基于水環(huán)境的生態(tài)文明建設(shè)模式研究
——以合肥市、巢湖流域?yàn)槔?/h1>
2019-11-16 03:25:48溫宗國(guó)周靜岳昆
中國(guó)工程科學(xué) 2019年5期
溫宗國(guó)，周靜，岳昆
（清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 100084）
一、前言
2018年5月18日，習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上指出：“加大力度推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺(tái)階”。水環(huán)境作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵一環(huán)，一方面是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容、核心領(lǐng)域和關(guān)鍵因素 [1,2]，另一方面生態(tài)文明建設(shè)推動(dòng)生產(chǎn)生活消費(fèi)模式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)跨流域治理機(jī)制、市場(chǎng)化機(jī)制、綠色金融體系的形成，成為實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效治水的根本保障。
我國(guó)水資源短缺、水環(huán)境污染和水生態(tài)破壞現(xiàn)象較為嚴(yán)重，基于水環(huán)境的生態(tài)文明建設(shè)迫在眉睫 [3]。我國(guó)流域治理涉及多個(gè)行政區(qū)，區(qū)域之間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚不健全，不利于生態(tài)文明建設(shè)的深入推進(jìn) [4]。從全球經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐來(lái)看，美國(guó)和歐盟等國(guó)家和地區(qū)在美國(guó)五大湖、歐洲萊茵河等湖泊及流域治理過(guò)程中建立起了政府間合作流域治理模式；越來(lái)越多的地區(qū)通過(guò)完善協(xié)商機(jī)制，引導(dǎo)民眾、社會(huì)組織等利益相關(guān)者廣泛參與協(xié)商，較好解決了流域治理問(wèn)題 [5]。
安徽省水系發(fā)達(dá)、河流湖泊眾多，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中，圍繞“水”開(kāi)展了多項(xiàng)資源保護(hù)、環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)工作，涉及了生產(chǎn)、生活、生態(tài)多個(gè)領(lǐng)域。基于水環(huán)境的生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)成為安徽省生態(tài)文明建設(shè)的重要方向和重大任務(wù)，初步形成了一系列可復(fù)制、可推廣的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。本文以城市（合肥市）、流域（巢湖流域）兩個(gè)層面為例，立足基于水環(huán)境的生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)實(shí)踐，探索可以向全國(guó)同類(lèi)地區(qū)推廣、助力更多區(qū)域提升生態(tài)文明建設(shè)水平的路徑和模式。
二、合肥市城鄉(xiāng)生態(tài)文明建設(shè)的“三水共贏(yíng)”模式
（一）城鄉(xiāng)生態(tài)文明建設(shè)模式
按照系統(tǒng)工程的思路，落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)，切實(shí)保障好能源資源、治理好環(huán)境污染、建設(shè)好生態(tài)環(huán)境，為社會(huì)和居民創(chuàng)造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境。合肥市以水資源、水環(huán)境、水生態(tài)為紐帶推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)工作，實(shí)踐形成了區(qū)域生態(tài)文明發(fā)展的“三水共贏(yíng)”模式。
1.以水資源為抓手，提升城鄉(xiāng)主要資源利用效率
工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，對(duì)資源能源的需求不斷增加，資源短缺所引發(fā)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題越來(lái)越明顯。合肥市以水資源為抓手，全面推進(jìn)主要資源的節(jié)約和循環(huán)利用，大幅降低資源能源消耗強(qiáng)度，提升資源能源利用效率，緩解資源環(huán)境的制約。
（1）提升水資源的調(diào)配與利用水平
實(shí)行嚴(yán)格的水資源管理制度。通過(guò)調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，進(jìn)行灌區(qū)節(jié)水改造，不斷提升農(nóng)業(yè)灌溉水利用效率；推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推廣先進(jìn)節(jié)水工藝、技術(shù)與設(shè)備，促使工業(yè)用水重復(fù)利用率提升至90%；逐步采用階梯式水價(jià)，重點(diǎn)推廣節(jié)水器具，同步改造供水管網(wǎng)，全面提升生活用水效率。此外，合肥市加快推進(jìn)污水資源化步伐，結(jié)合國(guó)家海綿城市建設(shè)試點(diǎn)推進(jìn)雨水資源利用，重點(diǎn)推廣再生水在景觀(guān)補(bǔ)水、工業(yè)冷卻、生活雜用、綠化等領(lǐng)域的使用，實(shí)現(xiàn)水資源的多渠道供給和多層次利用。
（2）優(yōu)化能源供給結(jié)構(gòu)與利用效率
一是調(diào)整能源結(jié)構(gòu)。結(jié)合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)擴(kuò)大城市“無(wú)煤區(qū)”范圍，嚴(yán)格控制能源消費(fèi)總量，特別是控制煤炭消費(fèi)總量過(guò)快增長(zhǎng)，提高電力、天然氣及可再生能源在居民生活、產(chǎn)業(yè)、交通等領(lǐng)域中的消費(fèi)比重，構(gòu)建能源多元化供應(yīng)格局。二是通過(guò)加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、淘汰落后產(chǎn)能、推行能效對(duì)標(biāo)等措施，加快重點(diǎn)工業(yè)的節(jié)能技術(shù)改造。三是推廣綠色建筑，提升公共交通占比，引導(dǎo)低碳出行，提升建筑、交通運(yùn)輸?shù)戎攸c(diǎn)領(lǐng)域的節(jié)能水平。
（3）提高固體廢棄物資源化利用水平
在產(chǎn)業(yè)類(lèi)大宗固體廢棄物領(lǐng)域，重點(diǎn)推動(dòng)冶金渣、化工渣、磷石膏等工業(yè)固體廢物，以及農(nóng)作物秸稈、規(guī)?；B(yǎng)殖糞便等農(nóng)業(yè)廢棄物的綜合利用，進(jìn)一步提升綜合利用效率。增強(qiáng)可再生資源的分類(lèi)收集和再利用水平，推動(dòng)生活垃圾、餐廚垃圾、建筑垃圾等主要品種的統(tǒng)一收運(yùn)和集中化、無(wú)害化、協(xié)同化處置，提升資源利用效率，減少對(duì)水體、土壤的污染壓力。
2.以水環(huán)境為突破，開(kāi)展城鄉(xiāng)重點(diǎn)環(huán)境污染治理
生態(tài)環(huán)境保護(hù)是關(guān)系民生的重大社會(huì)問(wèn)題。隨著人民生活水平不斷提高，對(duì)藍(lán)天白云、青山綠水等優(yōu)美環(huán)境的要求也越來(lái)越高。生態(tài)文明建設(shè)必須直面現(xiàn)實(shí)需求，解決水環(huán)境污染等突出問(wèn)題，打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，推動(dòng)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。
（1）提升城鄉(xiāng)水污染治理能力
合肥市統(tǒng)籌推進(jìn)污水處理設(shè)施建設(shè)，不斷提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村污水處理能力，基本實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地污水處理設(shè)施全覆蓋。新建污水處理廠(chǎng)出水指標(biāo)嚴(yán)格執(zhí)行《巢湖流域城鎮(zhèn)污水處理廠(chǎng)和工業(yè)行業(yè)主要水污染物排放限值》（DB34/2710—2016）要求，出水標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到國(guó)內(nèi)領(lǐng)先。結(jié)合已有污水處理設(shè)施改擴(kuò)建同步實(shí)施提標(biāo)升級(jí)改造，提高出水水質(zhì)，削減入巢湖氮、磷污染物負(fù)荷。不斷加快環(huán)巢湖污水處理廠(chǎng)管網(wǎng)的延伸完善，推進(jìn)雨污管網(wǎng)分流改造，區(qū)域污水得到有效收集和處理，溢流現(xiàn)象基本消除。
（2）推進(jìn)農(nóng)村垃圾和農(nóng)業(yè)面源污染整治
農(nóng)村生活垃圾的隨意丟棄、堆存和農(nóng)業(yè)面源污染是造成水環(huán)境污染的重要因素。針對(duì)農(nóng)村生活垃圾，合肥市推行以“村收集、鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、市縣處理”為主體的農(nóng)村生活垃圾管理模式。統(tǒng)籌規(guī)劃轉(zhuǎn)運(yùn)站布局，推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾末端處理設(shè)施建設(shè)，不斷提升農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)和處理能力。2017年，合肥市全面啟動(dòng)29個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)59個(gè)村的垃圾分類(lèi)試點(diǎn)，有效實(shí)現(xiàn)垃圾的減量化和資源化。
針對(duì)畜禽養(yǎng)殖污染，合肥市推進(jìn)對(duì)禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)養(yǎng)殖場(chǎng)的關(guān)閉或搬遷，建立常態(tài)化監(jiān)管機(jī)制，防止“死灰復(fù)燃”。對(duì)全市未配套建設(shè)糞污處理設(shè)施的畜禽規(guī)?；B(yǎng)殖場(chǎng)開(kāi)展摸底調(diào)查，推動(dòng)建設(shè)畜禽糞污收儲(chǔ)、轉(zhuǎn)運(yùn)、固體糞便集中堆肥等設(shè)施。新建規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場(chǎng)要配套建設(shè)糞污處理設(shè)施，提高畜禽糞污的處理和資源化利用水平。
3.以水生態(tài)為紐帶，促進(jìn)城鄉(xiāng)自然生態(tài)系統(tǒng)優(yōu)化
水生態(tài)文明是生態(tài)文明建設(shè)的核心內(nèi)容之一。當(dāng)前，水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)已經(jīng)導(dǎo)致部分地區(qū)出現(xiàn)河道斷流、河湖干枯、濕地萎縮等一系列問(wèn)題。生態(tài)文明建設(shè)必須堅(jiān)持人與自然和諧共生，系統(tǒng)推進(jìn)山水林田湖草系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)，促使生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)。
（1）推進(jìn)水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)工作
水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。作為全國(guó)水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)試點(diǎn)市、水生態(tài)文明城市建設(shè)試點(diǎn)城市，合肥市加快推進(jìn)巢湖綜合治理，以水資源配置工程、防洪和治河工程、治污工程、生態(tài)補(bǔ)水工程等工程項(xiàng)目為載體，推動(dòng)環(huán)巢湖地區(qū)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)。將水生態(tài)文明建設(shè)有機(jī)融入到城市轉(zhuǎn)型升級(jí)的總體進(jìn)程中，建立了“城湖共生，人水和諧”的發(fā)展模式。
（2）開(kāi)展森林濕地生態(tài)修復(fù)工作
山水林田湖草是生命共同體，需統(tǒng)籌兼顧、整體施策。合肥市始終堅(jiān)持生態(tài)修復(fù)優(yōu)先，通過(guò)實(shí)施退耕還林、科學(xué)配置植物群落、恢復(fù)生態(tài)濕地等措施，推進(jìn)國(guó)家級(jí)森林公園建設(shè)，建成全國(guó)第一個(gè)由退耕還林的人工林經(jīng)生態(tài)修復(fù)而成的國(guó)家級(jí)森林公園。加快污水凈化型、景觀(guān)游憩型城市濕地建設(shè)，修復(fù)溝渠、池塘、農(nóng)田等鄉(xiāng)村濕地，凈化和減少面源入湖污染。森林、濕地的生態(tài)修復(fù)對(duì)于改善城市氣候、凈化水質(zhì)、涵養(yǎng)水源和巢湖生態(tài)保護(hù)與修復(fù)等發(fā)揮了重要作用。
（二）合肥市生態(tài)文明建設(shè)綜合評(píng)價(jià)
以國(guó)家頒布的《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》、《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》等作為參考，基于合肥市的實(shí)際建設(shè)情況和發(fā)展重點(diǎn)，選取4類(lèi)17個(gè)指標(biāo)，構(gòu)建合肥市“三水共贏(yíng)”發(fā)展模式下的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（見(jiàn)表1）。
在“三水共贏(yíng)”發(fā)展模式下，合肥市水耗能耗逐年降低，資源利用效率逐步提升，主城區(qū)污水集中處理率達(dá)到95%以上；巢湖水質(zhì)逐步改善，環(huán)境質(zhì)量顯著提升，巢湖生態(tài)濕地面積達(dá)到37.78 km2，生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)優(yōu)化。
基于評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，針對(duì)資源能源利用效率提升、環(huán)境污染治理、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)三大舉措，對(duì)其產(chǎn)生的效益進(jìn)行貨幣化評(píng)估。其中，資源節(jié)約類(lèi)效益主要包括節(jié)水、節(jié)能、再生資源利用等，污染減排主要包括化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物4類(lèi)，生態(tài)質(zhì)量提升類(lèi)效益主要包括新增森林、濕地面積兩類(lèi)。計(jì)算表明：2015年、2020年合肥市“三水共贏(yíng)”發(fā)展模式的綜合效益分別為656億元和1487億元。以水資源、水環(huán)境、水生態(tài)為主要抓手的生態(tài)文明建設(shè)效益顯著（見(jiàn)表2）。
表1 合肥市“三水共贏(yíng)”生態(tài)文明發(fā)展模式評(píng)價(jià)指標(biāo)體系
表2 合肥市“三水共贏(yíng)”發(fā)展模式綜合效益 億元/年
三、 巢湖流域生態(tài)文明建設(shè)的“三生優(yōu)化”模式
（一）流域水生態(tài)文明建設(shè)模式
堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)美麗中國(guó)。巢湖流域以資源承載力為基礎(chǔ)，以水環(huán)境質(zhì)量改善為硬性約束，同步優(yōu)化流域內(nèi)各城市的產(chǎn)業(yè)、社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)跨區(qū)域協(xié)作，在推進(jìn)過(guò)程中形成了流域生態(tài)文明建設(shè)生態(tài)定產(chǎn)、生態(tài)定城、生態(tài)協(xié)作的“三生優(yōu)化”模式。
1.生態(tài)定產(chǎn)，合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進(jìn)流域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)
產(chǎn)業(yè)發(fā)展是國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的主要推動(dòng)力，也是環(huán)境污染的重要來(lái)源，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化升級(jí)是實(shí)現(xiàn)源頭減污的重要舉措。巢湖流域以水環(huán)境質(zhì)量改善為核心，加強(qiáng)紅線(xiàn)管控，合理引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，不斷提升區(qū)域綠色發(fā)展水平。
（1）加強(qiáng)紅線(xiàn)管控，實(shí)施新增產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入
劃定巢湖流域水環(huán)境一、二、三級(jí)保護(hù)區(qū) [6]，對(duì)巢湖流域產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目布局實(shí)行嚴(yán)格的規(guī)劃管控，嚴(yán)守生態(tài)功能保障基線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量安全底線(xiàn)、自然資源利用上線(xiàn)三大紅線(xiàn)。制定產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)控產(chǎn)業(yè)增量。
（2）加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，優(yōu)化提升存量產(chǎn)業(yè)
一是促進(jìn)工業(yè)綠色化新型化發(fā)展。培育壯大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)支持家電、汽車(chē)、工程機(jī)械、建材、新型化工等優(yōu)勢(shì)傳統(tǒng)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，向高附加值、高技術(shù)含量方向發(fā)展。二是提升流域現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展質(zhì)量。依托環(huán)巢湖特色生態(tài)資源，由合肥市聯(lián)合馬鞍山、蕪湖、六安等流域內(nèi)城市，推動(dòng)旅游、文化創(chuàng)意等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)壯大。根據(jù)各市發(fā)展基礎(chǔ)和特色，選擇性培育壯大金融、現(xiàn)代物流、商貿(mào)會(huì)展等服務(wù)業(yè)態(tài)。三是依托糧食生產(chǎn)提升工程、高效設(shè)施農(nóng)業(yè)擴(kuò)面工程、農(nóng)產(chǎn)品加工升級(jí)工程、生態(tài)農(nóng)業(yè)提速工程等重點(diǎn)工程，優(yōu)化形成現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)體系。
2.生態(tài)定城，優(yōu)化城鎮(zhèn)生態(tài)格局，完善污染治理設(shè)施建設(shè)
隨著城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，高強(qiáng)度的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境逐步惡化，尤其是對(duì)與生產(chǎn)生活息息相關(guān)的水環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生了嚴(yán)重影響，威脅區(qū)域環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。巢湖流域合理控制城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模，加強(qiáng)污染防治設(shè)施配套，完善流域管理機(jī)制，促進(jìn)城市與水環(huán)境質(zhì)量的協(xié)調(diào)發(fā)展，探索建立有利于水環(huán)境改善的城鎮(zhèn)發(fā)展模式。
（1）優(yōu)化流域城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模和空間布局
一是明確流域空間格局和生態(tài)功能分區(qū)。劃分確定生態(tài)控制區(qū)（禁止建設(shè)區(qū)）、生態(tài)保育區(qū)（限制建設(shè)區(qū)）和生態(tài)協(xié)調(diào)區(qū)（適宜建設(shè)區(qū)） [7]。強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境硬約束，設(shè)定禁止開(kāi)發(fā)的岸線(xiàn)、河段、區(qū)域、產(chǎn)業(yè)等，實(shí)施更嚴(yán)格的管理要求。二是堅(jiān)持“城湖共生”理念，以資源環(huán)境承載能力為基礎(chǔ)，科學(xué)確定城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模。合理控制人口和建設(shè)用地規(guī)模，劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地，加大存量用地挖潛力度，合理開(kāi)發(fā)利用城市地下空間資源，綜合提升城市的通透性和微循環(huán)能力。
（2）著重提升污染處置設(shè)施建設(shè)水平
提升水污染治理能力。開(kāi)展流域內(nèi)城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)已有污水處理設(shè)施的提標(biāo)改造，提高主要污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，按照嚴(yán)于一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn)改造南淝河、十五里河、派河流域的污水處理廠(chǎng)，同步改造雨污合流城市排水管網(wǎng)。推廣和應(yīng)用分散型污水處理技術(shù)，分批建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施及配套管網(wǎng)，逐步提升流域內(nèi)污水集中處理率。
加強(qiáng)綜合類(lèi)環(huán)境整治。一是開(kāi)展生活垃圾分類(lèi)，逐步建立覆蓋流域城鄉(xiāng)的垃圾收集、處理設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)生活垃圾處理的無(wú)害化、減量化、資源化。二是完善農(nóng)村環(huán)境治理設(shè)施，建成一批垃圾中轉(zhuǎn)站、垃圾處理設(shè)施，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)生活有機(jī)廢棄物的資源化利用；同時(shí)發(fā)展清潔養(yǎng)殖、生態(tài)養(yǎng)殖，加強(qiáng)流域面源污染控制，削減入湖污染負(fù)荷。
3.生態(tài)協(xié)作，理順流域管理長(zhǎng)效機(jī)制
巢湖流域治理涉及多個(gè)地區(qū)和多個(gè)部門(mén)，在治理過(guò)程中缺乏行之有效的協(xié)調(diào)與管理機(jī)制，存在著“各掃門(mén)前雪”“九龍治水”的治理現(xiàn)狀，亟需構(gòu)建更為完善的跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制。
（1）完善巢湖綜合治理體系
一是探索巢湖保護(hù)立法和執(zhí)法體系，推進(jìn)《巢湖流域管理?xiàng)l例》立法，修訂并嚴(yán)格執(zhí)行《巢湖流域水污染防治條例》，加強(qiáng)巢湖流域治理法制保障。二是完善流域跨區(qū)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。巢湖流域涉及多個(gè)市級(jí)和縣級(jí)行政區(qū)域，區(qū)域協(xié)作是流域綜合治理工作的重點(diǎn)內(nèi)容。巢湖流域通過(guò)構(gòu)建高效的行政管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對(duì)巢湖流域的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一管護(hù)。建立相互銜接的跨行政區(qū)域工作機(jī)制，共同核定水域納污能力，嚴(yán)格入河排污口的監(jiān)管和審批，加強(qiáng)入河排污總量控制，強(qiáng)化流域水質(zhì)監(jiān)測(cè)管理，確保完成國(guó)家提出的水質(zhì)監(jiān)測(cè)目標(biāo)。三是拓寬監(jiān)督渠道，出臺(tái)巢湖流域生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)監(jiān)督管理暫行辦法、管理責(zé)任追究暫行辦法等文件，加大違規(guī)違紀(jì)行為的查處力度。
（2）試點(diǎn)開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制
探索建立巢湖流域水環(huán)境綜合整治生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推進(jìn)流域上下游之間的生態(tài)補(bǔ)償，開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作，以入湖主要污染量控制為主要手段，合理確定生態(tài)補(bǔ)償指標(biāo)和控制目標(biāo)，根據(jù)控制目標(biāo)完成程度設(shè)定補(bǔ)償系數(shù)。在烔煬河流域?qū)嵤┥鷳B(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，確定化學(xué)需氧量、氨氮、總氮、總磷和入湖水量等5項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償指標(biāo)，由合肥市、巢湖市和烔煬鎮(zhèn)按5∶3∶2比例承擔(dān)，用以探索巢湖流域跨行政邊界生態(tài)補(bǔ)償方法。
（二）巢湖流域生態(tài)文明建設(shè)綜合評(píng)價(jià)
通過(guò)生態(tài)定城、生態(tài)定產(chǎn)、生態(tài)協(xié)作等措施的推進(jìn)，巢湖流域?qū)崿F(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、城市合理有序發(fā)展、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)穩(wěn)步推進(jìn)的可持續(xù)發(fā)展局面。2018年，巢湖流域人均GDP達(dá)到7萬(wàn)元，三次產(chǎn)業(yè)比重調(diào)整為2∶53∶45，森林覆蓋率達(dá)到30%，完成環(huán)巢湖生態(tài)濕地修復(fù)面積約2500 hm2?；诔埠饔颉叭鷥?yōu)化”發(fā)展模式，從流域產(chǎn)業(yè)提升、城鄉(xiāng)資源環(huán)境兩大方面進(jìn)行綜合效益的量化分析。其中，產(chǎn)業(yè)提升效益是指由于生態(tài)文明建設(shè)帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、產(chǎn)品附加價(jià)值提升等，城鄉(xiāng)資源環(huán)境效益包含水資源節(jié)約、能源節(jié)約、生態(tài)提升等方面。評(píng)估結(jié)果表明，在“三生優(yōu)化”發(fā)展模式下，2018年主要綜合效益的貨幣化估值約為857億元，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)向經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的轉(zhuǎn)變。
巢湖流域通過(guò)協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，推動(dòng)綠色低碳循環(huán)發(fā)展，切實(shí)做到了經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益同步提升，探索出了綠水青山向金山銀山轉(zhuǎn)化的高質(zhì)量發(fā)展路徑。
四、基于水環(huán)境的生態(tài)文明發(fā)展建議
近年來(lái)，合肥市與巢湖流域污染治理雖然取得了一定成效，但與國(guó)家要求還有差距。巢湖流域治理面臨以下問(wèn)題：一是階段性水質(zhì)超標(biāo)問(wèn)題仍然存在，2018年上半年巢湖湖區(qū)水質(zhì)總體為Ⅳ類(lèi)，呈輕度污染，水環(huán)境形勢(shì)依然嚴(yán)峻；二是合肥市和巢湖流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水環(huán)境治理之間的矛盾依然存在，在安徽省政府對(duì)各地市目標(biāo)管理考核中，考核目標(biāo)體系仍以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主，導(dǎo)致污染防控工作落實(shí)不嚴(yán)，尚未完全清除破壞濕地、侵占湖面等現(xiàn)象；三是巢湖水污染治理面臨著跨區(qū)域合作難度大、涉及利益相關(guān)方較多等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，流域管理機(jī)構(gòu)由于職能交叉、權(quán)責(zé)不清，導(dǎo)致治理工作落實(shí)不力，體制優(yōu)勢(shì)未能有效發(fā)揮。
借鑒合肥市、巢湖流域基于水環(huán)境的生態(tài)文明建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和得失，系統(tǒng)分析當(dāng)前仍然面臨的挑戰(zhàn)，本文對(duì)全國(guó)各省或類(lèi)似地區(qū)提出以下5點(diǎn)發(fā)展建議。
（一）落實(shí)綠色發(fā)展理念，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式
推行綠色發(fā)展是解決污染問(wèn)題的根本之策。水環(huán)境區(qū)域需樹(shù)立和踐行綠色發(fā)展理念，統(tǒng)籌處理水生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，形成節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的內(nèi)生動(dòng)力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。一是堅(jiān)持“以水定產(chǎn)”，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，制定產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，并全面推行清潔生產(chǎn)，強(qiáng)化源頭防控，促進(jìn)形成低投入、低消耗、低排放的綠色發(fā)展模式。二是堅(jiān)持“以水定城”，以資源環(huán)境承載力為限，嚴(yán)格劃定流域內(nèi)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線(xiàn)，優(yōu)化調(diào)整流域產(chǎn)業(yè)布局和城鎮(zhèn)發(fā)展格局，合理規(guī)劃城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度。三是加強(qiáng)用水需求管理，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，鼓勵(lì)再生水的循環(huán)利用，提升水資源節(jié)約集約循環(huán)利用水平。
（二）加大環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)力度
一是完善城鄉(xiāng)污水處理體系。加快推進(jìn)生活污水收集、處理系統(tǒng)建設(shè)，對(duì)原有污水處理廠(chǎng)進(jìn)行提升改造，進(jìn)一步提高污水處理標(biāo)準(zhǔn)，降低對(duì)環(huán)境的影響。完善城市排水體系，新建城區(qū)同步建設(shè)雨污分流管網(wǎng)，加快對(duì)老城區(qū)的雨污分流改造。二是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染治理，因地制宜開(kāi)展農(nóng)村小型污水處理設(shè)施建設(shè)，建立完善的農(nóng)村生活垃圾、污水處理長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)機(jī)制；全面開(kāi)展農(nóng)藥化肥減量化以及養(yǎng)殖場(chǎng)畜禽糞污綜合治理。三是開(kāi)展水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)，高標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施重要河流、湖泊、水庫(kù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，加強(qiáng)河道綜合整治和濕地資源保護(hù)，逐步修復(fù)濕地功能。
（三）建立完善的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)及預(yù)警機(jī)制
加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)污染源的監(jiān)控管理，從源頭嚴(yán)控企業(yè)排污。完善重點(diǎn)流域、水庫(kù)等地表水的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，及時(shí)掌握城市水環(huán)境的動(dòng)態(tài)變化，建立合理的水質(zhì)評(píng)價(jià)模型，通過(guò)科學(xué)分析提出系統(tǒng)化的應(yīng)對(duì)措施。推動(dòng)建立跨流域突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急合作機(jī)制，協(xié)同防范、互通信息，共同應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件。
（四）完善政策法規(guī)，健全流域管理機(jī)制
一是不斷完善水環(huán)境保護(hù)治理方面的法規(guī)、政策，以更加嚴(yán)格的制度推進(jìn)水環(huán)境綜合治理與水生態(tài)保護(hù)。加大執(zhí)法力度，不斷創(chuàng)新水生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)立法與改革決策相銜接，形成水環(huán)境治理與保護(hù)的整體合力。二是提高河湖、流域管理能力，建立全流域、跨區(qū)域的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。明確管理機(jī)構(gòu)、涉水職能部門(mén)以及流域各行政區(qū)政府責(zé)任，建立職責(zé)清晰、協(xié)調(diào)合作的跨流域統(tǒng)籌機(jī)制，全面推行河長(zhǎng)制。三是建立完善的考核機(jī)制。構(gòu)建以水環(huán)境質(zhì)量改善為核心的目標(biāo)責(zé)任體系，突出水環(huán)境指標(biāo)在綠色發(fā)展指標(biāo)和生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)體系中的考核權(quán)重，提高地方政府對(duì)環(huán)境保護(hù)與治理的積極性。
（五）探索建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和市場(chǎng)化機(jī)制
一是推進(jìn)和完善跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。借鑒新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步探索創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償合作方式和內(nèi)容。設(shè)立流域生態(tài)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)基金，以政府為主導(dǎo)，廣泛引入社會(huì)資本，保障生態(tài)補(bǔ)償資金的可持續(xù)性。建立獎(jiǎng)勵(lì)達(dá)標(biāo)、鼓勵(lì)改善、懲戒惡化的正向激勵(lì)、反向約束機(jī)制，打造多元化、市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償模式。二是完善市場(chǎng)化機(jī)制。對(duì)于重點(diǎn)流域，充分運(yùn)用市場(chǎng)化手段，完善資源環(huán)境價(jià)格機(jī)制，合理推進(jìn)跨行政區(qū)排污權(quán)交易。鼓勵(lì)社會(huì)資本參與水環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。推行環(huán)境污染第三方治理和監(jiān)測(cè)，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、以企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。
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溫宗國(guó)，周靜，岳昆
（清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 100084）
一、前言
2018年5月18日，習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上指出：“加大力度推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺(tái)階”。水環(huán)境作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵一環(huán)，一方面是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容、核心領(lǐng)域和關(guān)鍵因素 [1,2]，另一方面生態(tài)文明建設(shè)推動(dòng)生產(chǎn)生活消費(fèi)模式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)跨流域治理機(jī)制、市場(chǎng)化機(jī)制、綠色金融體系的形成，成為實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效治水的根本保障。
我國(guó)水資源短缺、水環(huán)境污染和水生態(tài)破壞現(xiàn)象較為嚴(yán)重，基于水環(huán)境的生態(tài)文明建設(shè)迫在眉睫 [3]。我國(guó)流域治理涉及多個(gè)行政區(qū)，區(qū)域之間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚不健全，不利于生態(tài)文明建設(shè)的深入推進(jìn) [4]。從全球經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐來(lái)看，美國(guó)和歐盟等國(guó)家和地區(qū)在美國(guó)五大湖、歐洲萊茵河等湖泊及流域治理過(guò)程中建立起了政府間合作流域治理模式；越來(lái)越多的地區(qū)通過(guò)完善協(xié)商機(jī)制，引導(dǎo)民眾、社會(huì)組織等利益相關(guān)者廣泛參與協(xié)商，較好解決了流域治理問(wèn)題 [5]。
安徽省水系發(fā)達(dá)、河流湖泊眾多，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中，圍繞“水”開(kāi)展了多項(xiàng)資源保護(hù)、環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)工作，涉及了生產(chǎn)、生活、生態(tài)多個(gè)領(lǐng)域。基于水環(huán)境的生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)成為安徽省生態(tài)文明建設(shè)的重要方向和重大任務(wù)，初步形成了一系列可復(fù)制、可推廣的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。本文以城市（合肥市）、流域（巢湖流域）兩個(gè)層面為例，立足基于水環(huán)境的生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)實(shí)踐，探索可以向全國(guó)同類(lèi)地區(qū)推廣、助力更多區(qū)域提升生態(tài)文明建設(shè)水平的路徑和模式。
二、合肥市城鄉(xiāng)生態(tài)文明建設(shè)的“三水共贏(yíng)”模式
（一）城鄉(xiāng)生態(tài)文明建設(shè)模式
按照系統(tǒng)工程的思路，落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)，切實(shí)保障好能源資源、治理好環(huán)境污染、建設(shè)好生態(tài)環(huán)境，為社會(huì)和居民創(chuàng)造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境。合肥市以水資源、水環(huán)境、水生態(tài)為紐帶推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)工作，實(shí)踐形成了區(qū)域生態(tài)文明發(fā)展的“三水共贏(yíng)”模式。
1.以水資源為抓手，提升城鄉(xiāng)主要資源利用效率
工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，對(duì)資源能源的需求不斷增加，資源短缺所引發(fā)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題越來(lái)越明顯。合肥市以水資源為抓手，全面推進(jìn)主要資源的節(jié)約和循環(huán)利用，大幅降低資源能源消耗強(qiáng)度，提升資源能源利用效率，緩解資源環(huán)境的制約。
（1）提升水資源的調(diào)配與利用水平
實(shí)行嚴(yán)格的水資源管理制度。通過(guò)調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，進(jìn)行灌區(qū)節(jié)水改造，不斷提升農(nóng)業(yè)灌溉水利用效率；推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推廣先進(jìn)節(jié)水工藝、技術(shù)與設(shè)備，促使工業(yè)用水重復(fù)利用率提升至90%；逐步采用階梯式水價(jià)，重點(diǎn)推廣節(jié)水器具，同步改造供水管網(wǎng)，全面提升生活用水效率。此外，合肥市加快推進(jìn)污水資源化步伐，結(jié)合國(guó)家海綿城市建設(shè)試點(diǎn)推進(jìn)雨水資源利用，重點(diǎn)推廣再生水在景觀(guān)補(bǔ)水、工業(yè)冷卻、生活雜用、綠化等領(lǐng)域的使用，實(shí)現(xiàn)水資源的多渠道供給和多層次利用。
（2）優(yōu)化能源供給結(jié)構(gòu)與利用效率
一是調(diào)整能源結(jié)構(gòu)。結(jié)合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)擴(kuò)大城市“無(wú)煤區(qū)”范圍，嚴(yán)格控制能源消費(fèi)總量，特別是控制煤炭消費(fèi)總量過(guò)快增長(zhǎng)，提高電力、天然氣及可再生能源在居民生活、產(chǎn)業(yè)、交通等領(lǐng)域中的消費(fèi)比重，構(gòu)建能源多元化供應(yīng)格局。二是通過(guò)加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、淘汰落后產(chǎn)能、推行能效對(duì)標(biāo)等措施，加快重點(diǎn)工業(yè)的節(jié)能技術(shù)改造。三是推廣綠色建筑，提升公共交通占比，引導(dǎo)低碳出行，提升建筑、交通運(yùn)輸?shù)戎攸c(diǎn)領(lǐng)域的節(jié)能水平。
（3）提高固體廢棄物資源化利用水平
在產(chǎn)業(yè)類(lèi)大宗固體廢棄物領(lǐng)域，重點(diǎn)推動(dòng)冶金渣、化工渣、磷石膏等工業(yè)固體廢物，以及農(nóng)作物秸稈、規(guī)?；B(yǎng)殖糞便等農(nóng)業(yè)廢棄物的綜合利用，進(jìn)一步提升綜合利用效率。增強(qiáng)可再生資源的分類(lèi)收集和再利用水平，推動(dòng)生活垃圾、餐廚垃圾、建筑垃圾等主要品種的統(tǒng)一收運(yùn)和集中化、無(wú)害化、協(xié)同化處置，提升資源利用效率，減少對(duì)水體、土壤的污染壓力。
2.以水環(huán)境為突破，開(kāi)展城鄉(xiāng)重點(diǎn)環(huán)境污染治理
生態(tài)環(huán)境保護(hù)是關(guān)系民生的重大社會(huì)問(wèn)題。隨著人民生活水平不斷提高，對(duì)藍(lán)天白云、青山綠水等優(yōu)美環(huán)境的要求也越來(lái)越高。生態(tài)文明建設(shè)必須直面現(xiàn)實(shí)需求，解決水環(huán)境污染等突出問(wèn)題，打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，推動(dòng)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。
（1）提升城鄉(xiāng)水污染治理能力
合肥市統(tǒng)籌推進(jìn)污水處理設(shè)施建設(shè)，不斷提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村污水處理能力，基本實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地污水處理設(shè)施全覆蓋。新建污水處理廠(chǎng)出水指標(biāo)嚴(yán)格執(zhí)行《巢湖流域城鎮(zhèn)污水處理廠(chǎng)和工業(yè)行業(yè)主要水污染物排放限值》（DB34/2710—2016）要求，出水標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到國(guó)內(nèi)領(lǐng)先。結(jié)合已有污水處理設(shè)施改擴(kuò)建同步實(shí)施提標(biāo)升級(jí)改造，提高出水水質(zhì)，削減入巢湖氮、磷污染物負(fù)荷。不斷加快環(huán)巢湖污水處理廠(chǎng)管網(wǎng)的延伸完善，推進(jìn)雨污管網(wǎng)分流改造，區(qū)域污水得到有效收集和處理，溢流現(xiàn)象基本消除。
（2）推進(jìn)農(nóng)村垃圾和農(nóng)業(yè)面源污染整治
農(nóng)村生活垃圾的隨意丟棄、堆存和農(nóng)業(yè)面源污染是造成水環(huán)境污染的重要因素。針對(duì)農(nóng)村生活垃圾，合肥市推行以“村收集、鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、市縣處理”為主體的農(nóng)村生活垃圾管理模式。統(tǒng)籌規(guī)劃轉(zhuǎn)運(yùn)站布局，推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾末端處理設(shè)施建設(shè)，不斷提升農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)和處理能力。2017年，合肥市全面啟動(dòng)29個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)59個(gè)村的垃圾分類(lèi)試點(diǎn)，有效實(shí)現(xiàn)垃圾的減量化和資源化。
針對(duì)畜禽養(yǎng)殖污染，合肥市推進(jìn)對(duì)禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)養(yǎng)殖場(chǎng)的關(guān)閉或搬遷，建立常態(tài)化監(jiān)管機(jī)制，防止“死灰復(fù)燃”。對(duì)全市未配套建設(shè)糞污處理設(shè)施的畜禽規(guī)?；B(yǎng)殖場(chǎng)開(kāi)展摸底調(diào)查，推動(dòng)建設(shè)畜禽糞污收儲(chǔ)、轉(zhuǎn)運(yùn)、固體糞便集中堆肥等設(shè)施。新建規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場(chǎng)要配套建設(shè)糞污處理設(shè)施，提高畜禽糞污的處理和資源化利用水平。
3.以水生態(tài)為紐帶，促進(jìn)城鄉(xiāng)自然生態(tài)系統(tǒng)優(yōu)化
水生態(tài)文明是生態(tài)文明建設(shè)的核心內(nèi)容之一。當(dāng)前，水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)已經(jīng)導(dǎo)致部分地區(qū)出現(xiàn)河道斷流、河湖干枯、濕地萎縮等一系列問(wèn)題。生態(tài)文明建設(shè)必須堅(jiān)持人與自然和諧共生，系統(tǒng)推進(jìn)山水林田湖草系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)，促使生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)。
（1）推進(jìn)水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)工作
水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。作為全國(guó)水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)試點(diǎn)市、水生態(tài)文明城市建設(shè)試點(diǎn)城市，合肥市加快推進(jìn)巢湖綜合治理，以水資源配置工程、防洪和治河工程、治污工程、生態(tài)補(bǔ)水工程等工程項(xiàng)目為載體，推動(dòng)環(huán)巢湖地區(qū)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)。將水生態(tài)文明建設(shè)有機(jī)融入到城市轉(zhuǎn)型升級(jí)的總體進(jìn)程中，建立了“城湖共生，人水和諧”的發(fā)展模式。
（2）開(kāi)展森林濕地生態(tài)修復(fù)工作
山水林田湖草是生命共同體，需統(tǒng)籌兼顧、整體施策。合肥市始終堅(jiān)持生態(tài)修復(fù)優(yōu)先，通過(guò)實(shí)施退耕還林、科學(xué)配置植物群落、恢復(fù)生態(tài)濕地等措施，推進(jìn)國(guó)家級(jí)森林公園建設(shè)，建成全國(guó)第一個(gè)由退耕還林的人工林經(jīng)生態(tài)修復(fù)而成的國(guó)家級(jí)森林公園。加快污水凈化型、景觀(guān)游憩型城市濕地建設(shè)，修復(fù)溝渠、池塘、農(nóng)田等鄉(xiāng)村濕地，凈化和減少面源入湖污染。森林、濕地的生態(tài)修復(fù)對(duì)于改善城市氣候、凈化水質(zhì)、涵養(yǎng)水源和巢湖生態(tài)保護(hù)與修復(fù)等發(fā)揮了重要作用。
（二）合肥市生態(tài)文明建設(shè)綜合評(píng)價(jià)
以國(guó)家頒布的《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》、《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》等作為參考，基于合肥市的實(shí)際建設(shè)情況和發(fā)展重點(diǎn)，選取4類(lèi)17個(gè)指標(biāo)，構(gòu)建合肥市“三水共贏(yíng)”發(fā)展模式下的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（見(jiàn)表1）。
在“三水共贏(yíng)”發(fā)展模式下，合肥市水耗能耗逐年降低，資源利用效率逐步提升，主城區(qū)污水集中處理率達(dá)到95%以上；巢湖水質(zhì)逐步改善，環(huán)境質(zhì)量顯著提升，巢湖生態(tài)濕地面積達(dá)到37.78 km2，生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)優(yōu)化。
基于評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，針對(duì)資源能源利用效率提升、環(huán)境污染治理、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)三大舉措，對(duì)其產(chǎn)生的效益進(jìn)行貨幣化評(píng)估。其中，資源節(jié)約類(lèi)效益主要包括節(jié)水、節(jié)能、再生資源利用等，污染減排主要包括化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物4類(lèi)，生態(tài)質(zhì)量提升類(lèi)效益主要包括新增森林、濕地面積兩類(lèi)。計(jì)算表明：2015年、2020年合肥市“三水共贏(yíng)”發(fā)展模式的綜合效益分別為656億元和1487億元。以水資源、水環(huán)境、水生態(tài)為主要抓手的生態(tài)文明建設(shè)效益顯著（見(jiàn)表2）。
表1 合肥市“三水共贏(yíng)”生態(tài)文明發(fā)展模式評(píng)價(jià)指標(biāo)體系
表2 合肥市“三水共贏(yíng)”發(fā)展模式綜合效益 億元/年
三、 巢湖流域生態(tài)文明建設(shè)的“三生優(yōu)化”模式
（一）流域水生態(tài)文明建設(shè)模式
堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)美麗中國(guó)。巢湖流域以資源承載力為基礎(chǔ)，以水環(huán)境質(zhì)量改善為硬性約束，同步優(yōu)化流域內(nèi)各城市的產(chǎn)業(yè)、社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)跨區(qū)域協(xié)作，在推進(jìn)過(guò)程中形成了流域生態(tài)文明建設(shè)生態(tài)定產(chǎn)、生態(tài)定城、生態(tài)協(xié)作的“三生優(yōu)化”模式。
1.生態(tài)定產(chǎn)，合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進(jìn)流域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)
產(chǎn)業(yè)發(fā)展是國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的主要推動(dòng)力，也是環(huán)境污染的重要來(lái)源，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化升級(jí)是實(shí)現(xiàn)源頭減污的重要舉措。巢湖流域以水環(huán)境質(zhì)量改善為核心，加強(qiáng)紅線(xiàn)管控，合理引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，不斷提升區(qū)域綠色發(fā)展水平。
（1）加強(qiáng)紅線(xiàn)管控，實(shí)施新增產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入
劃定巢湖流域水環(huán)境一、二、三級(jí)保護(hù)區(qū) [6]，對(duì)巢湖流域產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目布局實(shí)行嚴(yán)格的規(guī)劃管控，嚴(yán)守生態(tài)功能保障基線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量安全底線(xiàn)、自然資源利用上線(xiàn)三大紅線(xiàn)。制定產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)控產(chǎn)業(yè)增量。
（2）加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，優(yōu)化提升存量產(chǎn)業(yè)
一是促進(jìn)工業(yè)綠色化新型化發(fā)展。培育壯大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)支持家電、汽車(chē)、工程機(jī)械、建材、新型化工等優(yōu)勢(shì)傳統(tǒng)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，向高附加值、高技術(shù)含量方向發(fā)展。二是提升流域現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展質(zhì)量。依托環(huán)巢湖特色生態(tài)資源，由合肥市聯(lián)合馬鞍山、蕪湖、六安等流域內(nèi)城市，推動(dòng)旅游、文化創(chuàng)意等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)壯大。根據(jù)各市發(fā)展基礎(chǔ)和特色，選擇性培育壯大金融、現(xiàn)代物流、商貿(mào)會(huì)展等服務(wù)業(yè)態(tài)。三是依托糧食生產(chǎn)提升工程、高效設(shè)施農(nóng)業(yè)擴(kuò)面工程、農(nóng)產(chǎn)品加工升級(jí)工程、生態(tài)農(nóng)業(yè)提速工程等重點(diǎn)工程，優(yōu)化形成現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)體系。
2.生態(tài)定城，優(yōu)化城鎮(zhèn)生態(tài)格局，完善污染治理設(shè)施建設(shè)
隨著城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，高強(qiáng)度的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境逐步惡化，尤其是對(duì)與生產(chǎn)生活息息相關(guān)的水環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生了嚴(yán)重影響，威脅區(qū)域環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。巢湖流域合理控制城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模，加強(qiáng)污染防治設(shè)施配套，完善流域管理機(jī)制，促進(jìn)城市與水環(huán)境質(zhì)量的協(xié)調(diào)發(fā)展，探索建立有利于水環(huán)境改善的城鎮(zhèn)發(fā)展模式。
（1）優(yōu)化流域城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模和空間布局
一是明確流域空間格局和生態(tài)功能分區(qū)。劃分確定生態(tài)控制區(qū)（禁止建設(shè)區(qū)）、生態(tài)保育區(qū)（限制建設(shè)區(qū)）和生態(tài)協(xié)調(diào)區(qū)（適宜建設(shè)區(qū)） [7]。強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境硬約束，設(shè)定禁止開(kāi)發(fā)的岸線(xiàn)、河段、區(qū)域、產(chǎn)業(yè)等，實(shí)施更嚴(yán)格的管理要求。二是堅(jiān)持“城湖共生”理念，以資源環(huán)境承載能力為基礎(chǔ)，科學(xué)確定城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模。合理控制人口和建設(shè)用地規(guī)模，劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地，加大存量用地挖潛力度，合理開(kāi)發(fā)利用城市地下空間資源，綜合提升城市的通透性和微循環(huán)能力。
（2）著重提升污染處置設(shè)施建設(shè)水平
提升水污染治理能力。開(kāi)展流域內(nèi)城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)已有污水處理設(shè)施的提標(biāo)改造，提高主要污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，按照嚴(yán)于一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn)改造南淝河、十五里河、派河流域的污水處理廠(chǎng)，同步改造雨污合流城市排水管網(wǎng)。推廣和應(yīng)用分散型污水處理技術(shù)，分批建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施及配套管網(wǎng)，逐步提升流域內(nèi)污水集中處理率。
加強(qiáng)綜合類(lèi)環(huán)境整治。一是開(kāi)展生活垃圾分類(lèi)，逐步建立覆蓋流域城鄉(xiāng)的垃圾收集、處理設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)生活垃圾處理的無(wú)害化、減量化、資源化。二是完善農(nóng)村環(huán)境治理設(shè)施，建成一批垃圾中轉(zhuǎn)站、垃圾處理設(shè)施，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)生活有機(jī)廢棄物的資源化利用；同時(shí)發(fā)展清潔養(yǎng)殖、生態(tài)養(yǎng)殖，加強(qiáng)流域面源污染控制，削減入湖污染負(fù)荷。
3.生態(tài)協(xié)作，理順流域管理長(zhǎng)效機(jī)制
巢湖流域治理涉及多個(gè)地區(qū)和多個(gè)部門(mén)，在治理過(guò)程中缺乏行之有效的協(xié)調(diào)與管理機(jī)制，存在著“各掃門(mén)前雪”“九龍治水”的治理現(xiàn)狀，亟需構(gòu)建更為完善的跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制。
（1）完善巢湖綜合治理體系
一是探索巢湖保護(hù)立法和執(zhí)法體系，推進(jìn)《巢湖流域管理?xiàng)l例》立法，修訂并嚴(yán)格執(zhí)行《巢湖流域水污染防治條例》，加強(qiáng)巢湖流域治理法制保障。二是完善流域跨區(qū)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。巢湖流域涉及多個(gè)市級(jí)和縣級(jí)行政區(qū)域，區(qū)域協(xié)作是流域綜合治理工作的重點(diǎn)內(nèi)容。巢湖流域通過(guò)構(gòu)建高效的行政管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對(duì)巢湖流域的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一管護(hù)。建立相互銜接的跨行政區(qū)域工作機(jī)制，共同核定水域納污能力，嚴(yán)格入河排污口的監(jiān)管和審批，加強(qiáng)入河排污總量控制，強(qiáng)化流域水質(zhì)監(jiān)測(cè)管理，確保完成國(guó)家提出的水質(zhì)監(jiān)測(cè)目標(biāo)。三是拓寬監(jiān)督渠道，出臺(tái)巢湖流域生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)監(jiān)督管理暫行辦法、管理責(zé)任追究暫行辦法等文件，加大違規(guī)違紀(jì)行為的查處力度。
（2）試點(diǎn)開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制
探索建立巢湖流域水環(huán)境綜合整治生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推進(jìn)流域上下游之間的生態(tài)補(bǔ)償，開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作，以入湖主要污染量控制為主要手段，合理確定生態(tài)補(bǔ)償指標(biāo)和控制目標(biāo)，根據(jù)控制目標(biāo)完成程度設(shè)定補(bǔ)償系數(shù)。在烔煬河流域?qū)嵤┥鷳B(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，確定化學(xué)需氧量、氨氮、總氮、總磷和入湖水量等5項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償指標(biāo)，由合肥市、巢湖市和烔煬鎮(zhèn)按5∶3∶2比例承擔(dān)，用以探索巢湖流域跨行政邊界生態(tài)補(bǔ)償方法。
（二）巢湖流域生態(tài)文明建設(shè)綜合評(píng)價(jià)
通過(guò)生態(tài)定城、生態(tài)定產(chǎn)、生態(tài)協(xié)作等措施的推進(jìn)，巢湖流域?qū)崿F(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、城市合理有序發(fā)展、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)穩(wěn)步推進(jìn)的可持續(xù)發(fā)展局面。2018年，巢湖流域人均GDP達(dá)到7萬(wàn)元，三次產(chǎn)業(yè)比重調(diào)整為2∶53∶45，森林覆蓋率達(dá)到30%，完成環(huán)巢湖生態(tài)濕地修復(fù)面積約2500 hm2?；诔埠饔颉叭鷥?yōu)化”發(fā)展模式，從流域產(chǎn)業(yè)提升、城鄉(xiāng)資源環(huán)境兩大方面進(jìn)行綜合效益的量化分析。其中，產(chǎn)業(yè)提升效益是指由于生態(tài)文明建設(shè)帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、產(chǎn)品附加價(jià)值提升等，城鄉(xiāng)資源環(huán)境效益包含水資源節(jié)約、能源節(jié)約、生態(tài)提升等方面。評(píng)估結(jié)果表明，在“三生優(yōu)化”發(fā)展模式下，2018年主要綜合效益的貨幣化估值約為857億元，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)向經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的轉(zhuǎn)變。
巢湖流域通過(guò)協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，推動(dòng)綠色低碳循環(huán)發(fā)展，切實(shí)做到了經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益同步提升，探索出了綠水青山向金山銀山轉(zhuǎn)化的高質(zhì)量發(fā)展路徑。
四、基于水環(huán)境的生態(tài)文明發(fā)展建議
近年來(lái)，合肥市與巢湖流域污染治理雖然取得了一定成效，但與國(guó)家要求還有差距。巢湖流域治理面臨以下問(wèn)題：一是階段性水質(zhì)超標(biāo)問(wèn)題仍然存在，2018年上半年巢湖湖區(qū)水質(zhì)總體為Ⅳ類(lèi)，呈輕度污染，水環(huán)境形勢(shì)依然嚴(yán)峻；二是合肥市和巢湖流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水環(huán)境治理之間的矛盾依然存在，在安徽省政府對(duì)各地市目標(biāo)管理考核中，考核目標(biāo)體系仍以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主，導(dǎo)致污染防控工作落實(shí)不嚴(yán)，尚未完全清除破壞濕地、侵占湖面等現(xiàn)象；三是巢湖水污染治理面臨著跨區(qū)域合作難度大、涉及利益相關(guān)方較多等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，流域管理機(jī)構(gòu)由于職能交叉、權(quán)責(zé)不清，導(dǎo)致治理工作落實(shí)不力，體制優(yōu)勢(shì)未能有效發(fā)揮。
借鑒合肥市、巢湖流域基于水環(huán)境的生態(tài)文明建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和得失，系統(tǒng)分析當(dāng)前仍然面臨的挑戰(zhàn)，本文對(duì)全國(guó)各省或類(lèi)似地區(qū)提出以下5點(diǎn)發(fā)展建議。
（一）落實(shí)綠色發(fā)展理念，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式
推行綠色發(fā)展是解決污染問(wèn)題的根本之策。水環(huán)境區(qū)域需樹(shù)立和踐行綠色發(fā)展理念，統(tǒng)籌處理水生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，形成節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的內(nèi)生動(dòng)力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。一是堅(jiān)持“以水定產(chǎn)”，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，制定產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，并全面推行清潔生產(chǎn)，強(qiáng)化源頭防控，促進(jìn)形成低投入、低消耗、低排放的綠色發(fā)展模式。二是堅(jiān)持“以水定城”，以資源環(huán)境承載力為限，嚴(yán)格劃定流域內(nèi)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線(xiàn)，優(yōu)化調(diào)整流域產(chǎn)業(yè)布局和城鎮(zhèn)發(fā)展格局，合理規(guī)劃城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度。三是加強(qiáng)用水需求管理，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，鼓勵(lì)再生水的循環(huán)利用，提升水資源節(jié)約集約循環(huán)利用水平。
（二）加大環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)力度
一是完善城鄉(xiāng)污水處理體系。加快推進(jìn)生活污水收集、處理系統(tǒng)建設(shè)，對(duì)原有污水處理廠(chǎng)進(jìn)行提升改造，進(jìn)一步提高污水處理標(biāo)準(zhǔn)，降低對(duì)環(huán)境的影響。完善城市排水體系，新建城區(qū)同步建設(shè)雨污分流管網(wǎng)，加快對(duì)老城區(qū)的雨污分流改造。二是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染治理，因地制宜開(kāi)展農(nóng)村小型污水處理設(shè)施建設(shè)，建立完善的農(nóng)村生活垃圾、污水處理長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)機(jī)制；全面開(kāi)展農(nóng)藥化肥減量化以及養(yǎng)殖場(chǎng)畜禽糞污綜合治理。三是開(kāi)展水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)，高標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施重要河流、湖泊、水庫(kù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，加強(qiáng)河道綜合整治和濕地資源保護(hù)，逐步修復(fù)濕地功能。
（三）建立完善的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)及預(yù)警機(jī)制
加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)污染源的監(jiān)控管理，從源頭嚴(yán)控企業(yè)排污。完善重點(diǎn)流域、水庫(kù)等地表水的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，及時(shí)掌握城市水環(huán)境的動(dòng)態(tài)變化，建立合理的水質(zhì)評(píng)價(jià)模型，通過(guò)科學(xué)分析提出系統(tǒng)化的應(yīng)對(duì)措施。推動(dòng)建立跨流域突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急合作機(jī)制，協(xié)同防范、互通信息，共同應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件。
（四）完善政策法規(guī)，健全流域管理機(jī)制
一是不斷完善水環(huán)境保護(hù)治理方面的法規(guī)、政策，以更加嚴(yán)格的制度推進(jìn)水環(huán)境綜合治理與水生態(tài)保護(hù)。加大執(zhí)法力度，不斷創(chuàng)新水生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)立法與改革決策相銜接，形成水環(huán)境治理與保護(hù)的整體合力。二是提高河湖、流域管理能力，建立全流域、跨區(qū)域的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。明確管理機(jī)構(gòu)、涉水職能部門(mén)以及流域各行政區(qū)政府責(zé)任，建立職責(zé)清晰、協(xié)調(diào)合作的跨流域統(tǒng)籌機(jī)制，全面推行河長(zhǎng)制。三是建立完善的考核機(jī)制。構(gòu)建以水環(huán)境質(zhì)量改善為核心的目標(biāo)責(zé)任體系，突出水環(huán)境指標(biāo)在綠色發(fā)展指標(biāo)和生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)體系中的考核權(quán)重，提高地方政府對(duì)環(huán)境保護(hù)與治理的積極性。
（五）探索建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和市場(chǎng)化機(jī)制
一是推進(jìn)和完善跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。借鑒新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步探索創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償合作方式和內(nèi)容。設(shè)立流域生態(tài)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)基金，以政府為主導(dǎo)，廣泛引入社會(huì)資本，保障生態(tài)補(bǔ)償資金的可持續(xù)性。建立獎(jiǎng)勵(lì)達(dá)標(biāo)、鼓勵(lì)改善、懲戒惡化的正向激勵(lì)、反向約束機(jī)制，打造多元化、市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償模式。二是完善市場(chǎng)化機(jī)制。對(duì)于重點(diǎn)流域，充分運(yùn)用市場(chǎng)化手段，完善資源環(huán)境價(jià)格機(jī)制，合理推進(jìn)跨行政區(qū)排污權(quán)交易。鼓勵(lì)社會(huì)資本參與水環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。推行環(huán)境污染第三方治理和監(jiān)測(cè)，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、以企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。
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