永定河流域協(xié)同發(fā)展中的綜合平衡投融資模式構建

梁紅雨

（永定河流域投資有限公司，100094，北京）

一、流域綜合治理與生態(tài)修復工程特點

流域綜合治理與生態(tài)修復工程是實現(xiàn)“十六字治水思路”中“空間均衡、系統(tǒng)治理”的重要載體。流域綜合治理與生態(tài)修復是以流域范圍為單元，合理統(tǒng)籌安排山、水、林、田、湖、草的治理與修復。綜合來看，流域綜合治理與生態(tài)修復工程具有以下幾個特點：

①流域綜合治理與生態(tài)修復屬于復雜的系統(tǒng)工程。工程內(nèi)容涉及水源涵養(yǎng)、河道整治、生態(tài)建設、水資源管理等；實施管理主體涉及不同轄區(qū)政府的水務、林業(yè)、建設、規(guī)劃國土等多個部門；影響范圍包括流域及其周邊的環(huán)境、社會、經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。

②流域綜合治理與生態(tài)修復工程屬于公共產(chǎn)品。水源涵養(yǎng)、河道整治和生態(tài)建設等都無法產(chǎn)生直接收益，還需要長期的維修養(yǎng)護管理，具有消費或使用上的非競爭性和受益上的非排他性，屬于純公益性工程。

③流域綜合治理與生態(tài)修復工程具有較強的正外部性。清潔的河流和優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境，能夠提升水資源的利用效率、河流養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值、周邊土地的開發(fā)價值、附近產(chǎn)業(yè)項目的收益等。

④河流是線性的，流域具有跨區(qū)域性。河流從不同的水源地匯聚而成，順勢而行，一路或蒸發(fā)或下滲或灌溉，最后消失或流入大海。流域綜合治理與生態(tài)修復涉及不同的行政區(qū)劃，比如永定河涉及北京、天津、河北等多個省份。

⑤工程投資大。流域綜合治理與生態(tài)修復工程內(nèi)容多、涉及范圍廣，綜合來看，投資需求大。

⑥流域綜合治理與生態(tài)修復屬于長周期、持續(xù)性項目。由于涉及不同干支流、不同行政區(qū)域、不同工程內(nèi)容，以及長期的維修養(yǎng)護，流域綜合治理與生態(tài)修復工程不是一蹴而就的，需要長期的持續(xù)性投入，建設周期長，且需要長期養(yǎng)護。

二、永定河流域發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題

永定河發(fā)源于內(nèi)蒙古高原的南緣和山西高原的北部，承接上源西南部桑干河、西北部洋河，于河北省張家口懷來縣朱官屯匯合后稱永定河，在官廳水庫納媯水河，經(jīng)官廳山峽于北京市門頭溝區(qū)三家店進入平原，于天津市北塘入海。永定河全長747 km，流經(jīng)內(nèi)蒙古、山西、河北、北京、天津等五?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的43個縣（市），全流域面積 4.7萬 km2。

永定河流域?qū)贉貛Т箨懶约撅L氣候，流域范圍內(nèi)降水量差異頗大，多雨區(qū)和少雨區(qū)相差將近1倍，陽原盆地和大同盆地降水量最少。1980年以后，隨著工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城市用水的增加，流域下游由多水變?yōu)槿彼?，生態(tài)環(huán)境逐漸惡化，平原地區(qū)河道出現(xiàn)連續(xù)斷流，90年代開始出現(xiàn)全年斷流，河道完全干涸，河床裸露，周邊地區(qū)地下水水位持續(xù)下降。

結(jié)合永定河流域發(fā)展現(xiàn)狀，永定河流域在自然生態(tài)環(huán)境和長期治理管護中存在諸多問題：

①污染物排放超標，越往下游污染越嚴重，水量越少。永定河京津冀晉四?。ㄖ陛犑校┓秶鷥?nèi)現(xiàn)有入河排污口116個，廢污水年入河量3.19億t；在河流水質(zhì)上，41個水功能區(qū)達標的有11個，達標率26.8%。

②永定河流域范圍經(jīng)濟環(huán)境發(fā)展存在不均衡、不協(xié)同等問題。上游資源型城市礦山開采存在水土流失、污染等突出問題，下游平原城市存在開發(fā)過度、用水需求緊缺、河流生態(tài)環(huán)境差等問題。上下游經(jīng)濟社會發(fā)展無法形成協(xié)同效應。

③永定河綜合治理與生態(tài)修復按照行政管轄范圍分割管理，規(guī)劃建設不統(tǒng)一。其中有的側(cè)重防洪，有的側(cè)重儲備用水，有的側(cè)重營造大水面用于開發(fā)，河流被分割管理。

④各地采用傳統(tǒng)政府投資模式，主要依托中央投資補助和地方政府配套資金。由于缺少統(tǒng)一的主體，既無法統(tǒng)籌政府財政投入，又無法建立市場化的投融資機制，資金使用效率低。

⑤永定河流域范圍內(nèi)的大部分地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后。永定河和周邊的經(jīng)濟社會發(fā)展結(jié)合度不高，沒有形成具有永定河特色的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，流域上下游之間的產(chǎn)業(yè)也沒有相關性，無法實現(xiàn)協(xié)同效應。

⑥永定河上下游大中小型水庫較多，桑干河還可以調(diào)用黃河水，但流域整體沒有形成河、庫的聯(lián)合調(diào)度管理，水資源利用效率不高。

三、永定河項目綜合平衡投融資模式構建

1.規(guī)劃先行

永定河流域綜合治理與生態(tài)修復既是落實京津冀協(xié)同發(fā)展國家重大戰(zhàn)略，又是中小河道治理補短板工程。按照《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》和 《京津冀協(xié)同發(fā)展2016年工作要點》的有關要求，2016年國家發(fā)展改革委會同水利部、國家林業(yè)局和北京市、天津市、河北省、山西省有關部門組織編制并印發(fā)了《永定河綜合治理與生態(tài)修復總體方案》。

按照“節(jié)水優(yōu)先，量水而行；注重保護，綜合治理；遠近結(jié)合，分步實施；突出重點，注重實效；創(chuàng)新機制，協(xié)同管理”的原則，確定永定河協(xié)同治理河道長度865 km，山區(qū)段以河道兩岸第一道山脊線之間、平原段以河道兩側(cè)各1 km以內(nèi)為重點治理范圍，規(guī)劃2020年初步形成永定河綠色生態(tài)河流廊道。

依據(jù)永定河流域綜合治理與生態(tài)修復目標和任務，按照保障河流生態(tài)用水效果顯著、改善流域生態(tài)環(huán)境效益明顯、項目建設條件成熟的原則，從農(nóng)業(yè)節(jié)水與種植結(jié)構調(diào)整、水量配置與用水保障、河道綜合整治、河道防護林建設、水源涵養(yǎng)林建設、水源地保護及地下水壓采、能力建設等7個方面規(guī)劃建設78個項目。

2.建立市場化投融資機制

為創(chuàng)新和完善永定河協(xié)同治理機制，加快建設永定河綠色生態(tài)廊道，推動京津冀晉協(xié)同發(fā)展在生態(tài)領域進一步實現(xiàn)突破，探索以投資一體化帶動流域治理一體化，促進政府與市場有機結(jié)合、兩手發(fā)力，提高投資效益與公共服務水平，2018年6月京津冀晉四省（直轄市）與中國交通建設集團有限公司成立永定河流域投資有限公司 （以下簡稱流域投資公司）。永定河流域綜合治理與生態(tài)修復工程建立以流域投資公司為主體的市場化投融資機制。

流域投資公司屬于市場化投融資主體，按照公司法建立法人治理結(jié)構，按照市場機制進行投資、融資、建設和運營管理。根據(jù)職責定位，流域投資公司統(tǒng)籌管理國家和沿線各?。ㄖ陛犑校┱糜谟蓝ê泳C合治理與生態(tài)修復的財政性資金，同時構建可行的商業(yè)模式和融資模式，通過沿線資產(chǎn)、資源的綜合利用與開發(fā)，創(chuàng)新融資模式，通過市場化方式解決投資缺口。

3.構建綜合平衡投融資模式

按照我國流域治理相關投資政策，根據(jù)總體方案中確定的項目類型和屬性，永定河流域綜合治理和生態(tài)修復工程可獲得總投資10%~30%不等的中央投資補助，其余資金由流域投資公司通過市場化方式籌措解決。

結(jié)合流域治理工程的項目特點，流域投資公司為打通市場化融資渠道，根據(jù)“一地一策”的原則，構建永定河流域綜合治理與生態(tài)修復工程投資與可利用資產(chǎn)資源項目開發(fā)收益綜合平衡的投融資模式（圖1）。

投入端為總體方案中明確且各地方確定的由流域投資公司承擔的永定河流域綜合治理與生態(tài)修復工程，流域投資公司按照40%資本金、60%融資的投資結(jié)構進行投資。

收入端為流域沿線可綜合利用的資產(chǎn)資源項目開發(fā)凈收益，凈收益主要用于融資部分的還本付息等。具體包括：依托于土地資源的健康養(yǎng)老、文化旅游、休閑體育等產(chǎn)業(yè)項目開發(fā)，開發(fā)收益反哺永定河綜合治理與生態(tài)修復工程；政企合作或政府購買服務方式，合同項下的政府付費平衡融資成本；存量低效的水務資產(chǎn)聯(lián)合調(diào)度、綜合經(jīng)營，經(jīng)營收益反哺；建立生態(tài)補償機制，用水地區(qū)補償節(jié)水、供水地區(qū)。

流域投資公司作為永定河流域綜合治理與生態(tài)修復項目實施主體，負責項目的投資、融資、建設和還本付息。項目資本金來源為中央投資補助資金和流域投資公司的注冊資本金，其余資金以流域投資公司為主體融資解決。為實現(xiàn)項目融資，流域投資公司構建綜合資金平衡投融資模式，綜合利用和開發(fā)沿線資產(chǎn)資源，通過經(jīng)營項目收益反哺河道治理建設投資，最終實現(xiàn)可持續(xù)的全流域協(xié)同發(fā)展。

四、綜合平衡投融資模式分析

綜合平衡投融資模式主要適用于無法產(chǎn)生直接收益或自身可產(chǎn)生直接收益但很少、項目具有顯著正外部性的公益性和準公益性項目，比如河湖治理、森林公園建設、軌道交通建設等。這類項目往往具有投資大、建設和養(yǎng)護周期長等特點，完全依靠政府投資壓力大，且無法充分實現(xiàn)周邊區(qū)域的協(xié)同發(fā)展。

綜合平衡投融資模式建立在“投資主體一體化”的基礎上。通過市場化方式，將同一實施主體下的公益性項目的融資與經(jīng)營性項目的收益打捆運作，以解決公益性項目還本付息資金來源和保障問題。

綜合平衡投融資模式通過市場化投融資機制的建立，將政府資金與市場資金統(tǒng)籌，將計劃資源配置和市場資源配置相結(jié)合，將行政管理和市場化運作相結(jié)合，通過統(tǒng)籌、創(chuàng)新，提高投融資效率。

圖1 永定河流域綜合治理與生態(tài)修復工程綜合平衡投融資模式框架圖

五、結(jié) 論

綜合平衡投融資模式打通了純公益性流域治理工程的融資路徑，通過流域范圍內(nèi)資產(chǎn)資源的綜合開發(fā)利用，將流域發(fā)展的模式從各級政府不斷投入的輸血模式變成政府引導市場造血的可持續(xù)模式，有利于實現(xiàn)流域協(xié)同發(fā)展。

永定河流域綜合治理與生態(tài)修復工程以市場化的流域投資公司為主體，構建綜合平衡投融資模式，是 “投資一體化帶動流域治理一體化”的投融資實現(xiàn)路徑。以永定河綜合治理與生態(tài)修復項目為投融資對象，通過市場化機制，將永定河流域產(chǎn)生的正外部性經(jīng)濟化、內(nèi)部化，依托永定河生態(tài)資源重新激活存量資產(chǎn)、帶動周邊產(chǎn)業(yè)，最終實現(xiàn)流域協(xié)同發(fā)展、“綠水青山就是金山銀山”。