國土空間規(guī)劃背景下的永定河綜合治理研究

李江鋒，鄔 龍

（中水北方勘測設(shè)計研究有限責(zé)任公司，300222，天津）

2016年12月，國家發(fā)展改革委、水利部、原國家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)《永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體方案》。2018年6月，永定河流域投資有限公司成立，新一輪永定河綜合治理正式啟動。當(dāng)前，國土空間規(guī)劃正處于全面編制的階段，永定河綜合治理應(yīng)充分利用國土空間規(guī)劃格局建立的時機(jī)，發(fā)揮水流的功能和價值，構(gòu)建永定河綜合治理體系，實現(xiàn)永定河流域自然資源變資本，資本變資產(chǎn)，在自然價值增值的同時促進(jìn)沿線經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展。

一、水域功能和價值在新時代國土空間中的體現(xiàn)

1.新時代國土空間規(guī)劃的理解

2014年9月，國家發(fā)改委、原國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、原環(huán)境保護(hù)部四部委聯(lián)合發(fā)文開展28個試點城市的“多規(guī)合一”探索。2019年5月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（中發(fā)〔2019〕18 號），標(biāo)志著國土空間規(guī)劃體系頂層設(shè)計和 “四梁八柱”基本形成，國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建工作正式全面展開。

國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)建設(shè)活動的基本依據(jù)。楊保軍等認(rèn)為，國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的核心要義為：生態(tài)文明建設(shè)優(yōu)先是國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的核心價值觀，全面實現(xiàn)高水平治理是國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的根本依據(jù)，引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展和締造高品質(zhì)生活是國土空間規(guī)劃的主要抓手。莊少勤認(rèn)為，生態(tài)文明新時代是國土空間規(guī)劃邏輯的起點和工作基點，信息化的深度發(fā)展，生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系和時空關(guān)系都發(fā)生了深刻的變化，國土空間規(guī)劃要注重前瞻性、科學(xué)性和操作性等方面。

2.新時代國土空間規(guī)劃中水流功能和定位

（1）水土資源空間關(guān)系

水土資源是人類生存、發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是自然界和人類社會最重要的保障，對維持全世界的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定和生態(tài)安全起著無法替代的作用，具有非常緊密的耦合關(guān)系。王浩等提出的“自然—社會”二元水循環(huán)復(fù)雜系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，詮釋了水在城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間的循環(huán)，以及物質(zhì)、能量和信息在不同空間要素間的交換過程。水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，從原始文明的逐水而居、農(nóng)耕文明的防災(zāi)避害、工業(yè)文明的治水興水，到新的生態(tài)文明時代的人山水林田湖草生命共同體，水都是其中的核心要素。

人的需求分為生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現(xiàn)需求五個層次。人類為滿足自身需求的活動極大影響了水土資源的相互關(guān)系。土地利用類型的改變引起水文情勢、水力條件和地貌景觀格局的變化，水資源不同開發(fā)利用方式導(dǎo)致的水循環(huán)方式改變，也影響人們對土地空間的開發(fā)和利用，二者相互依存、不可分割，但水資源對土地空間的開發(fā)起到約束和限定作用。

（2）生態(tài)文明新時代的水流功能和定位

《中華人民共和國憲法》第九條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有。”矯勇指出，1954年新中國第一部憲法就選用了“水流”這一概念并沿用至今，它具有很強(qiáng)的地域?qū)傩裕€能表達(dá)出水流穿越山川、匯流大海的空間流動的感覺，既具有空間屬性，又具有資源屬性。2015年中共中央印發(fā) 《生態(tài)文明體制改革總體方案》，也應(yīng)用水流的概念來界定有關(guān)要求，其中明確要求開展水流等自然生態(tài)空間的確權(quán)登記工作。

水資源以水流的形式進(jìn)入社會水循環(huán)路徑中，打破了流域自然水循環(huán)系統(tǒng)原有的規(guī)律和平衡，極大地改變了降水、蒸發(fā)、入滲、產(chǎn)流和匯流等水循環(huán)各個過程，原有的流域水循環(huán)系統(tǒng)由單一的受自然主導(dǎo)的循環(huán)過程轉(zhuǎn)變成受自然和社會共同影響，水流在具有遵循自然規(guī)律的水文屬性和為水生生物提供生存環(huán)境的生態(tài)屬性基礎(chǔ)上，具備了為人類服務(wù)的資源屬性。水流的基本功能可分為自然、社會及生態(tài)三大功能。

信息化的深度發(fā)展、生態(tài)文明新時代的空間特征形成了一種萬物互聯(lián)的“新生態(tài)文明”特征，自然、人、城市、經(jīng)濟(jì)、社會等皆為數(shù)字化生態(tài)系統(tǒng)中的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點或單元。物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)網(wǎng)，以及AR、VR等技術(shù)的應(yīng)用，模糊了實體空間與虛擬空間的界線，以水流為載體的物質(zhì)循環(huán)、能量流動與信息傳遞過程，能以更透徹的感知，促進(jìn)水資源與土地、生物、能源和礦物等其他自然資源要素利用的過程、運行方式更全面地互聯(lián)互通和更深入的智能化。水流的服務(wù)功能和價值創(chuàng)造功能更加凸顯，治水的空間體系與空間規(guī)劃體系更加有機(jī)地融合起來。

水流對于城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間的服務(wù)功能，一是提供灌溉用水、飲用水、工業(yè)用水、水能、水產(chǎn)品等的供應(yīng)功能；二是調(diào)節(jié)水資源、洪水調(diào)蓄、地下水補(bǔ)給、水質(zhì)凈化和氣候變化等的調(diào)節(jié)功能；三是繼承和培育濱水文化、休閑旅游、文化遺址、教育價值等的文化功能；四是維系水文循環(huán)、水熱平衡、水鹽平衡、水沙平衡，以及棲息地功能、廊道功能和水質(zhì)凈化等的支持功能。眾所周知，外調(diào)水雖可以緩解缺水地區(qū)水資源的供需矛盾，但其付出的經(jīng)濟(jì)代價和調(diào)水區(qū)與調(diào)入?yún)^(qū)的生態(tài)環(huán)境潛在代價皆是巨大的。水流對于不同服務(wù)對象的調(diào)節(jié)、供應(yīng)和支持的能力應(yīng)以區(qū)域的水資源承載能力作為標(biāo)準(zhǔn)，以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，水對國土空間規(guī)劃的格局具有約束指導(dǎo)的功能。

3.新時代國土空間規(guī)劃中水流的價值體現(xiàn)

水資源的價值可概括為經(jīng)濟(jì)價值、生態(tài)價值和文化價值。其中水資源的經(jīng)濟(jì)價值是指對人類社會生活生產(chǎn)的直接支撐服務(wù)價值，可通過市場中的貨幣進(jìn)行反映。水資源的生態(tài)價值是指滿足自然循環(huán)、平衡和演變的自然生態(tài)環(huán)境，提供優(yōu)良水生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品等服務(wù)功能價值。水資源的文化價值是河流承載人類歷史、塑造文明類型、培育民族傳統(tǒng)，啟迪人類哲學(xué)、藝術(shù)靈感的文化、美學(xué)和歷史價值。隨著信息技術(shù)深入發(fā)展，水作為空間的核心要素之一，基于服務(wù)對象、場景和需求轉(zhuǎn)化以及利用效率將得到提升，促進(jìn)自然資源經(jīng)濟(jì)價值和生態(tài)價值實現(xiàn)增值。

（1）優(yōu)化國土空間格局，增加自然資源資產(chǎn)和資本價值

“加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治，量水而行，保護(hù)生態(tài)屏障，構(gòu)建生態(tài)廊道和生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)?！薄白匀簧鷳B(tài)是有價值的，保護(hù)自然就是增值自然價值和自然資本的過程?！币皇菑乃鲬?yīng)有的合理空間和水流狀態(tài)出發(fā)，統(tǒng)籌考慮上下游、左右岸的城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)的不同定位，全域謀劃水生態(tài)空間總體布局，劃定河流保護(hù)、開發(fā)、保留和緩沖區(qū)，確定各段河流保護(hù)和建設(shè)重點，努力實現(xiàn)河湖水域不萎縮、功能不衰減、生態(tài)不退化。二是增加重點水功能區(qū)的管理和水資源保護(hù)，加強(qiáng)水源涵養(yǎng)區(qū)建設(shè)，評價區(qū)域的水資源承載能力、核定水域納污能力，限制排污總量，實現(xiàn)水資源資產(chǎn)保護(hù)和增值。

（2）智能化提升水資源利用效率，降低水生態(tài)負(fù)債

5G時代下，國土空間的各要素可實現(xiàn)互聯(lián)互通，數(shù)字化壓縮和融合了時空，促進(jìn)了時空流動。王建華等提出了以空間均衡和高效利用、全面感知和智能輔助決策、科學(xué)決策和精準(zhǔn)控制等為核心的水物理網(wǎng)、水信息網(wǎng)、水管理網(wǎng)的智能水網(wǎng)的建構(gòu)方向，使以水流為載體的物質(zhì)、能量和信息的反饋、傳輸和轉(zhuǎn)化效率更高。

智能水網(wǎng)的構(gòu)建，一是可以對主客體的供水需求和水流過程實時精準(zhǔn)控制，強(qiáng)化用水全過程管理，全面優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變用水方式，提高水資源開發(fā)、利用和配置效率，尤其降低萬元工業(yè)增加值消耗新鮮水量和農(nóng)業(yè)灌溉用水總量。二是落實最嚴(yán)格水資源管理制度，對取水、用水和排水實現(xiàn)精準(zhǔn)控制，及時反饋和決策，提高用水效率，降低污水排放量，提高水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率，增加區(qū)域水資源承載力。三是促進(jìn)水庫、塘壩、濕地等水域空間合理布局，建設(shè)多樣化特色空間，滿足人們對美好水環(huán)境的向往。四是增加地表徑流攔蓄量，補(bǔ)充地下水，增加可用水量，減少擠占生態(tài)流量、擠占環(huán)境容量和地下水超采量總量，減少水生態(tài)系統(tǒng)壓力，降低水生態(tài)負(fù)債。

（3）河流生態(tài)環(huán)境價值提升促進(jìn)國土空間建設(shè)，滿足人們的生態(tài)產(chǎn)品需求

河流從高山奔騰到海歷經(jīng)了山岳、森林、草原、河湖，流經(jīng)了城市、鄉(xiāng)村和自然，所有美好的人文地理元素俱全，風(fēng)景完備。良好的生態(tài)環(huán)境是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，新時代的國土空間規(guī)劃強(qiáng)化環(huán)境導(dǎo)向?qū)臻g結(jié)構(gòu)的決定作用。要以生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)旅游、城鎮(zhèn)開發(fā)等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，探索開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的城市開發(fā)（EOD）模式。一是結(jié)合全域水生態(tài)空間總體布局和功能定位，沿河劃定一定寬度的生態(tài)廊道，融合綠道系統(tǒng)，將沿河的濕地、湖庫等水域空間與沿線特色城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村環(huán)境以及防護(hù)林帶建設(shè)相結(jié)合，創(chuàng)造多樣化、復(fù)合式、社區(qū)化的國土空間環(huán)境（如圖1所示）。二是注重場地的文化、自然特色及運營管理，創(chuàng)造道法自然、和而不同的空間地域感，提供高質(zhì)量的河流生態(tài)產(chǎn)品，注重人的價值與生態(tài)價值的融合，使人們在場景當(dāng)中連接世界、感知生命、創(chuàng)造價值。最終，通過河流生態(tài)環(huán)境綜合治理，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境價值的提升，促進(jìn)區(qū)域協(xié)同、城鄉(xiāng)融合、集約發(fā)展。

（4）河流傳承文明，創(chuàng)造新時代的水文化價值

水是城市產(chǎn)生、發(fā)展、演化的重要自然力。新時代的水文化建設(shè)，一是傳承人類治水哲學(xué)思想，發(fā)掘和保護(hù)水利遺產(chǎn)，注重地域文化特色和展示。二是要遵循生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展的理念，通過水生態(tài)文明宣傳教育，增強(qiáng)節(jié)約意識、環(huán)保意識、生態(tài)意識，營造愛護(hù)生態(tài)環(huán)境的良好社會風(fēng)氣，讓水生態(tài)文明理念深入人心。三是水流空間建設(shè)要考慮時間和人文維度，注重以人為本，突出場所特色文化?！扒嗌娇床粎挘魉ず伍L”，網(wǎng)絡(luò)時代水流空間的場景營造要注重體驗，個性化的場景才能吸引人們從網(wǎng)絡(luò)的一個節(jié)點移到另外一個節(jié)點，空間才具有價值。新時代的國土空間規(guī)劃不會只有自然沒有人文，只重數(shù)量不重質(zhì)量，只要管控不要發(fā)展。

圖1 沿河生態(tài)廊道空間示意圖

二、永定河綜合治理建議

永定河發(fā)源于內(nèi)蒙古高原南緣和山西高原北部。流域地跨內(nèi)蒙古、山西、河北、北京、天津等5個省（自治區(qū)、直轄市），總面積4.7 km2。上游桑干河、洋河兩大支流于河北省張家口市懷來縣朱官屯匯合后稱永定河，天津屈家店以下至入?？诜Q永定新河；全長747 km。

近年流域沿線各地市加大投入，對永定河進(jìn)行了治理，取得了良好效果。水利部部長鄂竟平在2019年全國水利工作會議上指出，相較于人民群眾對水利新的更高需求，水利事業(yè)發(fā)展還存在“四個不平衡、四個不充分”的問題，突出強(qiáng)調(diào)要從改變自然、征服自然轉(zhuǎn)向調(diào)整人的行為、糾正人的錯誤行為。永定河的生態(tài)修復(fù)和綜合治理還要考慮國土空間規(guī)劃的相關(guān)要求，滿足新時代人們對優(yōu)質(zhì)水資源、健康水生態(tài)、宜居水環(huán)境的迫切需求。

1.開展永定河水資源承載力評價，有利于流域一體化治理，增加水資源價值

《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求進(jìn)行資源環(huán)境承載力評價，以評價結(jié)果作為國土空間規(guī)劃的基本依據(jù)。新時代十六字治水思路中，首先要求“節(jié)水優(yōu)先”。據(jù)《2018年中國水資源公報》，海河區(qū)的水資源總量為338.4億m3，水資源一級區(qū)用水總量為371.3億m3，其中京津兩地的用水總量均超過當(dāng)?shù)厮Y源總量。因此開展永定河的水資源承載力評價，一是對永定河的城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行以水定需、以水定產(chǎn)，有利于從流域一體化角度對生產(chǎn)、生活空間的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化，促進(jìn)上下游、左右岸協(xié)同、集約發(fā)展。二是有利于建立流域一體化的計量監(jiān)測體系，嚴(yán)格用水總量和計劃用水管理，促進(jìn)適宜永定河流域的節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)、定額指標(biāo)體系和節(jié)水評價制度的建立，以及用水結(jié)構(gòu)優(yōu)化和用水方式轉(zhuǎn)變。三是有利于永定河加大外調(diào)水力度，緩減永定河流域水資源短缺、生態(tài)水量不足、水生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重退化等生態(tài)環(huán)境問題，增加永定河水資源價值。

2.統(tǒng)籌考慮國土空間各要素治理需求，優(yōu)化水流空間布局，系統(tǒng)治理

山水林田湖草是一個生命共同體，把治水與治山治林治田治草結(jié)合起來，強(qiáng)化流域綜合整治，促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)。結(jié)合國土空間規(guī)劃的資源環(huán)境承載力評價及三區(qū)三線劃定情況，優(yōu)化水流空間布局，確定永定河的保護(hù)、開發(fā)、保留和緩沖區(qū)。建議開展以下工作作為突破，一是加強(qiáng)源頭地區(qū)的保護(hù)和綜合治理，朔州要開展全域的山水林田湖草生態(tài)修復(fù)治理，重點開展神頭泉域的礦山廢棄地修復(fù)、水源涵養(yǎng)林建設(shè)、村鎮(zhèn)環(huán)境綜合治理和高能耗、高污染企業(yè)搬遷等，建設(shè)國家級神頭泉濕地公園，加強(qiáng)桑干河源頭的治理和保護(hù)。二是對流域內(nèi)的湖庫、塘壩等“盛水的盆”進(jìn)行生態(tài)環(huán)境綜合治理，增加“盆里的水”，減少水生態(tài)系統(tǒng)壓力，降低水生態(tài)負(fù)債。三是將永定河泛區(qū)的治理上升到京津冀協(xié)同發(fā)展治理的高度，開展村莊遷建、土地綜合整治和生態(tài)修復(fù)，將永定河泛區(qū)建設(shè)成為永定河流域的綠色發(fā)展基地，成為官廳水庫之外的又一個生態(tài)核心。

3.建設(shè)永定河綜合治理生態(tài)廊道，構(gòu)建綠道體系，傳承永定河文化

從流域治理一體化角度，劃定永定河綜合治理生態(tài)廊道，一是與省級、市縣級國土空間規(guī)劃相結(jié)合，確保在一定范圍內(nèi)治水治山治林治田治草相結(jié)合，統(tǒng)籌考慮上下游、左右岸城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間的用水需求，增加河湖連通性和重要生態(tài)功能區(qū)的完整性。二是建設(shè)從入海口到源頭的綠道體系，將水流空間與河道管理空間、地域文化建設(shè)相結(jié)合，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，打造多功能的復(fù)合特色空間，促進(jìn)流域間的城鄉(xiāng)要素融合和增加客流量。三是可以將四省市間的特色文化旅游資源進(jìn)行有效連接，增強(qiáng)人們對文化和空間的體驗感，促進(jìn)流域間上下游文化的交流和傳承，將永定河打造成文化河。

4.理清政府和市場職責(zé)，兩手發(fā)力，加強(qiáng)監(jiān)管體系建立

永定河治理是一個長期的過程，各級政府是治理的責(zé)任主體，一是以永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)部省協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組為核心，建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級治理協(xié)調(diào)體系和保障實施機(jī)制。二是治山理水是一個有機(jī)整體，將河長制、湖長制與林長制相結(jié)合，統(tǒng)籌共同發(fā)力。三是永定河流域公司作為執(zhí)行者，應(yīng)建立強(qiáng)監(jiān)管的信息平臺，融合各級政府的河長制、湖長制與林長制信息，加強(qiáng)取水、用水和排水全過程管理，協(xié)助各級政府加強(qiáng)監(jiān)管、精準(zhǔn)施策。

永定河流域投資有限公司作為永定河治理的實施者，應(yīng)充分利用政策，加強(qiáng)與地方政府、社會資本的合作，建議一是以流域自然資源和自然資產(chǎn)增值為目標(biāo)，結(jié)合國土空間規(guī)劃，對流域內(nèi)水利資產(chǎn)、林業(yè)資產(chǎn)的統(tǒng)一管理和運行，與地方政府合作，對自然資源開發(fā)使用成本評估，建立流域的自然資源資產(chǎn)交易平臺，設(shè)立綠色發(fā)展基金，發(fā)行綠色債券，實現(xiàn)自然資源資本化。二是創(chuàng)新永定河橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，不能局限于水量、水質(zhì)的補(bǔ)償，圍繞綠色發(fā)展基金的設(shè)立，以科技補(bǔ)償、項目補(bǔ)償和產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償?shù)姆绞?，加大下游地區(qū)對上游地區(qū)損失的機(jī)會成本、發(fā)展成本的補(bǔ)償。三是劃定永定河生態(tài)廊道，加強(qiáng)廊道內(nèi)的國土空間要素綜合治理，爭取政策，推動流域間國土空間要素流動，促進(jìn)流域間國土空間優(yōu)化布局，落實用途管制。

三、結(jié) 語

水支撐著不同空間用水需求，如同一條生命線和生命紐帶，聯(lián)系著山水林田湖草生命共同體的各個要素。生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰。永定河綜合治理要在習(xí)近平新時代生態(tài)文明建設(shè)思想指引下，樹立生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的生態(tài)思維，符合國土空間規(guī)劃要求，滿足人民對美好生活的向往、綠色生態(tài)產(chǎn)品的需求，注重創(chuàng)新、共享、開放和協(xié)同。要處理好人與自然的關(guān)系，統(tǒng)籌推進(jìn) “五位一體”總體布局，重構(gòu)實施監(jiān)督體系、政策法規(guī)體系和技術(shù)支撐體系,充分發(fā)揮政府、市場、社會、技術(shù)和自然之間相互聯(lián)系、相互促進(jìn)和監(jiān)督作用。