國際化綠色化背景下國家區(qū)域食物安全可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究

閆琰 ，王東陽 ，王濟民 ，王秀東 ，劉旭

（1. 中國農業(yè)科學院農業(yè)經濟與發(fā)展研究所，北京100081；2. 農業(yè)農村部食物與營養(yǎng)發(fā)展研究所，北京 100081；

3. 中國農業(yè)科學院，北京100081；4. 中國工程院，北京 100088）

一、前言

糧食是關系國計民生的特殊商品，也是重要的戰(zhàn)略物資。我國糧食連年增產的同時面臨著資源、市場、氣候、生態(tài)等各方面的挑戰(zhàn)，實施新形勢下國家糧食安全戰(zhàn)略勢在必行。本項目在國際化和綠色化背景下，將我國劃分成六個區(qū)域，分析如何充分發(fā)揮自然稟賦優(yōu)勢和市場決定性作用，促進資源、環(huán)境和現(xiàn)代生產要素的優(yōu)化配置，形成人口分布、食物生產布局與資源環(huán)境承載能力相適應的食物生產格局。

二、我國區(qū)域食物安全現(xiàn)狀

（一）食物安全整體格局

改革開放以來，我國食物總量供需基本平衡，一方面食物綜合生產能力穩(wěn)步提高，居民營養(yǎng)健康狀況得到改善；另一方面在國際化背景下，外貿依存度提高，大宗農產品貿易全部轉為凈進口；農業(yè)面源污染問題嚴重，綠色發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。

1. 食物生產能力逐步增強，質量安全水平穩(wěn)定提升

我國糧食生產整體呈現(xiàn)出產量持續(xù)上升、單產不斷提高的趨勢。糧食產量從1978年的3.05×108t增加到2018年的6.58×108t，增長了116%，糧食作物單產從2527.3 kg/hm2增加到5607.4 kg/hm2。增長近2.22倍。同期糖料產量增加4.01倍，油料產量增加5.58倍，蔬菜產量增加1.73倍，肉類產量增加7.12倍，奶制品產量增加近40.0倍，水產品產量增加12.89倍，水果產量增加38.10倍（見圖1），其中動物產品產量（包括肉、蛋、奶和水產品）年均增長達到7.1%。隨著質量安全監(jiān)控力度不斷加大，食用農產品質量安全狀況正在逐年改善，抽檢總體合格率連續(xù)多年穩(wěn)定在95%以上。2018年農產品質量抽檢總體合格率為97.5%，其中蔬菜、水果、茶葉、畜禽產品和水產品合格率分別為97.2%、96.0%、97.2%、98.6%和97.1%，畜產品“瘦肉精”抽檢合格率為99.7%，農產品質量安全水平持續(xù)向好。

圖1 1978—2018年我國主要食物產量增加倍數(shù)

2. 食物消費水平進一步提高，居民營養(yǎng)狀況明顯改善

食物生產帶動了農民增收和生活水平的改善。隨著居民收入水平的提高，恩格爾系數(shù)的降低，城鄉(xiāng)居民膳食結構進一步改善，2017年城鎮(zhèn)居民人均消費糧食（原糧）109.7 kg、食用油10.7 kg、蔬菜106.7 kg、肉類29.2 kg、禽類9.7 kg、水產品14.8 kg、蛋類10.9 kg、奶類16.5 kg、干鮮瓜果59.9 kg；農村居民人均消費糧食154.6 kg、食用油10.1 kg、蔬菜90.2 kg、肉類23.6 kg、禽類7.9 kg、水產品7.4 kg、蛋類8.9 kg、奶類6.9 kg、干鮮瓜果35.1 kg（見圖2）。整體看來，我國居民營養(yǎng)水平已居發(fā)展中國家前列。

3. 外貿依存度增高，大宗農產品轉為凈進口，東部地區(qū)進口額超八成

加入世界貿易組織以來中國農產品貿易持續(xù)快速發(fā)展，貿易格局顯著變化，2017年外貿依存度超過20%（農產品貿易額與農業(yè)產值之比），近年來在大豆、棉花、植物油進口繼續(xù)保持高位，食糖、乳制品大幅增加的同時，主要糧食作物全部轉為凈進口[1]。大多數(shù)產品進口量增加是由于內外價差所致。分區(qū)域看，我國農產品貿易仍以東部地區(qū)為主，2017年東部地區(qū)農產品出口額占全國的比重為68.1%、進口額占81.7%，前五大出口農產品分別為水產品、蔬菜、畜產品、水果和飲品類，五大進口農產品分別為食用油籽、畜產品、谷物、水產品和食用植物油。

4. 內源性環(huán)境問題日漸突出，化肥農藥施用強度仍然較大

我國是世界第一大化肥生產與使用國，農用化肥施用量快速增長。當前，我國以約占世界8%的耕地面積消費了約35%的世界化肥消費總量，過量和不合理的化肥施用造成了嚴重的農業(yè)面源污染。由于有害生物的抗藥性不斷增加，加之農民施藥的粗放性，導致農藥使用量繼續(xù)加大，但2016年已經在全國實現(xiàn)了農藥使用量的零增長。

圖2 2017年城鎮(zhèn)、農村居民人均主要食物消費量

（二）區(qū)域食物安全變動狀況

1. 生產區(qū)域格局發(fā)生變化，生產重心由南向北、由東西部向中部轉移

（1）南北方、東中西部糧食作物生產布局變化

北方糧食產量于2005年全面超過南方糧食產量，“北糧南運”成為糧食生產南北布局的新特征。與此同時，東、中和西部糧食生產布局也發(fā)生了明顯變化，東部和西部比重下降明顯，中部比重提高較快。

（2）六大區(qū)域糧食作物生產布局變化情況

1978年，我國六大區(qū)域的糧食作物產量最多的是華中地區(qū)，其次是華北地區(qū)、西南地區(qū)、東南地區(qū)、東北地區(qū)和西北地區(qū)。隨著改革開放的推進，各個產區(qū)的糧食生產情況發(fā)生了巨大的變化，直接改變了我國的糧食生產布局（見圖3）。2017年，華中地區(qū)糧食產量占全國的比重為23.84 %，是我國糧食產量最高的地區(qū)。華北、東北、西南、西北和東南地區(qū)糧食產量占全國糧食產量的比重分別為24.16%、21%、13.8%、13.4%和3.8%。其中，東南區(qū)是全國六大區(qū)域中唯一一個糧食總產量下降的區(qū)域。

圖3 我國六大地區(qū)糧食產量占全國比重變動圖（1978—2017年）

2. 區(qū)域食物自給率不均，東北、華北、華中地區(qū)較高，西南、東南地區(qū)較低

本研究把食物分為三個層次，一是口糧，包括稻谷和小麥；二是谷物，包括稻谷、小麥和玉米；三是糧食，包括口糧和將肉蛋奶折算為飼料糧的部分。根據課題組的測算，2015年全國人均消費量，口糧為248 kg/人、谷物為424 kg/人、糧食為450 kg/人。以此測算出的各區(qū)域口糧、谷物和糧食的產需缺口和自給率見表1。可以看出，我國區(qū)域食物自給率分布不均，東北、華北、西北地區(qū)較高，華中、西南、東南地區(qū)較低。西南、西北、東南地區(qū)口糧自給率小于1；華中、西南、東南地區(qū)谷物自給率小于1；除東北外其他地區(qū)糧食自給率均小于1；華中、西南、東南地區(qū)食物自給率小于1。

表1 2017年我國各區(qū)域口糧、谷物、糧食和食物自給率%

3. 谷物各品種消費的區(qū)域特征明顯

稻谷消費主要集中于華東、中南和西南地區(qū)，玉米主要集中在中南、華東和西南地區(qū)，小麥主要集中于華東、中南和華北地區(qū)。

從區(qū)域看，受飲食習慣等因素影響，稻谷消費主要集中于華東、中南和西南地區(qū)，2000—2017年，三個地區(qū)消費比重變化不大，始終在80%以上，但消費數(shù)量減少41.77%；玉米消費主要集中在中南、華東和西南地區(qū)，消費量增加188.84%，消費比重增加8.88%；小麥消費主要集中于華東、中南和華北地區(qū)，三個地區(qū)消費量占比為70.99%，中南地區(qū)小麥消費逐漸減少。

4. 糧食區(qū)域供需不平衡加劇，流通格局發(fā)生重大改變

我國糧食區(qū)域供需格局發(fā)生變化，出現(xiàn)了生產更加集中、產銷加劇分化的局面，這種分化使得原本省內和地區(qū)內部的產銷銜接轉化為跨省、跨地區(qū)的產銷平衡，最終導致區(qū)域性糧食流通格局由“南糧北運”向“北糧南運”的轉變，并且這一格局在進一步增強。三種類型糧食流通區(qū)域基本形成，六大跨省物流通道保障區(qū)域產銷平衡。目前，全國已經形成三個類型的糧食流通區(qū)域：糧食凈輸出地區(qū)，包括東北地區(qū)和黃淮海地區(qū)；稻谷輸出區(qū)和玉米輸入區(qū)，包括長江中下游地區(qū)（湖北、湖南、江西，以及江蘇北部和安徽南部），既是稻谷輸出區(qū)，又是玉米輸入區(qū)；糧食凈輸入地區(qū)，包括東南沿海地區(qū)、華南地區(qū)、京津地區(qū)。我國重點建設六條主要跨省糧食物流通道，保障區(qū)域間糧食產銷平衡。糧食流出通道為：東北地區(qū)（內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江）糧食（玉米、大豆和稻谷）流出通道、黃淮海地區(qū)（河北、河南、山東、安徽）小麥流出通道、長江中下游地區(qū)(四川、湖北、湖南、江西、安徽、江蘇)稻谷流出通道，匯集了全國14個糧食主產省區(qū)的糧食；糧食流入通道為：華東沿海主銷區(qū)糧食流入通道、華南主銷區(qū)糧食流入通道、長江中下游玉米流入通道以及京津主銷區(qū)糧食流入通道。

三、 綠色化國際化背景下區(qū)域食物安全面臨問題

（一）區(qū)域食物安全中存在的普遍性問題

1. 農產品普遍國際競爭力不足

當前我國積極推動新型開放型經濟的發(fā)展，正在主動融入并適應全球經貿規(guī)則。但是我國農產品成本和價格普遍不具有競爭力，品質競爭力仍然不高。近年來，我國農業(yè)生產成本持續(xù)上漲，農產品價格剛性上升。并且優(yōu)質高端農產品生產難以滿足需求，品質競爭力不足。國內大米品質研究相對落后，優(yōu)異育種材料短缺。

2. 資源環(huán)境約束綠色發(fā)展日益趨緊

盡管科技貢獻率在農業(yè)領域逐年提高，但農業(yè)發(fā)展長期靠拼資源、拼投入的粗放增長方式并沒有得到根本性改變，農業(yè)資源短缺，開發(fā)過度、面源污染嚴重，局部地區(qū)存在農藥殘留、重金屬等超標現(xiàn)象，糧食、蔬菜等農產品質量安全問題越來越突出，農業(yè)農村環(huán)境受到嚴重污染，農業(yè)生態(tài)系統(tǒng)破壞嚴重。

（二）區(qū)域食物安全區(qū)域性主要問題

1. 各區(qū)域面臨不同模式資源環(huán)境制約綠色發(fā)展

盡管全國各地的農業(yè)生產都面臨著資源環(huán)境壓力日益加大，但是各個區(qū)域所面臨的資源環(huán)境問題各有不同。

（1）東北地區(qū)黑土地流失嚴重、地下水資源過度開發(fā)和地表徑流利用不足并存。根據水利部松遼水利委員會的統(tǒng)計數(shù)據，東北平原耕地黑土層已下降60～70 cm，水土流失嚴重。目前西遼河已超過水資源的承載力，黑龍江干流、綏芬河等水資源開發(fā)利用程度僅10%左右。

（2）華北地區(qū)地下水漏斗問題嚴重，適水農業(yè)發(fā)展嚴重滯后，農業(yè)規(guī)模嚴重超過了水資源承載能力。華北平原灌溉節(jié)水技術推廣成效不足，需灌溉水較多的作物種植比例持續(xù)增加。目前，華北平原農業(yè)規(guī)模遠超過水資源可承載力，嚴重威脅區(qū)域灌溉農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

（3）華中地區(qū)化肥農藥的施用量不斷加大，土地污染嚴重。2015年華中地區(qū)化肥的施用量達到1.382×107t、農藥使用量達到5.2×105t、農用塑料薄膜使用量達到4.2×105t。耕地質量整體下降，高產田逐年減少，中低產田不斷增加。

（4）西北地區(qū)自然環(huán)境制約，干旱缺水嚴重。西北地區(qū)資源性缺水和工程性缺水并存，水資源總量約占全國水資源總量的10%，用水粗放和管理無序導致水資源過渡利用和不合理利用，放大了匱乏的水資源對產業(yè)發(fā)展的制約作用。

（5）西南地區(qū)災害多、耕地少、生態(tài)脆弱。西南地區(qū)常年受災面積達6.294×106hm2，占耕地總面積的27.71%。而耕地總面積僅占土地總面積的9.6%，占全國耕地總面積的18.2%?？λ固氐孛埠褪蔀槲髂系貐^(qū)社會經濟發(fā)展和食物安全的極大障礙，生態(tài)環(huán)境復雜，人地矛盾尖銳。

2. 西部地區(qū)基礎設施薄弱的局面沒有得到根本改觀

西北、西南地區(qū)較低的投入水平制約了現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展水平的提升，農業(yè)科技發(fā)展正處于起步階段，基礎薄弱、發(fā)展滯后、體系不全。西北地區(qū)農田水利基礎設施薄弱，農業(yè)機械投入及機耕比例無明顯提高，高標準農田規(guī)劃建設面積占耕地比例不足。信息化對現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的支撐作用尚未充分顯現(xiàn)，現(xiàn)代種業(yè)自主創(chuàng)新能力不足，農技推廣體系不健全，科技示范體系成果并不顯著。

3. 食物安全區(qū)域間協(xié)同發(fā)展問題仍然存在

（1）利益協(xié)調機制不健全擴大食物安全區(qū)域間不平衡

糧食主產區(qū)與主銷區(qū)利益分配不合理，主產區(qū)糧食增產不增收。當前由于種糧比較效益下降，糧食價格倒掛、糧食補貼機制不合理，而在目前直補資金來源結構下，糧食補貼資金來源造成了主產區(qū)承擔了主銷區(qū)糧食安全成本的現(xiàn)象，致使糧食主產區(qū)和主銷區(qū)利益分配不均。

（2）種糧比較效益差放大區(qū)域食物安全發(fā)展利益差距

主產區(qū)糧食連年增產，但是種糧的比較收益卻在逐年下降，部分糧食價格下降，造成了增產不增收，農民種糧積極性受損。大宗農副產品生產質量不高，導致農產品供給結構與市場需求結構不相適應。農產品流通環(huán)節(jié)不暢，造成大量農產品積壓、價格下跌、增產不增收。

（3）協(xié)同調控機制不完善凸顯區(qū)域間食物安全保障矛盾

南方大量進口：由于價格、品質都缺乏競爭力，糧食主產區(qū)的玉米、小麥等大宗農產品無法滿足主銷地區(qū)居民的農產品消費升級的需要。北方大量入庫：而在過去的幾年間，隨著糧食需求的變化和供給的波動，華中等主銷地區(qū)糧食進口總量呈上升趨勢，從2010年的9.855×106t上漲至2015年的1.798×107t。

四、區(qū)域食物安全供求變化趨勢和發(fā)展?jié)摿?/h2>

（一）區(qū)域食物安全供求變化趨勢

東北地區(qū)食物全部供大于求，2030年稻谷面積可能突破1×108畝（1畝≈666.667 m2），2035年可調出糧食1.8×108t。華中地區(qū)食物產量增長較快，食物需求平穩(wěn)增長，口糧、蔬菜和水產品可以大量調出。東南沿海地區(qū)食物供求緊平衡，糧食和奶類自給率降至30%以下，糧食缺口將在2035年達到7.625×107t，蔬菜、水果和水產品可以大量外調。西南地區(qū)口糧從凈調出區(qū)變?yōu)閮粽{入區(qū)，非糧食食物供給大幅增加，食物需求增長平穩(wěn)，蔬菜水果可以大量調出。西北地區(qū)食物供給增長緩慢，口糧自給率呈下降趨勢需大量外調，蔬菜、水果和奶類可大量調出。

（二）綠色發(fā)展保障資源潛力分析

我國耕地資源南減北增總量基本持衡，但區(qū)域間差異大，耕地數(shù)量有限，質量以中等質量為主，提升難度大，生產力提升空間非常有限，確保食物安全潛力不容樂觀。同時，“水減糧增”矛盾突出，水資源的缺乏已經成為糧食作物生產的制約性因素，對我國糧食安全的可持續(xù)性造成巨大威脅[2]。

（三）應對國際化沖擊經濟潛力分析

1. 國家和地方農業(yè)政策資金支持力度越來越大

黨和國家一直對農業(yè)、農村和農民工作高度重視，出臺了一系列利民惠民和幫扶“三農”發(fā)展的政策。2004年開始增加各種農業(yè)補貼，2005年開始全面減免農業(yè)稅，2006年開始實施農業(yè)保險，2007年開始推進社會主義新農村建設。進入新世紀來連續(xù)出臺了14個“中央1號文件”來關注“三農”，促進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展。

2. 勞動力數(shù)量減少，有效勞動投入不足

農業(yè)勞動力是進行農業(yè)生產的主體，在機械化和技術水平一定的情況下，勞動力投入的數(shù)量和質量直接影響一個地區(qū)糧食的生產能力。1978—2012年，我國農業(yè)勞動力占農村就業(yè)人口的比重一路下降，呈現(xiàn)出穩(wěn)定的減少趨勢，這表明，有相當規(guī)模的農村勞動力從農業(yè)生產中轉移出來，投向了收入更高的二三產業(yè)，而目前在我國的很多農村中，留在糧食生產中的勞動力多為女性、兒童或者老人，農業(yè)生產勞動力不足。

3. 農業(yè)生產保障技術資源積累速度較快

我國農業(yè)生產物質裝備水平和機械化程度有了極大提高，2015年，我國農業(yè)機械化率已超過62%，開始由“農業(yè)機械化”逐步向“機械化農業(yè)”轉變。機械化生產的發(fā)展，有效提高了勞動生產率和農業(yè)抵御自然災害的能力，加快了農業(yè)生產進度。在勞動力大量減少的情況下，農業(yè)機械的投入可有效減緩糧食產業(yè)萎縮。

（四）綠色化區(qū)域食物安全保障環(huán)境潛力分析

1. 農業(yè)環(huán)境污染問題突出，防治難度較大

工業(yè)“三廢”和城市生活污染向農業(yè)農村擴散，全國土壤主要污染物超標率為16.1%。鎘、汞、砷等重金屬不斷向農產品產地環(huán)境滲透，污水灌溉帶來土壤重金屬超標等問題?；兽r藥利用率、秸稈綜合利用率、農膜回收率、畜禽糞污有效處理率、農村垃圾收集處理率和村莊污水處理率有待進一步提高。農業(yè)農村環(huán)境污染呈現(xiàn)局部向整體蔓延態(tài)勢，直接影響了農產品質量安全和人民群眾身體健康[3]。

2. 生態(tài)脆弱區(qū)環(huán)境承載能力有限

西北和西南區(qū)生態(tài)環(huán)境相對脆弱、資源環(huán)境承載力有限，農業(yè)基礎設施相對薄弱。隨著全球氣候變化的加劇，西北、西南大面積地區(qū)出現(xiàn)連年干旱，農作物生長影響嚴重。農田基本建設及水利設施建設力度不足；農牧業(yè)投入產出效率下降，經濟發(fā)展困難壓力增大。隨著退耕還林還草、高標準農田建設、耕地生態(tài)“紅線”等政策的實施，區(qū)域食物安全的生態(tài)環(huán)境條件得到改善，也顯示出較大的食物生產的環(huán)境潛力。

（五）國際化背景區(qū)域食物保障綠色發(fā)展科技支撐潛力分析

1. 科技創(chuàng)新支撐農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的動力不斷增強

我國生物技術、信息技術發(fā)展迅速并不斷更新升級，先進農機具及其使用技術、物聯(lián)網、分子育種等在農業(yè)生產中廣泛應用，雨養(yǎng)農業(yè)、節(jié)水農業(yè)、生態(tài)農業(yè)、循環(huán)農業(yè)等技術模式加快推廣普及，為農業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供前所未有的技術支撐。農業(yè)科技院校不斷增加，農業(yè)科研實力不斷增加，農業(yè)科技人才培育力度不斷加大，已初步形成農科教、產學研結合的現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展新路子。

2. 農業(yè)科技進步貢獻率區(qū)域差異巨大，糧食增產科技優(yōu)勢明顯

通過近些年的科技創(chuàng)新，我國主要農作物良種基本實現(xiàn)全覆蓋，主要農作物耕種收綜合機械化率為63.8%，森林覆蓋率為21.66%，2016年我國農業(yè)科技進步貢獻率為56%，預計到2035年，農業(yè)科技進步貢獻率、主要農作物耕種收綜合機械化率將進一步提高，農業(yè)發(fā)展進入到更加依靠科技進步的新階段。

五、區(qū)域食物安全可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略構想

（一）總體目標

食物供給保障能力穩(wěn)步提高。到2025年、2035年，我國谷物總產分別達到6.16×108t、6.23×108t，播 種 面 積 分 別 降 至9.8×107hm2、9.7×107hm2，單 產 分 別 增 至6281.39 kg/hm2、6428.72 kg/hm2；2025年、2035年糧食總產分別達到6.75×108t、6.89×108t，播種面積分別降至1.181×108hm2、1.173×108hm2，單產 分 別 增至5717.96 kg/hm2、5874.23 kg/hm2；到2025年、2035年，豬肉總產量將達到5.7×107t、6.234×107t，雞蛋總產量分別為3.488×107t、3.696×107t，奶類總產量分別為4.195×107t、5.014×107t。未來園藝作物、經濟作物總產出保持持續(xù)增長態(tài)勢，面積基本穩(wěn)定或有所縮減，主要依靠單產提升實現(xiàn)總量增加，供求基本平衡，產品自給有余[4]。

產品質量安全水平全面提升。到2025年，糧食生產全部達到無公害及以上標準，40%～60%的糧食生產達到綠色食品標準，20%～30%的糧食生產達到有機食品標準。到2035年，全面建成供給穩(wěn)定、產品高端、運轉高效、標準健全、體系完備、監(jiān)管到位的糧食數(shù)量質量安全保障體系。

科技支撐與物質裝備水平顯著提升。增強科技對食物增產增收的支撐能力，到2035年，良種覆蓋率穩(wěn)定在98%以上；農業(yè)科技入戶率、農業(yè)信息化覆蓋率均達到100%；農業(yè)科技進步貢獻率提升到75%。農機裝備水平逐步增強，2035年農機總動力達到2×109kW。

資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展水平明顯提高。逐步提升耕地產出水平和化肥農藥投入資源的利用效率，到2035年，每立方米水產糧食達到2.0 kg；糧食單產達到6750 kg/hm2；農田有效灌溉率達到65%，農作物秸稈綜合利用率達到90%，規(guī)?；B(yǎng)殖廢棄物綜合利用率提升至785%，農業(yè)水功能區(qū)水質達標率達到90%，農膜回收率達到100%，廢棄農藥包回收率達到80% [5]。

（二）整體思路

1. 糧食安全“紅線”與區(qū)域生產“底線”雙線約束機制

糧食安全是食物安全的重點，也是“紅線”，要實現(xiàn)區(qū)域食物安全，既要保證糧食安全“紅線”，也要保證區(qū)域生產“底線”。我國口糧、谷物和糧食的自給率應保證在95%、90%和80%以上，確保糧食總產在6×108t以上。為實現(xiàn)紅線約束機制功能，要在資源環(huán)境承載適度前提下，穩(wěn)定北方糧食保障功能。適當發(fā)揮南方經濟比較優(yōu)勢，恢復南方區(qū)域食物自給保障能力水平。開創(chuàng)多模式發(fā)展，拓展西部農業(yè)大食物保障功能。同時建立區(qū)域生產“底線”約束機制。東北地區(qū)著重保護東北黑土地資源；華北地區(qū)則圍繞“節(jié)水優(yōu)先”和確?！翱诩Z絕對安全”兩大戰(zhàn)略重點開展工作；華中地區(qū)要基本建立以高標準農田為基礎、以“兩區(qū)”為支撐的產能保障格局，提高主要農產品產量；東南沿海地區(qū)確立“穩(wěn)定基本供給、轉變結構增加總量”的目標；西南地區(qū)則以保護長江上游生態(tài)屏障和可持續(xù)發(fā)展為前提，穩(wěn)定地區(qū)適種產品生產；西北地區(qū)需要鞏固退耕還林還草成果，實施農業(yè)綜合節(jié)水、耕地質量保育、草畜產業(yè)能力提升等重點工程，保障良好生態(tài)，確保區(qū)域糧食安全、畜產品自給有余。

2. 中央政府頂層再配置再平衡機制

從再配置再平衡機制出發(fā)，為實現(xiàn)區(qū)域食物安全可持續(xù)發(fā)展，需建立主產區(qū)中央一般性轉移支付增長機制，完善主產區(qū)利益補償，設立全國新型青年職業(yè)農民種糧專項資金等。強化財政政策協(xié)調區(qū)域食物生產的功能，對糧食和畜牧大縣加大轉移支付力度，完善一般性轉移支付增長機制，支持食物生產大縣發(fā)展。擴大食物生產大縣獎勵額度，制定差異化、制度化的動態(tài)變動方案，穩(wěn)定、提升大縣生產積極性。組建一批現(xiàn)代化的青年種糧大戶隊伍，促進我國糧食生產的規(guī)模化、標準化經營。

3. 食物主產區(qū)與主銷區(qū)協(xié)作共贏機制

基于當前糧食主產區(qū)和主銷區(qū)之間的利益分配不均問題，建議構建主產區(qū)與主銷區(qū)政府購銷合作機制，同時探索建立多元化市場化產銷合作模式。鼓勵食物產銷區(qū)政府間簽訂產銷合作協(xié)議，開展食物購銷合作。此外，依托當前的對口幫扶制度構架，鼓勵政府間積極開展合作，實現(xiàn)食物安全的區(qū)域協(xié)作共贏。

（三）主要戰(zhàn)略

現(xiàn)階段我國區(qū)域食物安全面臨的主要矛盾，不是總量問題，更多是結構性矛盾和市場競爭力下降的問題；不是短期內生產能力不足的問題，更多是資源環(huán)境壓力巨大和發(fā)展不可持續(xù)的問題；不是局部單一問題，更多是區(qū)域間食物發(fā)展不平衡不充分的問題。

一是實施區(qū)域大食物安全戰(zhàn)略。適應現(xiàn)代社會食物消費觀念新變化與國家營養(yǎng)健康指導標準，逐步確立新型大食物安全觀，以提升質量營養(yǎng)為核心，著眼于區(qū)域居民食物營養(yǎng)健康以及膳食結構合理搭配的多樣化需求，加快構建以確?？诩Z絕對安全為基礎、區(qū)域優(yōu)勢食物特色開發(fā)的區(qū)域現(xiàn)代食物產業(yè)體系，變基本保障型為優(yōu)質供給型發(fā)展，強化區(qū)域優(yōu)質食品供應保障能力，促進區(qū)域食物生產、消費與營養(yǎng)、健康的協(xié)調發(fā)展。

二是實施區(qū)域全產業(yè)鏈融合戰(zhàn)略。延長產業(yè)鏈，培育壯大新產業(yè)、新業(yè)態(tài)，加快種養(yǎng)加一體化的區(qū)域產業(yè)協(xié)同體系和三產融合產業(yè)體系建設，推動區(qū)域種養(yǎng)業(yè)與加工、流通等環(huán)節(jié)相銜接，區(qū)域農業(yè)主導產業(yè)與農村服務業(yè)、旅游業(yè)、文化教育產業(yè)等第三產業(yè)深度融合，實現(xiàn)區(qū)域一二三產業(yè)深度融合和食物全鏈條增值。

三是實施區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略。以發(fā)揮比較優(yōu)勢為出發(fā)點，立足區(qū)域資源稟賦和要素潛力，依托糧食生產功能區(qū)、重要農產品保護區(qū)、特色農產品優(yōu)勢區(qū)“三區(qū)”建設，明確區(qū)域食物的發(fā)展定位與主攻方向，推動生產要素在空間和產業(yè)上的優(yōu)化配置，加快形成區(qū)域特色鮮明、產業(yè)分工合理、產業(yè)體系完備的現(xiàn)代食物區(qū)域協(xié)調發(fā)展新格局。

四是實施區(qū)域綠色可持續(xù)戰(zhàn)略。落實最嚴格的資源管控措施，加大生態(tài)環(huán)境保護與修復力度，發(fā)揮區(qū)域資源利用效率和生產潛力，推廣農業(yè)綠色生產方式，依托青山綠水發(fā)展綠色農產品，加強農業(yè)品牌建設，通過優(yōu)質優(yōu)價機制倒逼產品品質提升，推動形成資源利用高效、生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定、產地環(huán)境良好、產品質量安全的區(qū)域現(xiàn)代食物綠色發(fā)展新格局。

五是實施區(qū)域國際化開放戰(zhàn)略。合理利用國內、國外“兩個市場”與“兩種資源”，利用區(qū)域比較優(yōu)勢參與國際經濟分工，加大糧食定價的國際話語權，實施農業(yè)“走出去”戰(zhàn)略，圍繞“一帶一路”倡議實施，參與全球農業(yè)競爭合作，提升糧食及重要農產品的國際競爭力，加快形成開放合作、互惠共贏的區(qū)域現(xiàn)代食物國際化發(fā)展新格局。

六、對策建議

我國主要食物的成本、價格和品質普遍競爭力不強。同時，資源環(huán)境約束偏緊，農業(yè)資源過度開發(fā)與科技利用不足并存。黨的“十九大”報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村振興的首要任務是確保食物安全，應將食物安全戰(zhàn)略融入鄉(xiāng)村振興的具體工作。

（一）落實各級政府食物安全保障及環(huán)境保護雙責任

為實現(xiàn)“青山綠水就是金山銀山”和區(qū)域食物安全可持續(xù)發(fā)展，應制定各級政府環(huán)境保護和食物安全雙責任制，從而明確各級政府的責任與義務。建議在行政手段與經濟措施相結合的基礎上，制定完善的評價指標體系，同時，將區(qū)域食物安全可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境治理情況作為考核政府工作成果的重要內容。

（二）合理規(guī)劃和統(tǒng)籌區(qū)域重大專項資金支持確保食物生產的資金投入

合理規(guī)劃并制定系統(tǒng)的區(qū)域農業(yè)重大專項資金整體框架，統(tǒng)籌安排中央和地方的財政資金以及各類非公資本，合理分配各區(qū)域重大項目和工程的資金支持規(guī)模。確保財政資金落實到位，監(jiān)督有據可依，保障資金投入確實有效益產出。

（三）培育新型經營主體確保食物生產的人力資本投入

應從實施新型農業(yè)經營主體培育工程、支持新型經營主體參與“兩區(qū)”建設等方面入手，著力培育一批示范家庭農場、示范合作社和示范農業(yè)產業(yè)化聯(lián)合體，使這些示范主體能夠成為規(guī)范運營、標準化生產和帶動農民的標桿和骨干，也成為我國食物安全的中流砥柱。

（四）以質量興農帶動現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展

以質量興農帶動農業(yè)發(fā)展方式轉變，積極構建現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系。通過整建制的方式推進標準化綠色生產，確保農產品品質穩(wěn)定在較高水平。同時完善市場機制，建立“優(yōu)質優(yōu)價”商業(yè)信用體系，激勵生產中高端農產品[6]。

（五）加強合作充分發(fā)揮“一帶一路”沿線國家食物安全保障優(yōu)勢政策

充分利用“一帶一路”沿線國家的農業(yè)資源優(yōu)勢，實現(xiàn)區(qū)域食物安全可持續(xù)發(fā)展。建立邊境農業(yè)自由貿易區(qū)，設立跨境農業(yè)合作項目綜合服務中心，提供跨境農業(yè)綜合服務。鼓勵建立多種新型跨境貿易交易方式，實現(xiàn)市場交易方式的多元化和現(xiàn)代化。

（六）創(chuàng)新推進適水、節(jié)水的水資源政策，落實綠色協(xié)調發(fā)展理念

為了充分發(fā)揮華北地區(qū)的糧倉作用和西北地區(qū)生態(tài)安全屏障作用，應堅持節(jié)水優(yōu)先、適水種養(yǎng)、差別用水、誰受益誰補償?shù)脑瓌t。調整目前的節(jié)水限采補貼政策，堅持推廣高效節(jié)水灌溉技術，研發(fā)節(jié)水適水作物，通過提高農業(yè)水利用效率促進區(qū)域食物安全可持續(xù)發(fā)展，確保區(qū)域食物安全可持續(xù)發(fā)展。

（七）落實專項治理行動，加快土壤治理和修復

要不斷加大對東北黑土地的保護力度和華中重金屬污染土壤的治理力度。推廣循環(huán)農業(yè)發(fā)展模式，在重度污染地區(qū)實行退耕、休耕，在輕中度污染區(qū)實施以農藝技術為主的修復治理，改種其他經濟作物。