流域綜合治理PPP土地資源補(bǔ)償路徑

謝連風(fēng)，駱 珉，楊少麗

（北京市工程咨詢公司，100124，北京）

一、流域綜合治理的投融資困境

流域綜合治理是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，其以流域資源可持續(xù)利用、生態(tài)環(huán)境提升和社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，囊括防洪排澇能力提高、水質(zhì)改善、水資源優(yōu)化配置、河道生態(tài)功能恢復(fù)、濱河景觀提升、綠色經(jīng)濟(jì)促進(jìn)等系統(tǒng)復(fù)雜的內(nèi)容，具有跨行業(yè)、跨區(qū)域、多維度且投資體量大、施工難度大、運(yùn)營周期長等特點(diǎn)。從經(jīng)濟(jì)特性看，流域綜合治理整體屬于準(zhǔn)經(jīng)營性水利工程，包含非經(jīng)營類、準(zhǔn)經(jīng)營類、經(jīng)營類子項目。近年，為有效實現(xiàn)流域綜合治理目標(biāo)，各地結(jié)合實踐積極創(chuàng)新市場化投融資模式，探索流域投資公司、政府和社會資本合作（PPP）兩種模式，但實施中均存在一定困難。

1.流域投資公司模式

（1）模式路徑

流域投資公司模式是在傳統(tǒng)政府主導(dǎo)的負(fù)債性投融資模式上創(chuàng)新的“投資主體一體化帶動流域治理一體化”模式。該模式以流域為單位，流域內(nèi)各地方政府共同注資，并引入戰(zhàn)略投資方組建流域投資公司，通過政府與市場有機(jī)結(jié)合，兩手發(fā)力，致力于解決流域綜合治理普遍存在的跨區(qū)域協(xié)調(diào)難、技術(shù)單一、資本不可持續(xù)、運(yùn)營管理弱等問題，促進(jìn)流域可持續(xù)發(fā)展。目前流域投資公司模式處于探索階段，在永定河、汾河等流域綜合治理中正摸索推進(jìn)。

該模式下，流域綜合治理項目資金籌措主要通過中央財政資金（中央投資補(bǔ)助）、省級財政資金（已完成建設(shè)投資并形成的固定資產(chǎn)作價）、企業(yè)自籌（自有資金及銀行貸款）三種途徑來實現(xiàn)。其中銀行貸款是建設(shè)期項目投資補(bǔ)缺的最主要途徑，但由于流域綜合治理中多數(shù)項目具有公益性特點(diǎn)，項目自身沒有或僅有極少的經(jīng)營現(xiàn)金流，難以實現(xiàn)自身投資平衡，需要其他經(jīng)營性資源反哺等多種形式實現(xiàn)整體投資平衡，才能確保項目的融資可操作性。以永定河流域綜合治理為例，國家發(fā)改委相關(guān)文件對資金平衡具體路徑給予了指導(dǎo)：一是綜合永定河流域地形地貌特點(diǎn)、項目保護(hù)修復(fù)任務(wù)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)需要等方面，合理利用土地資源獲得收益，包括土地整治、土地指標(biāo)交易、土地一級開發(fā)和運(yùn)營、土地出讓等收益；二是京、津、冀、晉四?。ㄖ陛犑校┮缘胤秸徺I服務(wù)等方式提供補(bǔ)償或補(bǔ)貼；三是拓展項目供水、林業(yè)資源開發(fā)等經(jīng)營收益。根據(jù)流域治理特點(diǎn)，流域投資公司可加強(qiáng)綜合經(jīng)營開發(fā)，實施區(qū)域供水、林業(yè)資源開發(fā)、碳匯等交易。

（2）實施困境

多種資金平衡路徑在實際操作中存在落地不可行、收益不可期、資金不安全等問題。

①合理利用土地資源存在政策和操作風(fēng)險。土地整治收益、土地指標(biāo)交易需要的前期基礎(chǔ)條件多、交易周期長，存在受政府審批決策流程、宏觀政策影響大等不可控風(fēng)險，難以預(yù)測收益周期及規(guī)模，往往不具備成熟的落實條件；通過土地一級開發(fā)運(yùn)營和通過土地出讓這兩種方式獲取收益，在實施主體以及資金流轉(zhuǎn)的合法性方面缺乏明確的政策支持。

②供水、林業(yè)等可利用經(jīng)營性資源較少。由于地方資源差異，部分河段難以梳理出足夠規(guī)模和體量的經(jīng)營性資源，導(dǎo)致資金平衡難以實現(xiàn)，流域綜合治理工作推進(jìn)受阻。

③政府購買生態(tài)服務(wù)存在不確定性。財政部《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》明確規(guī)定“嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項目”。在政府購買生態(tài)服務(wù)的運(yùn)作中，一方面以先有預(yù)算、后購買服務(wù)為原則，與財政中期規(guī)劃及年度預(yù)算相適應(yīng)，采購年限通常為1年，按現(xiàn)行規(guī)定最長不超過3年；另一方面，政府購買服務(wù)要求市場化運(yùn)作，且單一來源采購條件較高。因此，政府購買服務(wù)作為資金平衡路徑存在不確定性。

2.PPP模式

（1）模式路徑

2015年，財政部、發(fā)改委、人民銀行等三部委聯(lián)合推動水利工程建設(shè)PPP（政府和社會資本合作）模式，為流域綜合治理項目提供了新思路。近幾年，PPP模式成為流域水環(huán)境治理和后期運(yùn)營維護(hù)的市場化模式之一。PPP模式對具有系統(tǒng)性、復(fù)雜性、持續(xù)性和高投入性的流域綜合治理來說，可以有效解決系統(tǒng)性梳理分析不足、“反復(fù)治理、反復(fù)污染”、無法產(chǎn)生長期穩(wěn)定的整體流域治理效果等問題，實現(xiàn)公共資源的有效配置。目前已有南寧那考河流域治理、貴陽南明河水環(huán)境綜合整治項目等多個流域治理PPP項目實踐落地。

在PPP項目中，政府通過使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助（政府與使用者共同付費(fèi)）等方式向社會資本支付對價，雙方合作提供公共服務(wù)。PPP項目遵循 “先采購后預(yù)算”原則，先通過公開競爭性方式選擇社會資本方，再將合同約定中政府支出事項納入中長期財政規(guī)劃和年度預(yù)算安排。政府的支出事項通常包括股權(quán)投入、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險分擔(dān)、配套投入等。PPP模式成功的關(guān)鍵是形成合理的投資回報機(jī)制，既要滿足社會資本合理的投資回報期望，又要符合政府合理預(yù)算、量入為出的財政基本要求。目前在流域綜合治理PPP項目中，政府多通過部分出資或多種形式補(bǔ)償來促成項目推進(jìn)。

（2）實施困難

國內(nèi)PPP實踐探索中，出現(xiàn)了項目資金自平衡、收益來源結(jié)構(gòu)不明確，項目自身可經(jīng)營性資源挖掘不充分、過度依賴“土地財政”，政府隱性債風(fēng)險大、項目資金來源不穩(wěn)定等問題。為實現(xiàn)良性發(fā)展，PPP項目的合規(guī)性正不斷細(xì)化，《財政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》規(guī)定：“財政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項目；確保每一年度本級全部PPP項目從一般公共預(yù)算列支的財政支出責(zé)任，不超過當(dāng)年本級一般公共預(yù)算支出的10%?！备鶕?jù)規(guī)定，現(xiàn)階段很多地方已積累多領(lǐng)域PPP項目，且政府財政不斷收緊，使接下來的流域綜合治理PPP項目推行受到制約。

為促進(jìn)未來流域綜合治理PPP項目發(fā)展，要在前期策劃時增強(qiáng)對項目投入產(chǎn)出自平衡方案的論證和設(shè)計，從實現(xiàn)項目自平衡角度策劃安排項目的結(jié)構(gòu)化組合，充分挖掘項目自身的可經(jīng)營性資源，優(yōu)化項目回報機(jī)制安排；可借鑒《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》中“鼓勵經(jīng)營性資源和項目綜合立項，促進(jìn)資金平衡、金融支持和市場化運(yùn)作”意見，積極探討合規(guī)的經(jīng)營性和供應(yīng)性項目的捆綁運(yùn)作方式，滿足投資人的綜合收益目標(biāo)，穩(wěn)定市場預(yù)期。

圖1 永定河流域公司交易結(jié)構(gòu)示意圖

二、PPP土地資源補(bǔ)償模式探索

對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城市發(fā)展，世界范圍內(nèi)均存在著土地資源補(bǔ)償配置的TOD、RCP模式等。PPP土地資源補(bǔ)償模式是結(jié)合現(xiàn)行用地管理規(guī)制，在RCP模式基礎(chǔ)上深化細(xì)化而來。

1.PPP土地資源補(bǔ)償模式

（1）資源補(bǔ)償項目（RCP）

資源補(bǔ)償項目(Resource Compensate Project，RCP)是由我國學(xué)者提出的一種資源補(bǔ)償模式。該模式中，政府通過對項目公司進(jìn)行補(bǔ)償?shù)姆绞剑瑢⒒A(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)項目（地鐵、隧道、環(huán)境治理等）周邊一定數(shù)量資源（如土地、礦產(chǎn)、旅游等其他商業(yè)資源）的開發(fā)權(quán)出讓給項目公司，最終以這種附加資源捆綁的方式來提高項目公司在該項目中的整體盈利能力，從而確保項目投資者獲取合理回報，調(diào)動投資者積極性。這種資源補(bǔ)償模式不存在使用財政資金的風(fēng)險，減輕了政府財政壓力、降低了政府舉債風(fēng)險，提高了項目推進(jìn)效率。RCP模式主要運(yùn)用在準(zhǔn)經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目中。

（2）PPP土地資源補(bǔ)償

為實現(xiàn)PPP項目有效開展，在現(xiàn)階段地方政府財政支付能力有限的情況下，迫切需要探索有效的可行性缺口補(bǔ)助模式。因此，一些PPP項目借鑒RCP模式的思路，探索在現(xiàn)行用地管理規(guī)制下以土地資源作為可行性缺口補(bǔ)助的方式（表1）。

相較于其他形式資源來說，一方面土地資源開發(fā)尤其是二級開發(fā)利潤較高，更易實現(xiàn)資金平衡，對社會資本吸引力較大，資金來源有保障；另一方面土地資源具有可循環(huán)利用優(yōu)勢，土地資源使用權(quán)長短可根據(jù)項目投資回報確定，最終所補(bǔ)償土地仍將回歸到政府管理中。

本研究認(rèn)為，如何在嚴(yán)格的PPP項目用地管理規(guī)制下找到合適的土地資源補(bǔ)償方式，如何實現(xiàn)補(bǔ)償土地效益最大化、避免資源浪費(fèi)，如何制定切實的監(jiān)管機(jī)制防止土地溢價非合理使用，是關(guān)系項目是否可行并落地實施的關(guān)鍵和難點(diǎn)。

2.實踐案例

2022年北京冬奧會延慶賽區(qū)政府與社會資本合作（PPP）項目設(shè)計作為國家重大項目，其土地資源補(bǔ)償配置的實現(xiàn)方式雖具有特殊性，但有一定程度的借鑒意義。

（1）項目概況

延慶賽區(qū)PPP項目靜態(tài)總投資約32.3億元（動態(tài)33.4億元），建設(shè)內(nèi)容劃分為A、B兩部分，其中A部分包括國家高山滑雪中心（含訓(xùn)練道）、國家雪車雪橇中心（以下簡稱“兩個中心”）及配套基礎(chǔ)設(shè)施，由北京市政府全額投資，北控集團(tuán)作為建設(shè)主體代征代建至轉(zhuǎn)為固定資產(chǎn)（不能進(jìn)行轉(zhuǎn)讓和抵押，冬奧會結(jié)束后由市政府確定歸屬）；B部分包括延慶奧運(yùn)村、山地媒體中心及配套基礎(chǔ)設(shè)施，北控集團(tuán)作為土地一級開發(fā)主體。

延慶賽區(qū)PPP項目內(nèi)容包括B部分的投資、建設(shè)和運(yùn)營以及A部分的改造和運(yùn)營，項目采取公開招標(biāo)方式。由于延慶奧運(yùn)村、山地媒體中心涉及集體土地，且后續(xù)需通過競爭性方式獲得，為保障項目順利實施，項目根據(jù)相關(guān)規(guī)定，將項目社會資本方招標(biāo)、項目土地使用者招標(biāo)和項目施工總承包招標(biāo)三部分內(nèi)容合并實施。

（2）運(yùn)作模式

綜合考慮奧運(yùn)工期要求、社會資本方承受能力以及土地供應(yīng)方式等因素，本項目運(yùn)作方式為BOO+ROT模式，模式設(shè)計如下圖所示：

圖2 PPP（政府和社會資本合作）模式

表1 近期PPP用地管理規(guī)制

（3）項目回報機(jī)制

項目的收益回報機(jī)制為“使用者付費(fèi)”。項目運(yùn)營期，項目公司被授予項目規(guī)劃范圍（不含西大莊科村居住及產(chǎn)業(yè)用地的開發(fā)利用）內(nèi)的特許經(jīng)營權(quán)。社會資本方的回報渠道主要包括：

①雪場經(jīng)營收入。高山滑雪部分賽道和熱身及訓(xùn)練賽道賽后將改造成大眾雪場經(jīng)營。

②酒店和餐飲經(jīng)營。延慶奧運(yùn)村和山地媒體中心作為項目公司自持物業(yè)，賽后將改造成酒店和餐飲項目。

③非雪期旅游觀光和度假收入。通過建筑功能轉(zhuǎn)換，開發(fā)包括汽車營地、拓展訓(xùn)練、野外徒步、攀巖、夏令營、露營等經(jīng)營資源。

④其他依法產(chǎn)生的收入。

表2 2022北京冬奧會延慶賽區(qū)項目超額收益分配比例

圖3 2022北京冬奧會延慶賽區(qū)項目運(yùn)作模式圖

（4）超額分成機(jī)制

鑒于項目經(jīng)營收益有較大不可預(yù)見性，為避免社會資本方獲得暴利，項目設(shè)置超額分成機(jī)制。以年投資回報率為基準(zhǔn)。當(dāng)項目公司年投資回報率（年利潤/總投資）超過8%時，超出部分作為超額收益在項目公司和政府方進(jìn)行分配，具體分配比例如下：

（5）項目資產(chǎn)權(quán)屬

延慶奧運(yùn)村、山地媒體中心：土地為經(jīng)營性商業(yè)用地，土地使用年限為40年，社會資本方通過PPP招標(biāo)和土地競價獲得。該部分資產(chǎn)歸屬于項目公司。

市政配套設(shè)施、代征生態(tài)恢復(fù)區(qū)：資產(chǎn)所有權(quán)歸屬于政府方，項目公司在合作期限內(nèi)擁有使用權(quán)和征得政府同意后的改造權(quán)。合作期滿后，項目公司將本部分資產(chǎn)無償移交給政府方。

訓(xùn)練及熱身賽道：項目公司通過租賃方式從政府方獲得本部分土地，在租賃期限內(nèi)擁有使用權(quán)和征得相關(guān)政府部門許可的改造權(quán)，租賃費(fèi)納入特許經(jīng)營權(quán)費(fèi)中統(tǒng)一考慮。

高山滑雪中心、雪車雪橇中心及相關(guān)設(shè)施：合作期內(nèi)，項目公司通過特許經(jīng)營方式從政府方獲得本部分的特許經(jīng)營權(quán)，即在特許經(jīng)營期內(nèi)（特許經(jīng)營期與項目合作期限，時間一致）擁有項目的使用權(quán)和征得政府同意后的改造權(quán)。合作期滿后，項目公司將本部分資產(chǎn)無償移交給政府方。

（6）相關(guān)經(jīng)驗

①土地資源特定補(bǔ)償

項目中所補(bǔ)償?shù)耐恋刭Y源受體為項目公司，且補(bǔ)償?shù)貕K為項目必備的配套功能地塊，而非額外補(bǔ)償。并且補(bǔ)償?shù)貕K的開發(fā)被限定了使用范圍。這種方式既能滿足現(xiàn)行用地規(guī)制的要求，也可以實現(xiàn)用土地資源補(bǔ)償可行性缺口的目標(biāo)。

②三標(biāo)合一運(yùn)作方式

將社會資本方招標(biāo)、土地使用者招標(biāo)和施工總承包招標(biāo)三部分內(nèi)容合并實施方式，避免因為補(bǔ)償土地使用權(quán)單獨(dú)招標(biāo)所得中標(biāo)人與項目特許經(jīng)營權(quán)中標(biāo)人不統(tǒng)一而造成項目整體統(tǒng)籌和推進(jìn)難度大的風(fēng)險。

③動態(tài)調(diào)整收益分配

充分考慮項目運(yùn)營及土地增值的不確定性，將補(bǔ)償土地的開發(fā)成本及增值收益均納入整個項目中統(tǒng)籌考慮，并設(shè)定超額分成機(jī)制，通過動態(tài)調(diào)整項目收益分配的方式，在保障項目可行性缺口補(bǔ)助的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)收益合理分配。

三、流域綜合治理PPP土地資源補(bǔ)償路徑探討

1.策劃提升——“綜合治理＋”模式

項目整體策劃是成功落地的關(guān)鍵。流域綜合治理項目中，除應(yīng)詳實調(diào)查流域治理需求，還需要摸底沿河資源利用、城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，結(jié)合流域綜合治理的多目標(biāo)特性，結(jié)合國家對產(chǎn)業(yè)用地、公共服務(wù)設(shè)施用地的特殊政策，主動進(jìn)行“項目策劃”，統(tǒng)一協(xié)調(diào)水環(huán)境綜合治理與城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化建設(shè)、海綿城市的有機(jī)銜接。項目具體策劃中可采用 “流域綜合治理＋”模式，綜合考慮、整體設(shè)計，實現(xiàn)經(jīng)營性資產(chǎn)及土地資源的配置，打破流域綜合治理的資金平衡和投資回報困境，在推進(jìn)流域綜合治理的同時帶動沿河地帶經(jīng)濟(jì)增長及產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2.運(yùn)作優(yōu)化——土地靈活供應(yīng)

流域綜合治理PPP項目中,補(bǔ)償土地資源的供應(yīng)可以以綜合治理整體策劃和規(guī)劃方案為支撐，與流域綜合治理特許經(jīng)營權(quán)、施工總承包招標(biāo)合并實施。在實操過程中要準(zhǔn)確分析項目用地的具體情況，結(jié)合現(xiàn)行用地管理的法律規(guī)定，根據(jù)項目年限、土地性質(zhì)、現(xiàn)金流平衡等經(jīng)營性需求，選擇合理的土地供應(yīng)方式。 如結(jié)合各類產(chǎn)業(yè)用地均可采取長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合方式使用土地等，探索根據(jù)PPP項目周期及收益情況彈性設(shè)定土地資源補(bǔ)償年限，而非提供永久性土地。

3.增值共享——超額分成機(jī)制

國際上，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的土地資源補(bǔ)償配置模式中，土地增值收益分配多采用稅收返還方式，主要包括兩種類型，一是針對所有主體收稅并返還，并以財政補(bǔ)貼方式給軌道主體作為建設(shè)資金；二是針對受益者的土地增值進(jìn)行評估后征稅并返還。

越來越多實證研究表明水利工程具有明顯土地增值作用。流域綜合治理PPP土地資源補(bǔ)償模式同樣涉及土地增值收益分配問題。可探索通過超額分成機(jī)制，兼顧社會資本投資回報需求和政府方土地資源補(bǔ)償效益最大化要求，在不同主體之間平衡并動態(tài)調(diào)整收益分配。

四、結(jié)論與展望

在現(xiàn)行土地規(guī)制下，將項目整體規(guī)劃、土地按需供應(yīng)、土地增值收益合理分配等條件限定的PPP土地資源補(bǔ)償模式應(yīng)用于流域綜合治理領(lǐng)域，能夠?qū)崿F(xiàn)社會資本吸引力提升和資金平衡路徑拓展，有利于流域綜合治理的長遠(yuǎn)發(fā)展。該投融資模式具有一定創(chuàng)新性，但實際是否能應(yīng)用在流域綜合治理領(lǐng)域，有待項目實踐驗證，更取決于現(xiàn)有用地引導(dǎo)和支持政策的進(jìn)一步明確及未來投融資體制的改革與創(chuàng)新。