn)作方式組織的跨區(qū)域流域治理項(xiàng)目。國(guó)家開發(fā)銀行作為開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)之一,在永定河流域綜合治理中發(fā)揮了極為重要的作用,在不斷的實(shí)踐探索中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn),使其更好地為項(xiàng)目服務(wù)。

    1.堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃

    國(guó)家開發(fā)銀行從2017年年初開始參與永定河治理項(xiàng)目有關(guān)工作,積極參與規(guī)劃研究,配合流域公司從項(xiàng)目前期入手,做好頂層設(shè)計(jì),進(jìn)一步梳理項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容,合理確定總投資,并做好融資模式研究,針對(duì)投融資政策方面提出意見和建議??梢?,開發(fā)性金融運(yùn)用到流域綜合治理具體實(shí)踐中時(shí),“規(guī)劃先行”作為運(yùn)作基本規(guī)律已被深入探索。預(yù)期國(guó)家開發(fā)銀行可通過(guò)加強(qiáng)與政府主管部門規(guī)劃合作,促進(jìn)規(guī)劃編制的科學(xué)性,分析流域治理融資特點(diǎn),統(tǒng)籌考慮金融、地方財(cái)稅、政府負(fù)債和市場(chǎng)資金供給等因素,積極落實(shí)資金促進(jìn)規(guī)劃落地。

    2.推動(dòng)資源整合

    永定河流域治理項(xiàng)目以流域投資公司為平臺(tái),積極參與到流域內(nèi)相關(guān)水資源、綠色能源、生態(tài)資源的綜合開發(fā),提升永定河河流生態(tài)服務(wù)價(jià)值,以永定河的生態(tài)治理提升當(dāng)?shù)匚幕?、旅游、農(nóng)林等特色資源價(jià)值;以永定河沿岸、泛區(qū)土地綜合整治與節(jié)約集約利用,提升流域國(guó)土空間價(jià)值,使流域治理成為帶動(dòng)地方發(fā)展的綠色新引擎。開發(fā)性金融的特點(diǎn)是政府支持,突出優(yōu)勢(shì)是集中力量辦大事。在實(shí)踐中,重視凝聚、整合和創(chuàng)新各類資源聚焦支持流域綜合治理,在尊重各類主體職能與運(yùn)作規(guī)律前提下,積極整合政策、財(cái)政、土地、金融和行政等五大資源,將為商業(yè)金融和社會(huì)資本融入流域綜合治理創(chuàng)造更有利的條件。

    圖1 流域綜合治理項(xiàng)目開發(fā)性金融融資路徑

    3.資金平衡測(cè)算

    永定河流域治理項(xiàng)目通過(guò)開展與流域治理相關(guān)聯(lián)的優(yōu)質(zhì)資源項(xiàng)目(涉及沿線土地資源整治與綜合開發(fā)、文旅、農(nóng)林、水務(wù)等領(lǐng)域)的對(duì)外投資,基于市場(chǎng)化運(yùn)作獲得投資收益,以資源項(xiàng)目子公司向流域投資公司的股利分配、流域投資公司向其他社會(huì)資本溢價(jià)轉(zhuǎn)讓資源項(xiàng)目股權(quán)、流域投資公司通過(guò)資源項(xiàng)目到期清算實(shí)現(xiàn)投資回收及收益等形式 “反哺”流域治理項(xiàng)目,以此實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目從建設(shè)期到運(yùn)營(yíng)期總體上、動(dòng)態(tài)的、持續(xù)的資金平衡?;谏鲜鲑Y金平衡邏輯,流域治理項(xiàng)目應(yīng)合理測(cè)算投資、融資、收入、成本費(fèi)用等財(cái)務(wù)數(shù)據(jù),重點(diǎn)評(píng)估流域治理主體擬參與的優(yōu)選資源項(xiàng)目的投資收益,以及其他基于特殊制度安排或政策創(chuàng)新的“可變現(xiàn)資源”,確定流域治理項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)資金平衡的操作方案。開發(fā)性金融有條件也有必要充分參與治理主體關(guān)于資金平衡機(jī)制的前期研究與建構(gòu)過(guò)程,從而服務(wù)于融資落地工作。

    4.加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控

    永定河流域治理項(xiàng)目伊始就積極組建流域投資公司,進(jìn)行總體謀劃和投融資運(yùn)作,探索政府購(gòu)買服務(wù)、PPP模式等多種途徑以獲取合理收益,并向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款,以此促進(jìn)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目良性運(yùn)行。因此,開發(fā)性金融在推動(dòng)流域綜合治理融資主體現(xiàn)金流建設(shè)過(guò)程中,應(yīng)不斷提高治理主體自身造血能力,健全流域治理主體授信工作制度體系,加強(qiáng)授信管理,嚴(yán)格貸款投向,保障資金安全。搭建權(quán)益質(zhì)押、保證擔(dān)保、政府增信等多層次信用結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施,保障貸款安全。

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