淺談關(guān)聯(lián)行政行為司法審查理論與實務(wù)分析

周勇

關(guān)鍵詞關(guān)聯(lián)行政行為 司法審查 務(wù)實

由于行政事務(wù)的增多，當某一種行政行為或者多種行政行為為其他某種行政行為做依據(jù)并發(fā)生矛盾時，就會出現(xiàn)不同行政行為之間的關(guān)系矛盾。如何處理被當事人訴訟的行政行為，是司法審查階段面臨的現(xiàn)實難題。

一、關(guān)聯(lián)行政行為

關(guān)聯(lián)行政行為，是指如果被訴行政行為有另外的行政行為做合法依據(jù)，審查關(guān)系是否具有合法性，且該行政行為不是被訴行政行為，那么這個行政行為就是關(guān)聯(lián)行政行為，也可以稱之為先行政行為。換而言之，是被訴行政行為的原因，并提供了兩個行為之間的合法性。此類案件大多發(fā)生在房屋征收補償安置上，在被征收土地成員做出的決定屬于程序中最后一個方案，如果這個決定被起訴。前面的項目建設(shè)、批準征收土地等一系列行政行為操作，便成為關(guān)聯(lián)行政行為。但從相關(guān)理論和法律來看，是有權(quán)利的。由于行政行為代表國家和政府，所以一旦發(fā)生，便有公證力和確定力的作用。可以為審查關(guān)聯(lián)行政行為提供理論依據(jù)。如果行政行為本身具有很大問題，那么依據(jù)法律就可以認定為無效的行政行為。因為目前對于行政行為，我國法律還沒有明確的規(guī)定，從相關(guān)法律的解釋中我們可以認為行政行為是無效的。我國法律規(guī)定，如果被訴行政行為在法律上沒有依據(jù)的，那么相關(guān)司法審查機構(gòu)應(yīng)該判定被訴行政行為確實屬于違法行為，給判決行政行為提供了法律支撐。但如果關(guān)聯(lián)行政行為受到司法正常程序?qū)彶闀r，相關(guān)的司法機構(gòu)有能力處理，但不審查本身存在重大問題的關(guān)聯(lián)行政行為，這種行為不符合法律對無效行政行為的處理標準。如果司法機構(gòu)放縱無效行政行為的發(fā)展，在調(diào)查時，采取睜只眼閉只眼的調(diào)查態(tài)度，把原本違法的關(guān)聯(lián)行政行為變成合法行為，就會影響民眾對司法調(diào)查機構(gòu)的信賴，也會降低相關(guān)法律部門在民眾心中的威懾性。也有一部分人認為，如果審查關(guān)聯(lián)行政行為，將會動搖政府的領(lǐng)導(dǎo)力，使政府工作沒有了實際意義。但實際上，司法機關(guān)的調(diào)查審訴是針對行政負責(zé)人，不是針對行政行為本身，即使經(jīng)過調(diào)查關(guān)聯(lián)行政行為確實存在違法，政府部門也有權(quán)利對其改變或直接下架。

二、關(guān)于行政行為目前的司法審查模式和分析

如果有相當?shù)淖C據(jù)能夠質(zhì)疑關(guān)聯(lián)行政行為的合法性，法院必須依法重申和起訴相關(guān)關(guān)聯(lián)行政行為。但證據(jù)的合法性不等同于關(guān)聯(lián)行政行為的合法性，法院在依法重審時，也要調(diào)查證據(jù)的合法性，但不審查關(guān)于關(guān)聯(lián)行政行為合法性的問題。如果司法機關(guān)對被訴行政行為進行調(diào)查時，相關(guān)司法機構(gòu)只是審查其形式上的文件，對實體內(nèi)容不直接介入審查。還有一種證據(jù)附屬審查模式，是指在調(diào)查被訴行政行為時，針對關(guān)聯(lián)行政行為的審查僅僅作為依據(jù)，并且對依據(jù)的真實性還要進一步調(diào)查。對于關(guān)聯(lián)行政行為，在某些情形下，如果沒有超過期限，關(guān)聯(lián)行政行為就沒有存在的法律依據(jù)。

如果關(guān)聯(lián)行政行為已經(jīng)超過期限，法院就要謹慎處理關(guān)聯(lián)行政行為，要從法律層面對關(guān)聯(lián)行政行為做出評價，不然就不能證明被訴行政行為的合法性。附屬審查證據(jù)達不到無效行政行為的審查要求。對于相關(guān)的證據(jù)，進行深入調(diào)查確定真實性，已作為關(guān)聯(lián)行政行為的被訴行政行為的依據(jù)。但需要注意的是，關(guān)聯(lián)行政行為的合法性并不僅僅由真實證據(jù)決定的，因此無法作為司法機構(gòu)審查無效行政行為的依據(jù)。兩種形式的審查模式都不符合無效行為的司法機構(gòu)調(diào)查依據(jù)。形式審查模式只是審查了關(guān)聯(lián)行政行為的一部分，而這簡單的一部分并不能代表整個關(guān)聯(lián)行政行為是否有法律保證的作用，并且采取刑事司法審查模式，在司法機關(guān)實際調(diào)查中會與證據(jù)附屬模式糾結(jié)在一起，達不到這種模式的初衷目的，也是這種模式存在的一個重大缺陷。依照審查標準對被訴行為的關(guān)聯(lián)行政行為進行檢查，不符合行政行為無效的法律評判標準，這種方法不合理也沒有法律作用。

首先受各種因素限制，關(guān)聯(lián)行政行為與被訴行政行為不可能有相同的調(diào)查方式。然后這個標準也不是無效行政行為的標準。處理關(guān)聯(lián)行政行為時，較適合的調(diào)查方式是有限實質(zhì)連帶審查模式。這個模式依據(jù)無效行政行為的審查標準，對關(guān)聯(lián)行政行為進行調(diào)查時采用鑒于形式與實質(zhì)兩種審查模式，在某些特殊情況下，可以參照法律中的規(guī)定。所以有些觀點認為，關(guān)于關(guān)聯(lián)行政行為的審查，這部分法律都有適用作用。

三、關(guān)聯(lián)行政行為的責(zé)任及調(diào)查

由于受到司法調(diào)查模式的限制，關(guān)聯(lián)行政行為的責(zé)任是否存在明顯的違法行為，并如何分配責(zé)任是司法機構(gòu)進行實際審判時需要解決的第一個問題。對此問題目前主要存在三種主張。第一種認為被告負責(zé)任。根據(jù)相關(guān)法律條款的規(guī)定，在審查過程中，被訴行政行為的負責(zé)人應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任，尋找證據(jù)證明其關(guān)聯(lián)行政行為不存在明顯的違法行為。另外一種認為原告要負責(zé)尋找證據(jù)責(zé)任。該觀點的依據(jù)是，對關(guān)聯(lián)行政行為的被訴行政行為是由原告引起的。司法調(diào)查審核機構(gòu)在涉案人員對補償問題提出不合理要求時，不但不能支持，還要作為證據(jù)進行深入調(diào)查。如果原告否認這個證據(jù)的作用，本身就是一種違法行為了，所以原告要負責(zé)尋找舉證責(zé)任。最后一種觀點認為法院負責(zé)舉證責(zé)任。這部分觀點的依據(jù)是，法院就原告被告雙方來說是最公平公正的，所以法院機關(guān)要調(diào)查關(guān)聯(lián)行政行為是否存在明顯違法行為，并依法取得證據(jù)進行深入調(diào)查。

在確認關(guān)聯(lián)行政行為存在明顯違法行為，要由被告承擔(dān)最初的舉證責(zé)任。如果該關(guān)聯(lián)行政行為涉及到了其他利益，這個也可以依照合法權(quán)利進行調(diào)查舉證。在一般情況下，被告并不是做出關(guān)聯(lián)行政行為的行政機關(guān)，而是涉及了很多關(guān)聯(lián)行政行為，甚至產(chǎn)生了連環(huán)關(guān)聯(lián)行政行為的現(xiàn)象。原告起訴時沒有要求相關(guān)司法審判部門判定關(guān)聯(lián)行政行為無效，在被訴行政行為的負責(zé)人舉證期限過后再提出要求，其他特殊情況如法院調(diào)查機構(gòu)發(fā)現(xiàn)關(guān)聯(lián)行政行為并不是有效行為。依照法律規(guī)定。如果在這種情況下，繼續(xù)使用前面的法律，備述關(guān)聯(lián)行為的負責(zé)人是不公平的，有損法律的公正性，所以在這種情況下，應(yīng)該要求相關(guān)人員繼續(xù)補充和尋找相關(guān)的證據(jù)。在對關(guān)聯(lián)行政行為進行調(diào)查時，應(yīng)該以調(diào)查無效行政行為理論基礎(chǔ)為標準，所以關(guān)聯(lián)行政行為的審查標準等同于對無效行政行為的審查標準。并且對于行政行為無效的明確法律規(guī)定，我國目前還沒有實施，所以現(xiàn)在只能在法律解釋中尋找證據(jù)和規(guī)范。

法律規(guī)定，如果某行政行為在實際中缺少有法律依據(jù)支撐，損害了其他人的合法權(quán)益并確實有明顯的違法行為，法院應(yīng)當依法給予審判。如果關(guān)聯(lián)行政行為超越了所在部門的管轄范圍，雖然在行政法中越權(quán)無效是行政主體的基本準則。但如果死板地根據(jù)無效行政行為審查標準對此做出判定是不合適的。通常情況下不能直接判定為無效，應(yīng)該針對實際行為進行審判。但如果關(guān)聯(lián)行政行為是超越了部門管轄職權(quán)做出的，那么這種情況下，審判機構(gòu)應(yīng)當認定該行為確實是無效的。在調(diào)查取證中明顯缺乏證據(jù)的情況下，關(guān)聯(lián)行政行為不能作為被訴行政行為的合法依據(jù)。這里的證據(jù)是指關(guān)系到整個案件的主要證據(jù)和最基本的證據(jù)，而不是只次要證據(jù)或整個事件的證據(jù)。如果基本證據(jù)不足或基本證據(jù)不足以證明關(guān)聯(lián)行政行為是合法的，這個時候?qū)徟袡C關(guān)可以認定該關(guān)聯(lián)行政行為屬違法行為。明顯缺乏法律依據(jù)時，比如關(guān)聯(lián)行政行為的法律依據(jù)已經(jīng)失效或尚未生效。這個時候?qū)徟袡C關(guān)也是可以直接認定該關(guān)聯(lián)行政行為的違法性。

關(guān)聯(lián)行政行為的審查方式主要有幾種。如果關(guān)聯(lián)行政行為的審判沒有超過起訴期和復(fù)議期，從法律上來講，這就不屬于具有司法保證意義的關(guān)聯(lián)行政行為。所以這個時候相關(guān)審判機構(gòu)，應(yīng)該通知原告先行就系關(guān)聯(lián)行政行為。救濟完成后再繼續(xù)進行審查被訴行政行為。救濟期間對于被訴行政行為的審查應(yīng)當暫時停止。如果對于關(guān)聯(lián)行政行為，原告明確提出不進行訴訟和復(fù)議，并且該行為作為審查證據(jù)一部分被相關(guān)審判機構(gòu)受審，做出具有法律效應(yīng)的決定后，相關(guān)人員就不能再以關(guān)聯(lián)行政行為為要求做出行政復(fù)議和訴訟的要求。如果相關(guān)人員拒絕關(guān)聯(lián)行政行為另案起訴，這時主要有三種方式。首先是單一的連帶審查。這種方法以被訴行政行為的負責(zé)人為調(diào)查核心，不會對關(guān)聯(lián)行政行為的政府機構(gòu)做出另外的調(diào)查。第二種是將政府機構(gòu)列為第三人的連帶審查模式。第三種是不同被告連帶審查。根據(jù)相關(guān)規(guī)定我們可以得知，審判機構(gòu)不將其作為關(guān)聯(lián)行政行為的被訴行政行為的依據(jù)，在法律里面也只是規(guī)定了審查的原則，沒有具體的訴訟方法。從相關(guān)的司法解讀看出，是否將關(guān)聯(lián)行政行為的行政機關(guān)與該行政機關(guān)的負責(zé)人列為共同被告，相關(guān)機構(gòu)沒有明確的規(guī)定。所以，無論是連帶審查方式，還是其他審查方式，都不能有效地對關(guān)聯(lián)行政行為進行審查。在進行行政訴訟時，證責(zé)任的分配應(yīng)當合適，對關(guān)聯(lián)行政行為的調(diào)查應(yīng)該使用單一的連帶訴訟審查模式，這樣可以處理是否判決關(guān)聯(lián)行政行為必須取消和在現(xiàn)實中確實存在違法的現(xiàn)象。

在關(guān)聯(lián)行政行為的調(diào)查中出現(xiàn)特殊情況。比如有些原本不屬于受案范圍的關(guān)聯(lián)行政行為是否可以成為被訴對象，接受相關(guān)部門調(diào)查審核，這是由法律規(guī)定的。有的行政行為目前還沒有被納入調(diào)查范圍，因此也不能進行相關(guān)司法調(diào)查。如果這些行為成為關(guān)聯(lián)行政行為的被訴行政行為，相關(guān)司法機構(gòu)在實際的調(diào)查審查時有一定的困難性。如果確實出現(xiàn)了，與這些不在范圍之內(nèi)的關(guān)聯(lián)行政行為只能作為證據(jù)，只對關(guān)聯(lián)行政行為的直接行政機構(gòu)做出調(diào)查就可以，不適合全部進行調(diào)查。另一種情況，如果相關(guān)證人沒有履行證人的義務(wù)，導(dǎo)致相關(guān)司法部門在審判關(guān)聯(lián)行政行為的問題時做出了錯誤的審判。這時審判結(jié)果就是無效的。應(yīng)該重新調(diào)查取證，對關(guān)聯(lián)行政行為進行復(fù)查，并拋開此前審判機關(guān)做出的錯誤決定對于思想上的影響。因為這個錯誤的決定是由于相關(guān)證人沒有履實責(zé)任而造成的，不能作為關(guān)聯(lián)行政行為無效的證據(jù)。

四、結(jié)語

在處理關(guān)聯(lián)行政行為以及被訴行政行為時，相關(guān)的司法調(diào)查部門一定要靈活運用法律規(guī)定，不能拘束于現(xiàn)有的法律明文，要綜合考慮，全面分析，仔細調(diào)查，確保法律的公正性和威嚴性。